Om administrativ frihedsberøvelse som et led i "fareafværgelse"
samt om domstolsprøvelse og erstatning efter sådan frihedsberøvelse

 


Af advokat Claus Bonnez, formand for Landsforeningen KRIM

7. januar 2010

Efter § 5, stk. 3, i politiloven kan politiet frihedsberøve den eller dem, "der giver anledning" til fare, hvis ikke mindre indgribende midler er tilstrækkelige til at afværge faren.

Politilovens § 5 er formuleret således:
 

 

".. § 5. Politiet har til opgave at afværge fare for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed.

Stk. 2. Med henblik på at afværge fare som nævnt i stk. 1 kan politiet foretage indgreb over for den eller de personer, der giver anledning til faren. Politiet kan herunder

1)   udstede påbud,

2)   besigtige en persons legeme samt undersøge tøj og andre genstande, herunder køretøjer, i den pågældendes besiddelse, når vedkommende formodes at være i besiddelse af genstande bestemt til at forstyrre den offentlige orden eller bestemt til at udgøre fare for enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, samt

3)   fratage personer genstande.

Stk. 3. Findes mindre indgribende midler, jf. stk. 2, ikke tilstrækkelige til at afværge faren, kan politiet om nødvendigt frihedsberøve den eller dem, der giver anledning til faren. Frihedsberøvelsen skal være så kortvarig og skånsom som mulig og må så vidt muligt ikke udstrækkes ud over 6 timer.

Stk. 4. Politiet kan skaffe sig adgang til et ikke-frit tilgængeligt sted uden retskendelse, når det er nødvendigt for at afværge fare som nævnt i stk. 1.
 

Med lov nr. 1107 af 1. december 2009 blev der vedtaget en ændring af politiloven som et led i en "styrket indsats mod omfattende forstyrrelse af den offentlige orden m.v". Loven skulle angiveligt give politiet bedre muligheder for at gribe ind overfor personer, der efter politiets opfattelse ville forstyrre den offentlige orden under demonstrationer mv. Ændringen medførte, at reglen i politiloven om, at administrativ frihedsberøvelse som udgangspunkt kan finde sted i indtil 6 timer blev udvidet til at gælde i indtil 12 timer. Denne ændring gælder imidlertid ikke i forhold til lovens § 5 men alene i forhold til lovens § 8 (om offentlige forsamlinger) og lovens § 9 (om opløb). Denne artikel vedrører kun administrativ frihedsberøvelse i medfør af politilovens § 5, som er den generelle bestemmelse om administrativ frihedsberøvelse, hvorfor ændringen ikke behandles yderligere i det følgende.

Af bemærkningerne til § 5, stk. 3, i politiloven om adgangen til administrativ frihedsberøvelse fremgår følgende: 
 
 

"...§ 5, stk. 3, indeholder hjemmel til, at politiet om nødvendigt kan frihedsberøve den eller de personer, der giver anledning til faren.

Frihedsberøvelse kan alene ske, hvis mindre indgribende midler, herunder navnlig påbud, legemsbesigtigelse og fratagelse af genstande, ikke findes tilstrækkelige til at afværge faren.

En frihedsberøvelse skal være så kortvarig som muligt. Formålet med frihedsberøvelsen skal indgå i denne vurdering, og personen skal derfor løslades, når de omstændigheder, der gav anledning til frihedsberøvelsen, ikke længere er til stede. Er formålet med indgrebet at bringe en person ud af en faresituation, vil der normalt ikke være grundlag for at indbringe den pågældende til en politistation. Omvendt kan der eventuelt ske indbringelse af en person, der gentagne gange forsøger at forcere afspærringen til et farligt område el.lign.

Frihedsberøvelsen må så vidt muligt ikke udstrækkes ud over 6 timer. Fristen skal regnes fra iværksættelse af frihedsberøvelsen. Den tid, der måtte medgå til transport til en politistation, skal således medregnes i fristen. Overskridelse af 6 timers grænsen forudsættes normalt kun at ville kunne ske i forbindelse med aktioner med frihedsberøvelse af et større antal personer, hvor den tid, der vil medgå til transport til politistationen, registrering og identifikation af de frihedsberøvede, i praksis ikke vil gøre det muligt at overholde 6-timers fristen.

Det følger endvidere udtrykkeligt af bestemmelsen, at frihedsberøvelsen skal være så skånsom som mulig. Kravet om skånsomhed indebærer bl.a., at den frihedsberøvede ikke må transporteres og anbringes på en unødigt belastende måde, og at frihedsberøvelsen om muligt skal gennemføres med diskretion. ..."

 
I punkt 5.1.2.3 i lovens indledende bemærkninger anføres om indgreb i form af administrativ frihedsberøvelse følgende:
 
 

".. 5.1.2.3. Politiets opgave med at beskytte den offentlige orden og enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed indebærer bl.a., at politiet må søge at afværge fare for den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, når en sådan fare foreligger.

Politiets fareafværgende opgaver i relation til orden og sikkerhed kan indebære, at politiet foretager forskellige indgreb over for borgerne. Politiets valg af indgrebsmiddel afhænger af en konkret vurdering af den enkelte situation. I praksis anvendes oftest udstedelse af påbud, legemsundersøgelse, fratagelse af genstande samt frihedsberøvelse.

Efter Politikommissionens opfattelse bør der i en lov om politiets virksomhed tilvejebringes en udtrykkelig hjemmel til, at politiet uden for strafferetsplejen kan foretage indgreb med henblik på at afværge en konkret og nærliggende fare for den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

Kommission finder i den forbindelse, at der er behov for en mere generelt affattet hjemmel for politiets indgreb, idet fare for sikkerheden, freden og ordenen kan opstå i et utal af – mere eller mindre forudsigelige – situationer. Efter kommissionens opfattelse er det således næppe muligt i en lovbestemmelse at foretage en udtømmende og præcis opregning af de situationer, hvor det vil kunne være aktuelt at iværksætte sådanne indgreb.

Politikommissionens forslag til en bestemmelse om politiets fareafværgende opgaver findes som § 5 i Politikommissionens lovudkast og tilsigter alene at præcisere gældende ret i de tilfælde, hvor retsplejelovens § 108 i dag danner grundlag for indgreb over for borgerne.

Politikommission har overvejet, i hvilket omfang den foreslåede bestemmelse bør regulere, hvilke indgreb politiet kan benytte sig af.

Som anført ovenfor, anvender politiet i praksis oftest udstedelse af påbud, legemsbesigtigelse, undersøgelse af tøj og genstande i en persons besiddelse, fratagelse af genstande og frihedsberøvelse i forbindelse med afværgelse af fare for orden og sikkerhed. Kommissionen finder det naturligt, at der i bestemmelsen medtages en udtrykkelig hjemmel til disse indgreb, idet det efter kommissionens opfattelse ikke alene vil stemme bedst overens med legalitetsprincippet, men samtidig også vil give mulighed for at beskrive udtrykkelige og mere præcise retningslinier for politiets anvendelse af disse indgreb.

Politikommissionen har særligt overvejet spørgsmålet om frihedsberøvelse i forbindelse med afværgelse af fare for orden og sikkerhed, herunder særligt forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I det omfang der er tale om frihedsberøvelser i konventionens forstand, skal disse være forenelige med konventionens artikel 5, stk. 1.

Det følger bl.a. af artikel 5, stk. 1, at en frihedsberøvelse skal have hjemmel i national lovgivning, jf. formuleringen ”den ved lov foreskrevne fremgangsmåde” og ”lovlig”, og at national lovgivning skal være overholdt i den konkrete sag. Det er endvidere et krav, at den nationale lovgivning opfylder de kvalitative krav, der følger af konventionen, herunder kravet om, at retsreglerne skal være tilgængelige, at de skal være tilstrækkeligt klare og præcise, og at retstilstanden skal være forudsigelig. De nationale regler skal beskytte mod vilkårlige frihedsberøvelser.

Efter kommissionens opfattelse opfylder frihedsberøvelser, som foretages i overensstemmelse med retsplejelovens § 108 – henset til den måde, hvorpå bestemmelsen fortolkes og anvendes i teori og praksis – hjemmelskravet i konventionens artikel 5, stk. 1.

Konventionen stiller endvidere krav til formålet med frihedsberøvelsen. For at være forenelig med konventionen, skal en frihedsberøvelse varetage mindst ét af de formål, der er opregnet i artikel 5, stk. 1, litra a til f. Opregningen er udtømmende og skal efter Menneskerettighedsdomstolens praksis fortolkes indskrænkende.

De frihedsberøvelser, som politiet foretager i medfør af retsplejelovens § 108, vil efter kommissionens opfattelse kunne henføres til mindst én af de grunde, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, litra a til f.

Kommissionen henviser i den forbindelse til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har antaget, at en person, der er påvirket af alkohol, og som på grund af sin adfærd og handlemåde udgør en trussel mod den offentlige orden eller den pågældende selv, kan frihedsberøves for at beskytte offentlighedens eller den pågældendes egne interesser, herunder personens helbred eller personlige sikkerhed. En sådan frihedsberøvelse er omfattet af artikel 5, stk. 1, litra e (se Litwa mod Polen, dom af 4. april 2000).

Kommissionen har overvejet, om man i lovteksten burde begrænse adgangen til frihedsberøvelse , således at frihedsberøvelse alene undtagelsesvis vil kunne finde sted. Baggrunden herfor er, at frihedsberøvelse må anses for det mest indgribende middel, og at dette kan tale for at understrege, at frihedsberøvelse kun bør ske i særlige situationer.

Frihedsberøvelse kan imidlertid dække over en lang række af indgreb lige fra meget kortvarige frihedsberøvelser på stedet til indbringelse på en politistation og anbringelse i venterum. Frihedsberøvelse kan således dække over situationer, som den frihedsberøvede vel knap nok selv vil opfatte som en frihedsberøvelse, f.eks. hvis politiet af hensyn til en persons sikkerhed kortvarigt tilbageholder denne for at holde ham væk fra et farligt sted, f.eks. i forbindelse med tumulter under afholdelse af sportsarrangementer.

Politikommissionen har endvidere henvist til, at det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at muligheden for at frihedsberøve personer under alle omstændigheder er begrænset til situationer, hvor et sådant indgreb står i et rimeligt forhold til den fare, der søges afværget ved indgrebet. Hertil kommer, at politiet normalt kun må frihedsberøve personer, hvis andre og mindre indgribende midler er virkningsløse.

Politikommissionen har således på denne baggrund ikke fundet behov for at fastsætte yderligere begrænsninger i muligheden for at foretage frihedsberøvelse af personer.

Dog bør der efter kommissionens opfattelse fastsættes udtrykkelige begrænsninger i varigheden af en frihedsberøvelse. Således foreslås en udtrykkelig regel om, at en frihedsberøvelse skal være så kortvarig som mulig og så vidt muligt ikke må udstrækkes ud over 6 timer.

Baggrunden herfor er, at frihedsberøvelse efter den foreslåede bestemmelse alene kan ske med henblik på at afværge fare for de i bestemmelsen nævnte politiretlige beskyttelsesinteresser (orden og sikkerhed). Frihedsberøvelse efter bestemmelsen kan således ikke ske med henblik på efterforskning eller iværksættelse af strafferetlige foranstaltninger, og behovet for en (fortsat) frihedsberøvelse vil dermed som udgangspunkt ophøre samtidig med, at den konkrete fare er afværget. Kommissionen forudsætter i den forbindelse, at der som udgangspunkt kun kan blive tale om at overskride fristen på 6 timer i forbindelse med aktioner med frihedsberøvelse af et større antal personer, hvor den tid, der vil medgå med transport til politistationen, registrering og identifikation af de frihedsberøvede, i praksis ikke vil gøre det muligt at overholde fristen.

Kommissionen har i den forbindelse anført, at det kunne overvejes at etablere en indberetningsordning for alle frihedsberøvelser, som udstrækkes over 6 timer.  .."

 
Erstatning og domstolsprøvelse

Adgangen til erstatning og domstolsprøvelse i forhold til indgreb efter politiloven behandles i lovbemærkningernes punkt 9. Det er værd at bemærke, at det fremgår heraf, at rigspolitichefen i forbindelse med politikommissionens drøftelse af mindretallets forslag om en ændring af reglerne om domstolsprøvelse har gjort gældende, at "man ved afgørelse af spørgsmål om erstatning anlægger en for politiet streng culpavurdering", og at "langt de fleste erstatningskrav imødekommes"
 

"..9. Erstatning

9.1. Gældende ret

Krav om erstatning i anledning af politiets indgreb eller andre dispositioner uden for strafferetsplejen vurderes i dag på grundlag af dansk rets almindelig erstatningsregler, således at der ydes erstatning, hvis politiet har handlet culpøst. Rigspolitichefen træffer afgørelse i alle sager med krav om erstatning på mere end 5.000 kr., mens sager om mindre beløb afgøres af de lokale politimestre (politidirektøren). Afgørelser truffet af Rigspolitichefen eller de lokale politimestre (politidirektøren) kan påklages til Justitsministeriet. I forbindelse med Politikommissionens drøftelse af mindretallets forslag, jf. nedenfor under pkt. 9.2., har Rigspolitichefen oplyst, at man ved afgørelse af spørgsmål om erstatning anlægger en for politiet streng culpavurdering. Rigspolitichefen har endvidere oplyst, at langt de flest erstatningskrav imødekommes, jf. betænkningen side 135 og 138. Et afslag på erstatning vil endvidere kunne indbringes for retten af den erstatningssøgende.

For så vidt angår politiets beslutninger om at frihedsberøve personer uden for strafferetsplejen er der efter gældende ret en særlig nem adgang for borgerne til at få prøvet lovligheden af frihedsberøvelsen samt krav om erstatning i anledning heraf. Det følger af bestemmelserne i retsplejelovens kapitel 43 a, at den, der administrativt har været berøvet sin frihed, kan fremsætte begæring om prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen over for den myndighed, der har truffet beslutning om frihedsberøvelsen. Den pågældende myndighed skal herefter inden for en nærmere fastsat frist forelægge sagen for retten. Eventuelt krav om erstatning for ulovlig frihedsberøvelse kan efter begæring pådømmes i forbindelse med sagen om prøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed.

9.2. Politikommissionens overvejelser

Spørgsmålet om erstatning i anledning af politiets indgreb har været drøftet i Politikommissionen. Kommissionens flertal anfører, at spørgsmålet ikke er omfattet af kommissionens kommissorium, og at man derfor ikke har fundet grundlag for at tage nærmere stilling til spørgsmålet om erstatning i anledning af politiets indgreb eller andre dispositioner foretaget med hjemmel i de foreslåede bestemmelser i kommissionens lovudkast.

Et mindretal (professor, dr. jur. Eva Smith og medlem af det underudvalg, der har lavet udkast til kommissionens lovudkast, professor, lic. jur. Gorm Toftegaard Nielsen) foreslår, at der i loven fastsættes bestemmelser om adgang til erstatning i anledning af politiets indgreb uden for strafferetsplejen svarende til de regler, som efter retsplejelovens kapitel 93 a gælder for erstatningskrav inden for strafferetsplejen. Det indebærer, at borgere, der mener at have et krav på erstatning på grund af et indgreb, inden en bestemt frist vil kunne fremsætte kravet over for politiet og, hvis kravet ved endelig administrativ afgørelse afvises, begære kravet indbragt for retten. En retssag vil efter mindretallets forslag skulle behandles i strafferetsplejens former, og den erstatningssøgende vil have krav på beskikkelse af en advokat.

Mindretallet henviser som begrundelse for forslaget bl.a. til, at borgere, som politiet foretager indgreb over for uden for strafferetsplejen, og som mener at have lidt et tab derved, bør ligestilles med borgere, der mener at have lidt et tab ved politiets indgreb inden for strafferetsplejen.

Der henvises nærmere til betænkningen side 135-139 og side 148.

9.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet har i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslaget overvejet mindretallets forslag om en særlig adgang til domstolsprøvelse af krav om erstatning i anledning af politiets indgreb mv. uden for strafferetsplejen.

Som det fremgår af pkt. 9.1., er der i dag mulighed for at få prøvet et erstatningskrav uden for strafferetsplejen både administrativt og retligt. Hertil kommer, at den særlige adgang inden for strafferetsplejen til at få prøvet erstatningskrav er begrundet i, at der kan være tale om meget intensive indgreb for den enkelte, som f.eks. varetægtsfængsling. Erstatningskrav uden for strafferetsplejen vil normalt ikke vedrøre indgreb af tilsvarende intensitet. Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at der er behov for bestemmelser om en særlig let adgang til domstolsprøvelse af krav om erstatning i anledning af politiets indgreb mv. uden for strafferetsplejen. ..."