1.
Indledning
1.1.
Regeringens samlede
lovgivningsinitiativer mod
terrorisme
Terrorangrebene mod USA den 11.
september 2001 gav anledning
til, at der blev foretaget en
nærmere vurdering af, om dansk
lovgivning er tilstrækkelig til
at sikre en effektiv indsats mod
terrorisme. Denne vurdering har
resulteret i en række
forskellige
lovgivningsinitiativer, som alle
er rettet mod terrorisme.
Lovgivningsinitiativerne, der er
samlet i en fælles
»anti-terrorpakke«, omfatter
lovforslag fra ministeren for
flygtninge, indvandrere og
integration, økonomi- og
erhvervsministeren,
skatteministeren og
justitsministeren.
Lovforslagene, der vil blive
fremsat af de respektive
ministre, indeholder i hovedtræk
følgende ændringer, idet der i
øvrigt henvises til de
pågældende lovforslag.
Lovforslaget,
der fremsættes af ministeren for
flygtninge, indvandre og
integration, indeholder
ændringer af udlændingeloven,
der har til formål at sikre de
nødvendige tiltag på
udlændingeområdet som en del af
regeringens samlede initiativer
mod terrorisme. Forslaget har
bl.a. til formål at gennemføre
en række ændringer af
udlændingeloven i lyset af FN s
Sikkerhedsråds resolution nr.
1373 (2001).
Et andet
væsentligt formål med
lovforslaget er at styrke
samarbejdet mellem Politiets
Efterretningstjeneste og
udlændingemyndighederne i
asylsager og i andre sager om
opholdstilladelse i Danmark ved
at skabe adgang til udveksling
af oplysninger myndighederne
imellem i videre omfang, end det
er tilfældet i dag. Forslaget
skal blandt andet sikre
anvendelsen af adgangen til at
nægte opholdstilladelse til
udlændinge, når det er påkrævet
af hensyn til statens sikkerhed.
Flere af de
problemstillinger, der behandles
i lovforslaget, gør sig også
gældende i forbindelse med
meddelelse af dansk indfødsret
ved naturalisation. Efter
grundlovens § 44, stk. 1, sker
naturalisation ved lov, og de
nærmere betingelser for
erhvervelse af dansk indfødsret
ved naturalisation er fastlagt
ved et forlig mellem et bredt
flertal af Folketingets partier.
Disse betingelser er beskrevet i
cirkulære nr. 90 af 16. juni
1999 om dansk indfødsret ved
naturalisation. I lyset af denne
særlige ordning vil det ikke
være relevant med
lovgivningsinitiativer på dette
område. Ministeren for
flygtninge, indvandre og
integration vil i stedet drøfte
med Folketingets
Indfødsretsudvalg, hvilke
ændringer i den hidtidige
praksis, der er anledning til at
gennemføre.
Økonomi- og
erhvervsministeren vil fremsætte
et lovforslag om ændring af lov
om forebyggende foranstaltninger
mod hvidvaskning af penge, jf.
lov nr. 348 af 9. juni 1993 med
senere ændringer
(hvidvaskloven). I dette
lovforslag indgår blandt andet
de lovændringer, der følger af
artikel 18 i FN s konvention til
bekæmpelse af finansiering af
terrorisme for så vidt angår
pengeinstitutters forpligtelser
til at indberette mistænkelig
transaktioner mv. Lovforslaget
vil indebære, at alle, der er
omfattet af anmeldelsespligten i
hvidvaskloven, også vil være
forpligtet til at anmelde
mistanke om finansiering af
terrorisme. Anmeldelsen skal ske
til politiet. Opstår der
mistanke om, at en transaktion
skal bidrage til finansiere
terrorisme, vil pengeinstituttet
mv. først kunne gennemføre
transaktionen, efter at
spørgsmålet har været forelagt
politiet, hvilket i praksis
indebærer en form for
»indefrysning« af midler.
Ændringerne skal også ses i
sammenhæng med gennemførelsen af
artikel 1, litra c, i FN s
Sikkerhedsråds resolution nr.
1373 (2001) om indefrysning af
midler tilhørende terrorister.
Lovforslaget indeholder
endvidere de lovændringer, der
er nødvendige for at gennemføre
det netop vedtagne direktiv om
hvidvaskning af penge.
Ikrafttrædelsen af hvidvaskloven
har medført, at det er blevet
mere almindeligt, at personer
ved indrejse og især ved udrejse
medtager store pengebeløb, som
bl.a. kan hidrøre fra
forbrydelser eller kan befrygtes
anvendt til finansiering af
terrorisme. Som følge heraf
fremsætter skatteministeren
forslag om ændring af toldloven,
således at Told· Skat får
hjemmel til at kontrollere og
tilbageholde større pengebeløb,
der findes i forbindelse med
indrejse og udrejse til og fra
Danmark, hvor det må befrygtes,
at beløbene stammer fra
kriminalitet eller skal bruges
til kriminalitet.
Justitsministerens lovforslag
indeholder en række ændringer af
straffeloven, retsplejeloven,
våbenloven, udleveringsloven og
lov om konkurrence- og
forbrugerforhold på
telemarkedet. Ændringerne skal
blandt andet muliggøre en
ratifikation af FN s
terrorfinansieringskonvention,
gennemføre FN s Sikkerhedsråds
resolution nr. 1373 (2001),
styrke det strafferetlige værn
mod terrorister samt styrke
politiets
efterforskningsmuligheder. Det
nærmere indhold af
justitsministerens lovforslag
gennemgås nedenfor.
1.2.
Lovforslagets indhold
Justitsministeriet har siden
terrorangrebene mod USA den 11.
september 2001 gennemgået den
gældende lovgivning inden for
ministeriets område med henblik
på at undersøge, om der er behov
for at iværksætte nye
initiativer mod terrorisme.
Dette lovforslag indeholder de
lovændringer, som
Justitsministeriet i lyset af
den nye verdenssituation på
nuværende tidspunkt har fundet
nødvendige i kampen mod
terrorisme.
Formålet med
lovforslaget er for det første
at gennemføre de ændringer, der
er nødvendige for, at Danmark
kan ratificere
FN-konventionen af 9. december
1999 til bekæmpelse af
finansiering af terrorisme
(FN s
terrorfinansieringskonvention).
Denne konvention medfører blandt
andet, at en stat afskæres fra
at nægte udlevering udelukkende
med den begrundelse, at den
forbrydelse, anmodningen angår,
er en politisk forbrydelse mv.
Endvidere nødvendiggør
konventionen en ændring af
reglerne om juridiske personers
strafansvar for
straffelovsovertrædelser.
Konventionen indeholder desuden
bestemmelser om medvirken til
finansiering af terrorisme, som
er videregående end gældende
dansk ret. FN-konventionen er
optaget som bilag 1 til
lovforslaget.
Vedtagelse af
lovforslaget indebærer, at
Folketinget giver samtykke til,
at Danmark ratificerer
FN-konventionen af 9. december
1999 til bekæmpelse af
finansiering af terrorisme.
Dernæst
indeholder lovforslaget de
ændringer på Justitsministeriets
område, som FN s
Sikkerhedsråds resolution nr.
1373 (2001) nødvendiggør.
Resolutionen indeholder en række
juridisk bindende forpligtelser
til landene samt en række
ikke-bindende opfordringer.
Resolutionen medfører blandt
andet, at en stat skal kunne
»indefryse« midler, der tilhører
terrorister mv. Ligeledes skal
det være strafbart at stille
finansielle midler og
tjenesteydelser til rådighed for
terrorister. Enkelte af
resolutionens artikler vedrører
udlændingelovgivningen. For
disse artiklers vedkommende vil
der i lovforslaget alene blive
henvist til det af ministeren
for flygtninge, indvandrere og
integration fremsatte lovforslag
om ændring af udlændingeloven.
Endvidere skal gennemgangen af
resolutionen ses i sammenhæng
med de ændringer af
hvidvaskloven, som økonomi- og
erhvervsministeren foreslår.
FN-resolutionen er optaget som
bilag 2 til lovforslaget.
Herudover
indeholder lovforslaget en række
yderligere initiativer, der skal
styrke det strafferetlige værn
mod terrorisme og forbedre
politiets
efterforskningsmuligheder.
Et af
initiativerne er
indsættelsen af en særlig
terrorismeparagraf i
straffeloven. En lang række
af de forbrydelser, der
typisk betegnes som
terrorhandlinger, straffes i
dag efter særskilte
bestemmelser i straffeloven.
Således vil f.eks. drab
blive straffet efter
straffelovens § 237, uanset
hvad gerningsmandens motiv
for handlingen har været.
Regeringen ønsker i højere
grad at signalere, at
terrorisme i alle dens
former er uacceptabel i et
demokratisk samfund. Med
lovforslaget foreslås
derfor, at der i
straffeloven indsættes en
terrorismeparagraf, der
indeholder en definition af
begrebet terrorisme.
Bestemmelsen omfatter meget
alvorlige forbrydelser, der
begås for at forstyrre
samfundsordenen og skræmme
befolkningen, og det
foreslås derfor, at
strafmaksimum fastsættes til
fængsel på livstid.
Bestemmelsen skal samtidig
gennemføre EU s
rammeafgørelse om bekæmpelse
af terrorisme. Forslaget til
rammeafgørelse er optaget
som bilag 3 til
lovforslaget.
Som et
andet initiativ foreslås, at
terrorismeparagraffen i
modsætning til den nuværende
bestemmelse i straffelovens
§ 114 også kommer til at
værne udenlandske offentlige
anliggender og
samfundsordener for
bedre at kunne tage højde
for terrorismens globale
karakter. Det foreslås også
gjort strafbart i videre
omfang end i dag at yde
eller formidle økonomisk
støtte til en
terrororganisation eller på
anden medvirke til at fremme
dens kriminelle virksomhed.
Disse særlige
medvirkensregler er til dels
en gennemførelse af FN s
terrorfinansieringskonvention
og FN s Sikkerhedsråds
resolution nr. 1373 (2001).
Grove
våbenlovsovertrædelser er
alvorlige forbrydelser, der
kan have forbindelse til
terrorisme. For at skabe
mulighed for at idømme
strengere straffe for særlig
grove overtrædelser,
foreslås det at hæve
strafferammen i § 192 a
for grove
våbenlovsovertrædelser fra 4
år til 6 år.
Indsættelse af en ny
bestemmelse om ikke
spredning af
masseødelæggelsesvåben mv.
i straffelovens kapitel 13.
Med
henblik på at styrke
politiets
efterforskningsmuligheder
foreslås en bestemmelse i
retsplejelovens § 786,
hvorefter teleselskaber og
internetudbydere skal
registrere og opbevare
(»logge«) de oplysninger om
tele- og
internetkommunikation, der
er relevante for politiets
indgreb i
meddelelseshemmeligheden mv.
Der er alene tale om
registrering og opbevaring
af trafikdata og ikke af
selve indholdet af
kommunikationen. De nærmere
regler om denne logning
fastsættes af
justitsministeren efter
forhandling med ministeren
for videnskab, teknologi og
udvikling og i øvrigt efter
dialog med branchen.
Denne
del af lovforslaget er
delvis udformet på grundlag
af betænkning nr. 1377/1999
om børnepornografi og
IT-efterforskning.
Betænkningen er afgivet af
Justitsministeriets udvalg
om økonomisk kriminalitet og
datakriminalitet
(»Brydensholt-udvalget«),
der påpeger et behov for, at
internetudbydere forpligtes
til at logge data om
internettrafik.
Formålet med bestemmelsen er
at sikre tilstedeværelsen af
de oplysninger, som politiet
kan få adgang til ved blandt
andet indgreb i
meddelelseshemmeligheden i
form at teleoplysning og
udvidet teleoplysning.
Forslaget berører ikke de
materielle og formelle
betingelser, for at politiet
kan foretage indgreb i
meddelelseshemmeligheden
herunder kravet om
retskendelse.
Herudover stilles der
forslag om forbedring af
politiets
efterforskningsmuligheder på
en række punkter, hvor der i
praksis opstår
vanskeligheder i forbindelse
med den praktiske
gennemførelse af indgreb i
meddelelseshemmeligheden.
Der
foreslås således indsat en
bestemmelse i
retsplejeloven, der
bemyndiger justitsministeren
til efter forhandling med
ministeren for videnskab,
teknologi og udvikling at
fastsætte regler om
teleudbydernes bistand til
politiet i forbindelse med
indgreb i
meddelelseshemmeligheden.
Den foreslåede bestemmelse
erstatter en tilsvarende,
ikke udnyttet
bemyndigelsesbestemmelse i
telelovgivningen. Også på
dette punkt forudsættes
branchen inddraget i
forbindelse med
regelfastsættelsen.
Formålet med denne del af
lovforslaget er at sikre
politiet en hurtig og
effektiv adgang til de
oplysninger, som skal
tilvejebringes ved indgreb i
meddelelseshemmeligheden.
Lovforslaget indeholder
endvidere regler om
adgang for politiet til
forsyningspligtudbyderens
landsdækkende
nummeroplysningstjeneste,
der indeholder navne- og
adresseoplysninger
vedrørende samtlige
navneregistrerede
telefonabonnementer i
Danmark, herunder også
hemmelige telefonnumre.
Efter
de gældende regler i
retsplejeloven kan politiet
ved hjælp af aflytning gøre
sig bekendt med
kommunikation mellem
computere, ligesom politiet
ved en ransagning kan gøre
sig bekendt med alle
registreringer i en
computer, herunder modtagne
elektroniske meddelelser og
kopier af sådanne
meddelelser, der er afsendt.
På grund af tekniske forhold
og som følge af risikoen for
afsløring af indgrebene er
det imidlertid ikke i alle
tilfælde muligt at udnytte
den eksisterende adgang for
politiet til at gøre sig
bekendt med elektroniske
meddelelser og materiale i
en computer. På denne
baggrund foreslås det, at
der i retsplejeloven
indsættes en ny bestemmelse
(§ 791 b), der indebærer, at
politiet efter rettens
kendelse får mulighed for
at aflæse ikke offentligt
tilgængelige oplysninger i
et informationssystem ved
hjælp af programmer eller
andet udstyr (dataaflæsning)
uden at være til stede
på det sted, hvor et
informationssystem (dvs. en
computer eller andet
dataanlæg) benyttes. Det er
herunder muligt at tillade
indgreb, hvor politiet ved
hjælp af et såkaldt
»snifferprogram« får
tilsendt kopi af samtlige
indtastninger, som brugeren
af dataanlægget foretager.
Lovforslaget indeholder
endvidere en ændring af
retsplejelovens § 799,
således at der bliver
adgang til at foretage
hemmelig ransagning i sager
om grov brandstiftelse,
bombesprængning, flykapring
og tilsætning af giftstoffer
til vandforsyningen eller
madvarer mv. Adgangen
til at kunne hemmeligholde
oplysninger om ransagning i
disse sager vil f.eks. kunne
være af afgørende betydning,
hvis der formodes at være
flere ukendte
medgerningsmænd til
forbrydelsen, og
hemmeligholdelse af
efterforskningen derfor er
nødvendig for, at disse kan
identificeres og anholdes.
Samtidig foreslås en ændring
af retsplejelovens § 799,
således at der skabes adgang
til, at retten ved én
kendelse kan tillade
politiet at foretage flere
enkeltstående ransagninger
uden umiddelbar underretning
(gentagen hemmelig
ransagning). Dette kan
være nødvendigt, hvor der
ikke findes f.eks. narkotika
eller våben ved den første
ransagning, men hvor der
fortsat er mistanke om, at
levering på det pågældende
sted vil ske inden for kort
tid, eller hvor en
ransagning på grund af
risikoen for afsløring af
efterforskningen har måtte
afbrydes.
Herudover indeholder
lovforslaget en ændring af
retsplejelovens § 806,
hvorved der skabes
mulighed for at pålægge
tredjemand at udlevere
dokumenter mv. (edition)
uden forudgående
retskendelse, såfremt
formålet forspildes, hvis
retskendelse skulle
afventes. Dette kan f.eks.
tænkes relevant i en
situation, hvor politiet har
behov for øjeblikkelig
udlevering af et flyselskabs
passagerliste.
Ligeledes foreslås en
ændring af retsplejelovens
§ 802 og § 803 om
beslaglæggelse, således at
der bliver mulighed for at
beslaglægge penge og
andre formuegoder (og
ikke kun genstande) med
henblik på konfiskation
efter straffelovens § 77 a.
Der er tale om en nødvendig
ændring som følge af den
foreslåede udvidelse af
straffelovens § 77 a, som
gennemfører FN s
terrorfinansieringskonventions
artikel 8 og FN s
Sikkerhedsråds resolutions
artikel 1, litra c.
Endvidere indeholder
lovforslaget en ændring af
udleveringslovens forbud mod
udlevering af danske
statsborgere. Formålet med
denne ændring er at skabe
hjemmel for, at danske
statsborgere, når visse
betingelser er opfyldt, kan
udleveres til
strafforfølgning i udlandet.
Baggrunden for ændringen er,
at retsforfølgning som
udgangspunkt bør ske der,
hvor kriminaliteten er
begået, da det ofte kan være
forbundet med store og til
tider uoverstigelige
vanskeligheder under en
straffesag i Danmark at føre
beviser for kriminalitet
begået i udlandet, når
vidner og/eller beviser ikke
befinder sig i Danmark.
Lovforslaget vil således
medføre en øget mulighed for
at stille personer til
regnskab i den stat, hvor
lovovertrædelsen er begået.
Endvidere vil det med
lovforslaget blive muligt,
at Danmark delvist kan
ophæve det forbehold om
ikke at ville udlevere egne
statsborgere, som Danmark
tog ved undertegnelsen af
EU-udleveringskonventionen
fra 1996.
Forslaget indeholder
ligeledes en ændring af
udleveringslovens § 5,
stk. 3, hvorefter
udlevering for en handling
omfattet af artikel 1 eller
2 af den europæiske
konvention om bekæmpelse af
terrorisme, ikke kan
afslås med henvisning til
forbudet om udlevering for
politiske forbrydelser ved
udlevering til en
EU-medlemsstat. Det
foreslås, at undtagelsen fra
forbudet om udlevering for
politiske forbrydelser
udvides til omfatte alle
anmodninger om udleveringer
for handlinger omfattet af
artikel 1 eller 2 af den
europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme,
uanset om der er tale om
udlevering til en
EU-medlemsstat eller en
anden (europæisk) stat, som
har ratificeret
konventionen. Ændringen vil
medføre, at Danmark helt kan
give afkald på det
forbehold, der blev
taget ved ratifikationen af
den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme
over for den særlige
bestemmelse i konventionens
artikel 1. Herudover skal
anmodninger om udlevering
for forhold omfattet af FN s
terrorfinansieringskonvention
heller ikke kunne afslås med
henvisning til forbudet mod
udlevering for politiske
forbrydelser, jf. ovenfor.
2.
Strafferetlige initiativer mod
terrorisme
2.1.
Internationale initiativer mod
terrorisme
Internationalt er der på
baggrund af angrebene mod USA
taget adskillige initiativer for
at styrke den internationale
kamp mod terrorisme. Nedenfor
redegøres for de initiativer,
der er taget af FN og af EU.
Herudover er der også i FATF
(Financial Action Task Force) og
Europarådet igangsat konkrete
initiativer på området.
2.1.1.
FN-initiativer vedrørende
terrorisme
2.1.1.1.
FN s
terrorfinansieringskonvention
FN-konventionen til bekæmpelse
af finansiering af terrorisme
(terrorfinansieringskonventionen)
blev vedtaget af
Generalforsamlingen den 9.
december 1999 og åbnet for
undertegnelse den 10. januar
2000. Danmark har undertegnet
konventionen den 25. september
2001.
Formålet med
FN s
terrorfinansieringskonvention er
at forbedre det internationale
samarbejde om forebyggelse og
strafferetlig forfølgning af
terrorhandlinger ved at
forebygge og bekæmpe
finansiering af terrorisme. Ved
konventionen forpligter de
deltagende stater sig til på
grundlag af en række fælles
definitioner at betragte
tilvejebringelse og indsamling
af midler i den hensigt, at de
skal anvendes, eller med viden
om, at de vil blive anvendt,
helt eller delvist til at udføre
nærmere beskrevne handlinger,
som strafbare handlinger, som
skal kunne straffes under hensyn
til deres alvorlige karakter,
herunder også i forhold til
juridiske personer. Konventionen
indeholder endvidere en
forpligtelse til at straffe
medvirken til finansiering af
terrorangreb i vidt omfang.
Endelig medfører konventionen
gennem regler om
straffemyndighed, udlevering og
retshjælp mv. udvidede
muligheder for at strafforfølge
gerningsmænd uden hensyn til,
hvor den strafbare handling er
begået, og hvor gerningsmanden
hører hjemme.
FN s
terrorfinansieringskonvention
er optaget som bilag 1 til
lovforslaget.
Artikel 1
indeholder definitioner
af en række udtryk, som indgår i
afgrænsningen af den
kriminaliseringspligt, som
konventionen pålægger de
deltagende stater.
Efter stk. 1
forstås ved »midler«
aktiver af enhver art, hvad
enten de er materielle eller
immaterielle, løsøre eller fast
ejendom, uanset
erhvervelsesmåde, samt juridiske
dokumenter eller instrumenter i
enhver form, herunder
elektronisk eller digital, der
er bevis på ejendomsret til
eller rettighed til sådanne
aktiver, herunder blandt andet
remburser, rejsechecks,
bankchecks, pengeanvisninger,
aktier, værdipapirer,
obligationer, veksler eller
akkreditiver.
Efter stk. 2
forstås ved »stats- eller
regeringsfacilitet« ethvert
permanent eller midlertidigt
anlæg eller transportmiddel, der
anvendes eller er optaget af
statsrepræsentanter, medlemmer
af regering, lovgivningsmagt
eller retsvæsen eller af
embedsmænd eller medarbejdere
ansat af en stat eller en anden
offentlig myndighed eller enhed
eller af medarbejdere eller
embedsmænd ansat ved en
mellemstatslig organisation i
forbindelse med deres tjenstlige
hverv.
Endelig
betyder efter stk. 3
»udbytte« midler, der
direkte eller indirekte stammer
fra eller er skaffet ved at begå
en i artikel 2 anført
forbrydelse.
Artikel 2
afgrænser omfanget af den
kriminaliseringspligt, som
konventionen pålægger de
deltagende stater.
Efter
stk. 1 begår en person en
forbrydelse i konventionens
forstand, hvis den pågældende
ulovligt og forsætligt direkte
eller indirekte tilvejebringer
eller indsamler midler i den
hensigt, at de skal anvendes,
eller med viden om, at de vil
blive anvendt helt eller delvist
til at udføre:
a) en
handling, der er en
forbrydelse inden for
rammerne af og som defineret
i en af de i bilaget til
konventionen angivne ni
traktater, eller
b)
enhver anden handling med
forsæt til at forårsage død
eller alvorlig personskade
på en civilperson eller en
anden person, der ikke
aktivt deltager i
fjendtlighederne i en væbnet
konfliktsituation, når
formålet med en sådan
handling, henset til
handlingens karakter eller
sammenhæng, er at skræmme en
befolkning eller tvinge en
regering eller en
international organisation
til at foretage eller
undlade at foretage en given
handling.
Efter
stk. 2, litra a, kan en
kontraherende stat, som ikke er
deltager i en i bilaget angivet
traktat, ved deponering af sit
ratifikations-, accept-,
godkendelses- eller
tiltrædelsesinstrument erklære,
at den pågældende traktat ved
anvendelsen af denne konvention
over for den kontraherende stat
skal anses for ikke at være
omfattet af det i stk. 1, litra
a, angivne bilag. Erklæringen
ophører med at være gældende, så
snart traktaten træder i kraft
for den kontraherende stat, som
skal give depositaren meddelelse
derom. Stk. 2, litra b,
supplerer denne bestemmelse,
idet det samtidig er fastsat, at
når en kontraherende stat
ophører med at være deltager i
en i bilaget angivet traktat,
kan den afgive en erklæring som
bestemt i denne artikel
vedrørende traktaten. Danmark
har ratificeret alle ni
traktater, sml. nedenfor pkt.
2.3.2.13.
For at en
handling kan anses som en i
stk. 1 anført forbrydelse, er
det ikke nødvendigt, at midlerne
faktisk blev anvendt til at
udføre en i stk. 1, litra a
eller b, anført forbrydelse, jf.
stk. 3.
En person
begår ifølge stk. 4 ligeledes en
forbrydelse, hvis den pågældende
forsøger at begå en forbrydelse
som anført i stk. 1.
Omfattet af
kriminaliseringspligten er efter
stk. 5 også tilfælde,
hvor den pågældende medvirker
til en forbrydelse som anført i
stk. 1 eller stk. 4, eller
organiserer eller pålægger andre
at begå en sådan forbrydelse.
Det samme gælder, når den
pågældende på anden måde
medvirker til, at en gruppe
personer, der handler med et
fælles formål, begår en eller
flere forbrydelser, som anført i
stk. 1 eller stk. 4. Denne
medvirken skal være forsætlig og
skal enten foretages i den
hensigt at fremme gruppens
generelle kriminelle virksomhed
eller formål, når virksomheden
eller formålet indebærer, at en
i stk. 1 anført forbrydelse
begås, eller foretages med viden
om, at gruppen har til hensigt
at begå en sådan forbrydelse.
Artikel 2
skal sammenholdes med artikel
4, der medfører pligt til at
kunne straffe de i artikel 2
nævnte handlinger med passende
straffe under hensyn til
handlingernes alvorlige
karakter. Artikel 2 skal
endvidere sammenholdes med
artikel 5, hvorefter enhver
kontraherende stat i
overensstemmelse med sine
juridiske principper skal træffe
de nødvendige foranstaltninger
for at gøre det muligt at drage
en juridisk person, der er
hjemmehørende på dens område
eller er etableret efter dens
lovgivning, til ansvar, når en
person, der står for ledelse
eller styring af den juridiske
person, i sin egenskab af
ansvarshavende, i denne egenskab
har begået en i artikel 2 anført
forbrydelse. Ansvaret kan være
strafferetligt, civilretligt
eller administrativt og ifaldes
uden præjudice for det
strafferetlige ansvar, der
ifaldes af de enkeltpersoner,
der har begået forbrydelsen.
Sanktionerne i forhold til de
juridiske personer skal være
effektive, forholdsmæssige og
afskrækkende og kan omfatte
bøder. Endelig skal artikel 2
ses i sammenhæng med artikel
6, hvorefter sådanne
handlinger ikke skal kunne anses
for berettigede af politiske,
filosofiske, ideologiske,
racemæssige, etniske, religiøse
eller andre lignende grunde.
Efter
artikel 3 finder
konventionen som udgangspunkt
ikke anvendelse, når
forbrydelsen er begået inden for
den enkelte stat, hvori den
formodede gerningsmand er
statsborger, og på hvis område
den formodede gerningsmand
befinder sig.
Artikel 7
indeholder regler om
straffemyndighed.
Efter
stk. 1 er der pligt til at
sikre straffemyndighed i
tilfælde, hvor forbrydelsen
begås på den pågældende stats
område, ombord på et fartøj, der
sejler under den pågældende
stats flag, eller i et fly, der
er registreret efter den
pågældende stats lovgivning på
det tidspunkt, hvor forbrydelsen
er begået, samt i tilfælde, hvor
forbrydelsen begås af en
statsborger fra den pågældende
stat.
Efter
stk. 2 er det overladt til
den enkelte stat at beslutte, om
der skal være straffemyndighed,
når forbrydelsen sigtede på
eller medførte, at en i artikel
2, litra a eller b, anført
forbrydelse blev begået på den
pågældende stats område eller
mod en statsborger fra den
pågældende stat, eller at en
sådan forbrydelse blev begået
mod en af den pågældende stats
stats- eller
regeringsfaciliteter i udlandet,
herunder en af den pågældende
stats ambassader eller andre
diplomatiske eller konsulære
lokaler, eller at en sådan
forbrydelse blev begået i et
forsøg på at tvinge staten til
at foretage eller undlade at
foretage en bestemt handling.
Det samme gælder, hvis
forbrydelsen begås af en
statsløs person, som har fast
bopæl på den pågældende stats
område, eller hvor forbrydelsen
begås ombord på et fly, der
drives af den pågældende stats
offentlige myndigheder.
Stk. 1 og 2
suppleres i stk. 4 af en
bestemmelse, der medfører en
pligt til at have
straffemyndighed i tilfælde,
hvor den formodede gerningsmand
befinder sig på en stats område,
og staten ikke udleverer den
pågældende til nogen anden
deltagende stat, der har
straffemyndighed i
overensstemmelse med stk. 1 og
stk. 2. Når mere end en
kontraherende stat påberåber sig
straffemyndighed med hensyn til
de i artikel 2 anførte
forbrydelser, skal de relevante
kontraherende stater efter
stk. 5 bestræbe sig på at
koordinere deres handlinger på
en passende måde, især for så
vidt angår betingelserne for
retsforfølgning og
formaliteterne i forbindelse med
retshjælp. Endelig præciseres
det i stk. 6, at
konventionen ikke afskærer en
stat fra at udøve
straffemyndighed i
overensstemmelse med sin
nationale lovgivning.
Efter
artikel 8, stk. 1, skal
enhver kontraherende stat i
overensstemmelse med sine
retsprincipper træffe passende
foranstaltninger med henblik på
at kunne identificere, opdage og
indefryse eller beslaglægge
midler, der anvendes eller er
afsat med det formål at begå de
i artikel 2 anførte
forbrydelser, samt udbyttet fra
sådanne forbrydelser med henblik
på eventuel konfiskation, dog
med forbehold for en godtroende
tredjemands bedre rettigheder,
jf. stk. 5. Endvidere
skal efter stk. 2
passende foranstaltninger
træffes med henblik på at kunne
konfiskere sådanne midler. Efter
stk. 4 skal enhver
kontraherende stat overveje at
oprette ordninger, hvorved de
midler, der stammer fra
konfiskation som anført i denne
artikel, anvendes til at give
erstatning til ofrene for de i
artikel 2, stk. 1, litra a eller
b, anførte forbrydelser eller
til deres familier.
Artikel 9-12
og 17
indeholder en række bestemmelser
om strafforfølgning,
udlevering og retshjælp.
Lignende bestemmelser findes i
andre internationale
konventioner, f.eks. artikel
7-10 og 14 i FN-konventionen af
15. december 1997 til bekæmpelse
af terrorbombninger, artikel 6,8
og 10-11 i FN-konventionen af
18. december 1979 imod
gidseltagning samt artikel 6-10
i FN-konventionen af 14.
december 1973 om forebyggelse af
og straf for forbrydelser mod
internationalt beskyttede
personer, herunder diplomatiske
repræsentanter. Af artikel
12, stk. 2, følger blandet
andet, at de kontraherende
stater ikke kan afvise en
anmodning om retshjælp med
henvisning til
bankhemmeligheden.
Endvidere
åbner artikel 16 mulighed
for under visse nærmere
betingelser midlertidigt at
overføre en person, der
tilbageholdes eller afsoner
straf på en stats område, til en
anden stat, når staten anmoder
herom med henblik på
vidneforklaring, identifikation
eller anden bistand i
forbindelse med fremskaffelse af
bevismateriale til
efterforskning eller
retsforfølgning af forbrydelser,
som er omfattet af konventionen.
Lignende bestemmelser er fastsat
i artikel 13 i FN-konventionen
af 15. december 1997 til
bekæmpelse af terrorbombninger
og artikel 11 i den europæiske
konvention af 20. april 1959 om
gensidig retshjælp i
straffesager.
De ovennævnte
bestemmelser om udlevering og
retshjælp i FN-konventionen til
bekæmpelse af finansiering af
terrorisme skal sammenholdes med
artikel 13 og 14. Efter
artikel 13 kan en anmodning om
udlevering eller retshjælp ikke
afvises alene med den
begrundelse, at den angår en
fiskal lovovertrædelse.
Ligeledes må en stat efter
artikel 14 ikke afslå udlevering
eller retshjælp til en anden
stat med den begrundelse, at
forbrydelsen anses for en
politisk forbrydelse, en
forbrydelse, der har forbindelse
med en politisk forbrydelse,
eller en forbrydelse, der
udspringer af politiske motiver.
Forbudene ifølge bestemmelserne
er absolutte. En stat kan
således ikke ved tiltrædelsen af
konventionen tage forbehold over
for bestemmelserne.
Udlevering og
retshjælp kan dog fortsat nægtes
efter artikel 15, hvis
der er vægtige grunde til at
antage, at anmodningen er
fremsat med det formål at
tiltale eller straffe en person
på grund af dennes race,
religion, nationalitet, etniske
oprindelse eller politiske
overbevisning, eller at
imødekommelse af anmodningen
kunne skade den pågældendes
stilling af nogen af disse
grunde.
Artikel 18
indeholder bestemmelser, der
retter sig mod de deltagende
staters pligt til at
samarbejde med henblik på
forebyggelse af de i artikel
2 nævnte forbrydelser. Lignende
bestemmelser findes i
henholdsvis FN-konventionen til
bekæmpelse af terrorbombninger,
FN-konventionen imod
gidseltagning og FN-konventionen
om forebyggelse af og straf for
forbrydelser mod internationalt
beskyttede personer, herunder
diplomatiske repræsentanter.
Bestemmelsen indeholder
derudover opfordring til at
træffe foranstaltninger, der
påbyder pengeinstitutter og
andre brancher involveret i
økonomiske transaktioner at
anvende de mest effektive
foranstaltninger til deres
rådighed til at identificere
deres faste eller lejlighedsvise
kunder samt kunder, til fordel
for hvem der åbnes konti, samt
at være særligt opmærksomme på
usædvanlige eller mistænkelige
transaktioner og indberette
transaktioner, der mistænkes at
stamme fra kriminelle
aktiviteter.
I artikel 19,
20 og 22
er fastsat en række bestemmelser
om de deltagende staters
indbyrdes forhold, f.eks.
med hensyn til underretning og
ikke-indblanding i indre
anliggender, ved efterlevelsen
af konventionen.
Endvidere er
der ved artikel 21 indsat
en bestemmelse om forholdet
til folkeretten, herunder
den humanitære folkeret.
Artikel 23
indeholder en bestemmelse,
hvorefter der til bilaget til
konventionen kan tilføjes
relevante traktater, når
disse traktater er åbne for alle
staters deltagelse, er trådt i
kraft og er blevet ratificeret
mv. af mindst 22 stater, der
også har ratificeret denne
konvention.
Endelig
indeholder artikel 24-28
undertegnelses- og
ikrafttrædelsesbestemmelser mv.
Ikrafttrædelsesbestemmelserne er
nærmere omtalt i pkt. 5
nedenfor.
2.1.1.2.
FN s Sikkerhedsråds resolution
nr. 1373 (2001)
Terrorisme
har længe været på den
internationale dagsorden. Ved FN
s Sikkerhedsrådsresolution nr.
1269 (2001) udtrykte
Sikkerhedsrådet således sin dybe
bekymring over det voksende
antal terrorhandlinger i verden
og opfordrede staterne til at
styrke samarbejdet om bekæmpelse
af terrorisme.
Efter
terrorangrebene mod USA den 11.
september 2001 vedtog FN s
Sikkerhedsråd den 12. september
2001 resolution nr. 1368 (2001),
hvori Sikkerhedsrådet utvetydigt
fordømte terrorangrebene og
pålagde staterne at samarbejde
om at finde og retsforfølge
bagmændene bag disse angreb.
Sikkerhedsrådet pålagde
endvidere staterne at fordoble
bestræbelserne på at få
gennemført alle internationale
konventioner mod terrorisme
hurtigst muligt.
FN s
Sikkerhedsråd vedtog den 28.
september 2001 på amerikansk
initiativ resolution nr. 1373
(2001) om bekæmpelse af
terrorisme. Resolutionen er
vedtaget med hjemmel i
FN-pagtens kapitel VII,
hvorefter Sikkerhedsrådet kan
træffe forholdsregler over for
trusler mod freden, fredsbrud
eller angrebshandlinger med
henblik på at opretholde eller
genoprette mellemfolkelig fred
og sikkerhed (artikel 41, jf.
artikel 39).
Resolutionen
er folkeretligt bindende for
Danmark på samme måde som en
traktat, der er tiltrådt af
Danmark. Danmark er derfor
forpligtet til at indrette sin
lovgivning og administrative
praksis i overensstemmelse med
bestemmelserne i den vedtagne
resolution.
Ud over
juridisk bindende opfordringer i
resolutionens artikel 1 og 2,
indeholder resolutionen i
artikel 3 en række ikke-bindende
opfordringer til staterne.
FN-resolution
nr. 1373 (2001)
er optaget som bilag 2
til lovforslaget.
Resolutionen
indeholder i artikel 1, litra
a, en formålsbestemmelse,
hvoraf fremgår, at staterne skal
forebygge og forhindre
finansiering af
terrorhandlinger. Artikel 1,
litra b, indeholder en
kriminaliseringspligt med
hensyn til terrorfinansiering,
der i al væsentlighed er
identisk med artikel 2, stk. 1,
jf. artikel 4, litra a, i
FN-konventionen til bekæmpelse
af finansiering af terror, jf.
ovenfor pkt. 2.1.1.1.
Resolutionsbestemmelsen
indeholder dog ikke en
definition af, hvad der skal
forstås ved »terrorhandlinger«.
Efter
artikel 1, litra c, i
resolutionen skal staterne uden
forsinkelse indefryse
finansielle midler mv.
tilhørende terrorister samt
personer eller foretagender
tilknyttet terrorister. Endelig
indeholder resolutionen i
artikel 1, litra d, en
forpligtelse for staterne til at
forbyde enhver, herunder
foretagender, at stille
finansielle midler eller
serviceydelser til rådighed
for terrorister samt personer og
foretagender tilknyttet
terrorister.
Artikel 2
indeholder forskellige
forpligtelser for staterne til
ikke at yde terrorister, samt
personer og foretagender
tilknyttet terrorister, bistand
af nogen art. Således indeholder
artikel 2, litra a, et
forbud mod statslig støtte
af enhver art til terrorister.
Efter artikel 2, litra b,
skal staterne tage de fornødne
skridt til at forhindre
udførelsen af terrorhandlinger,
herunder ved tidlig varsling
gennem informationsudveksling.
Staterne skal endvidere nægte
tilflugtssted til
terrorister, jf. artikel 2,
litra c, og forhindre
forberedelsen af
terrorhandlinger på statens
territorium, jf. artikel 2,
litra d. Efter artikel 2,
litra e, skal staterne
sikre strafforfølgning af og
passende sanktioner til
terrorister. Derudover skal
staterne efter artikel 2,
litra f, yde gensidig
retshjælp i straffesager
vedrørende terrorisme. Endelig
skal staterne forhindre
terroristers eller
terroristgruppers færden ved
effektiv grænsekontrol og
gennem foranstaltninger til
forebyggelse af efterligning,
forfalskning og svigagtig brug
af identitetspapirer og
rejsedokumenter, jf.
artikel 2,
litra f.
De
ikke-bindende opfordringer i
artikel 3 retter sig mod en
øget informationsudveksling og
et øget samarbejde mellem
staterne for at forebygge og
forhindre udførelsen af
terrorhandlinger.
Efter
artikel 3, litra a,
opfordres staterne til at finde
fremgangsmåder til at
intensivere og fremme
udvekslinger af operationelle
oplysninger, især vedrørende
terrorister eller
terroristgruppers handlinger
eller færden, ligesom staterne
opfordres til at udveksle
oplysninger og samarbejde i
administrative og retslige
sager, jf. artikel 3, litra
b. Endvidere opfordres
staterne til at samarbejde via
bilaterale og multilaterale
ordninger og overenskomster for
at forebygge og forhindre
terrorangreb, jf. artikel 3,
litra c. I artikel 3,
litra d, opfordres staterne
til snarest muligt at tiltræde
de relevante internationale
konventioner og protokoller
vedrørende terrorisme, herunder
FN s
terrorfinansieringskonvention,
ligesom staterne i artikel 3,
litra e, opfordres til at
forøge samarbejdet og fuldt ud
gennemføre de relevante
internationale konventioner og
protokoller vedrørende
terrorisme, herunder
Sikkerhedsrådets resolution nr.
1269 (1999) og nr. 1368 (2001).
Efter artikel 3, litra f,
opfordres staterne til at træffe
passende foranstaltninger i
overensstemmelse med national og
international ret, før de
meddeler flygtningestatus med
henblik på at sikre, at
asylansøgeren ikke har planlagt,
fremmet eller deltaget i
udførelsen af terrorhandlinger.
Endelig opfordres staterne i
artikel 3, litra g, til at
sikre, at flygtningestatus ikke
misbruges af personer, der har
begået, organiseret eller
fremmet terrorhandlinger, og at
sikre, at påstande om politiske
motiver ikke anerkendes som
grundlag for at nægte
retsanmodninger om udlevering af
påståede terrorister.
I artikel
4 understreges behovet for
at forbedre koordineringen af
bestræbelserne på at styrke en
global reaktion på den tætte
forbindelse mellem
internationale terrorisme og
grænseoverskridende organiseret
kriminalitet, ulovlige stoffer,
hvidvaskning af penge, ulovlig
våbenhandel og ulovlige
bevægelser af nukleare, kemiske,
biologiske og andre potentielt
dødbringende materialer.
At
terrorhandlinger, -metoder og
-fremgangsmåder er i modstrid
med FN s mål og principper
fastslås i artikel 5. Det
samme gælder finansiering og
planlægning af samt ansporing
til terrorhandlinger.
Artikel 6-9
vedrører opfølgningen på
resolutionen. Sikkerhedsrådet
har i artikel 6 besluttet
at nedsætte en
overvågningskomite, der skal
overvåge gennemførelsen af
resolutionen. Som følge heraf
opfordres staterne til senest 90
dage efter datoen for
vedtagelsen af denne resolution
og derefter i overensstemmelse
med en tidsplan, der skal
foreslås af komiteen, at aflægge
rapport til komiteen om status
for gennemførelsen af
resolutionen.
2.1.2.
EU-initiativer vedrørende
terrorisme
Det
Europæiske Råd holdt et
ekstraordinært møde den 21.
september 2001 i Bruxelles for
at analysere den internationale
situation efter terrorangrebene
på USA og for at tilføre EU s
indsats den fornødne dynamik.
Det Europæiske Råd besluttede på
mødet, at bekæmpelse af
terrorisme fremover mere end
nogen sinde skal være et højt
prioriteret mål for Den
Europæiske Union.
Det
Europæiske Råd godkendte
endvidere en handlingsplan til
bekæmpelse af terrorisme, der
blandt andet indeholder en
styrkelse af politisamarbejdet
og det retlige samarbejde ved
indførelse af en europæisk
arrestordre samt fastlæggelsen
af en fælles definition på
terrorisme. Det Europæiske Råd
anmodede Rådet (Retlige og Indre
Anliggender) om at nå til
enighed herom senest i
forbindelse med samlingen den 6.
og 7. december 2001.
2.1.2.1.
Forslag til rammeafgørelse om
bekæmpelse af terrorisme
Kommissionen
fremlagde den 19. september 2001
(KOM (2001) 521 endelig) et
forslag til Rådets
rammeafgørelse om bekæmpelse af
terrorisme. Som led i
forhandlingerne om
rammeafgørelsen i det i medfør
af EU-traktatens artikel 36
nedsatte koordinationsudvalg, er
der herefter fra formandskabets
side løbende fremlagt reviderede
udkast til rammeafgørelse. Rådet
(Retlige og Indre Anliggender)
nåede den 6. og 7. december 2001
til politisk enighed om
rammeafgørelsen. Rammeafgørelsen
er optaget som bilag 3
til dette lovforslag.
Formålet med
forslaget om en rammeafgørelse
til bekæmpelse af terrorisme er
indbyrdes at tilnærme
medlemsstaternes lovgivning om
terrorisme i overensstemmelse
med artikel 34, stk. 2, litra b,
i traktaten om Den Europæiske
Union.
Forslaget til
rammeafgørelse går ud på, at
begrebet terrorhandlinger
fastlægges med henvisning til en
række grove forbrydelser, der
defineres i overensstemmelse med
medlemsstaternes lovgivning, og
som begås under særlig
kvalificerede omstændigheder.
Medlemsstaterne forpligtes til
at straffe disse handlinger som
terrorisme. Det er altså ikke
tilstrækkeligt at henvise til,
at de forhold, der omfattes af
definitionen, som f.eks. drab og
bombesprængning, allerede er
strafbare i overensstemmelse med
særskilte bestemmelser herom.
Artikel 1,
stk. 1,
definerer således
terrorhandlinger som en
række handlinger, der i kraft af
deres karakter eller den
sammenhæng, hvori de begås, kan
tilføje et land eller en
international organisation
alvorlig skade, når de begås med
det formål at skræmme en
befolkning i alvorlig grad,
eller uretmæssigt at tvinge
offentlige myndigheder eller en
international organisation til
at foretage eller undlade at
foretage en handling eller at
destabilisere eller ødelægge et
lands eller en international
organisations grundlæggende
politiske, forfatningsmæssige,
økonomiske eller samfundsmæssige
strukturer i alvorlig grad.
Handlingerne er herefter
opregnet, og omfatter blandt
andet manddrab, alvorlig
personskade, bortførelse eller
gidseltagning mv.
Herudover
skal medlemsstaterne efter
artikel 1 a sikre, at tyveri
af særlig grov beskaffenhed,
fremstilling af falske
administrative dokumenter og
afpresning også skal betragtes
som lovovertrædelser med
forbindelse til
terroraktiviteter, når formålet
er at begå en af de i artikel 1
omhandlede handlinger eller for
så vidt angår fremstilling af
falske administrative dokumenter
en af de i artikel 2, litra b,
nævnte handlinger.
Efter
artikel 2 skal
medlemsstaterne træffe de
nødvendige foranstaltninger for
at sikre, at ledelse af og
deltagelse i en terroristgruppe
samt støtte til en
terroristgruppe er strafbart.
Den strafbare støtte omfatter
tilvejebringelse af
informationer eller materielle
midler eller gennem finansiering
af terrorgruppens aktiviteter.
En terroristgruppe defineres i
bestemmelsen som en struktureret
sammenslutning bestående af mere
end to personer, som har bestået
i et vist tidsrum, og som
handler i forening med henblik
på at begå terrorhandlinger.
Artikel 3
indeholder en forpligtelse for
medlemsstaterne til at sikre, at
det er strafbart at anstifte,
medvirke eller forsøge at begå
en terrorhandling.
Hver
medlemsstat skal efter
artikel 4 sikre, at
terrorhandlinger mv. kan
straffes med strafferetlige
sanktioner, der er effektive,
står i et rimeligt forhold til
lovovertrædelsen, har en
afskrækkende virkning og kan
medføre udlevering.
Medlemsstaterne skal herunder
sikre, at terrorhandlinger mv.
straffes med strengere
frihedsstraffe, end hvad der
gælder for samme strafbare
handling, såfremt handlingen
ikke var en terrorhandling.
Dette gælder dog ikke, hvis
handlingerne allerede straffes
med den maksimumsstraf, der kan
idømmes i medfør af national
ret. Medlemsstaterne skal
ligeledes sikre, at strafbare
handlinger efter artikel 2,
straffes med frihedsstraf med et
maksimum på mindst 15 år for
ledelse af en terroristgruppe og
8 år for deltagelse i en
terroristgruppe.
Artikel 5
er udgået af rammeafgørelsen.
Artikel 6
indeholder forskellige
strafnedsættelsesgrunde,
herunder at gerningsmanden
opgiver sin virksomhed eller
hjælper myndighederne med at
opklare forbrydelsen.
Bestemmelsen er fakultativ.
Hver
medlemsstat skal efter
artikel 7 træffe de
nødvendige foranstaltninger for
at sikre, at juridiske
personer kan straffes for
overtrædelser af artikel 1, 2 og
3, der begås for at skaffe den
juridiske person vinding. Efter
artikel 8 skal
medlemsstaterne sikre, at der
også over for juridiske
personer, der kendes ansvarlige
i henhold til artikel 7, kan
straffes med sanktioner, der er
effektive, står i et rimeligt
forhold til lovovertrædelsen og
har afskrækkende virkning.
Straffemyndighed og
retsforfølgning
er behandlet i artikel 9,
der fastlægger en obligatorisk
og en fakultativ
straffemyndighed. Således skal
medlemsstaterne have
straffemyndighed med hensyn til
de i artikel 1-3 omhandlede
handlinger, såfremt handlingen
begås helt eller delvist på
medlemsstatens område, på et
skib, der fører dens flag eller
et luftfartøj, der er
indregistreret i medlemsstaten,
gerningsmanden er statsborger
eller bosat i medlemsstaten,
handlingen er begået til fordel
for en juridisk person, som har
sit hjemsted på medlemsstatens
område eller handlingen er
begået mod medlemsstatens
institutioner eller befolkning
eller mod en af Den Europæiske
Unions institutioner eller et
organ, der er oprettet i
overensstemmelse med traktaten
om oprettelse af Det Europæiske
Fællesskab og traktaten og Den
Europæiske Union med hjemsted i
den pågældende medlemsstat.
Endvidere kan medlemsstaten
vælge at udvide sin
straffemyndighed til at omfatte
tilfælde, hvor handlingen er
begået på en anden
EU-medlemsstats område.
Efter
artikel 9, stk. 2, skal
medlemsstaterne i de tilfælde,
hvor mere end en medlemsstat har
straffemyndighed, samarbejde for
at afgøre, hvem der skal
retsforfølge gerningsmændene.
Artikel 9, stk. 1 og 2,
suppleres i artikel 9,
stk. 3, af en bestemmelse,
der medfører pligt til at have
straffemyndighed i tilfælde,
hvor gerningsmanden befinder sig
på en stats område, og staten
ikke udleverer den pågældende
til nogen anden EU-medlemsstat
eller et tredjeland. Endvidere
præciseres det i artikel 9,
stk. 4, at medlemsstaterne
også skal sikre straffemyndighed
i de tilfælde, hvor en strafbar
handling efter artikel 2 og 3
helt eller delvist er begået på
statens territorium, uanset hvor
terroristgruppen holder til
eller udøver sine kriminelle
aktiviteter.
Artikel 10
indeholder bestemmelser om
beskyttelse og hjælp til ofre
for terrorhandlinger.
Statens skal blandt andet sikre,
at undersøgelser eller
retsforfølgning i forbindelse
med terrorhandlinger begået på
et medlemsstats territorium ikke
er afhængig af en indgivet
anmeldelse herom fra et offer.
Endelig
indeholder rammeafgørelsen i
artikel 11 bestemmelse om,
at medlemsstaterne skal træffe
de nødvendige foranstaltninger
til gennemførelse af
rammeafgørelsen senest den 31.
december 2002.
2.1.2.2.
Forslag til rammeafgørelse om
gensidig anerkendelse af
europæiske
anholdelsesbeslutninger (den
europæiske arrestordre)
Kommissionen
fremsatte den 19. september 2001
et forslag til rammeafgørelse om
den europæiske arrestordre og
overgivelsesproceduren mellem
medlemsstaterne (KOM (2001) 522
endelig). Forslaget har til
hensigt at gennemføre princippet
om gensidig anerkendelse inden
for udleveringsområdet med
henblik på at smidiggøre og
effektivisere
udleveringsprocedurerne mellem
medlemsstaterne. Forslaget om
den europæiske arrestordre, der
ikke er medtaget i lovforslaget,
beskrives nærmere nedenfor under
pkt. 4.3.
2.1.2.3.
Forslag til forordning om
specifikke restriktive
foranstaltninger mod visse
personer eller enheder med
henblik på at bekæmpe den
internationale terrorisme
Kommissionen
fremsatte den 2. oktober 2001 et
forslag til forordning om
specifikke restriktive
foranstaltninger mod visse
personer eller enheder med
henblik på bekæmpelse af den
internationale terrorisme (KOM
(2001) 569 endelig).
Forslaget
indeholder blandt andet
bestemmelser om indefrysning af
midler, der tilhører navngivne
personer og selskaber i henhold
til en vedhæftet liste samt
forbud mod at stille finansielle
tjenesteydelser til rådighed.
Forslaget tilsigter en fælles
EU-gennemførelse af artikel 1,
litra c og d, i FN s
Sikkerhedsråd resolution nr.
1373 (2001).
Forslaget er
accepteret af Europa-Parlamentet
ved uopsættelig forhandling den
4. oktober 2001, og forhandles
for tiden i Rådet.
På rådsmødet
(Generelle Anliggender) den 10.
december 2001 opnåede man
politisk enighed om
forordningsforslaget.
Forordningsforslaget vil til
dels erstatte en national
gennemførelse af artikel 1,
litra c og d, i FN s
Sikkerhedsråd resolution nr.
1373 (2001), idet det for så
vidt angår artikel 1, litra d,
fortsat vil være nødvendigt med
en straffehjemmel.
Bemærkningerne nedenfor i pkt.
2.3.2.3. og 2.3.2.4. bør derfor
læses med dette forbehold.
En vedtagelse
af forordningen vil dog ikke
have betydning for de foreslåede
ændringer af straffe- og
retsplejeloven, idet disse
ændringer fortsat er nødvendige
til opfyldelse af Danmarks
internationale forpligtelser.
2.1.3.
FATF-initiativer vedrørende
terrorisme
På et
ekstraordinært møde i Washington
den 29.-30. oktober 2001 vedtog
FATF (Financial Action Task
Force) 8 særlige
anbefalinger mod finansiering af
terrorisme. Anbefalingerne
lægger blandt op til
ratificering og gennemførelse af
relevante FN-instrumenter,
kriminalisering af finansiering
af terrorisme og dertil knyttet
hvidvask, indefrysning og
konfiskation af terrorister
aktiver, indberetning af
mistænkelige transaktioner i
relation til terrorisme og
internationalt samarbejde.
Med
vedtagelsen af de regler, der
foreslås i dette lovforslag,
samt de ændringer økonomi- og
erhvervsministeren foreslår af
hvidvaskloven, vurderes Danmark
at leve op til de 8 anbefalinger
fra FATF.
2.2.
Gældende ret
2.2.1.
Straffelovens bestemmelser om
terrorisme mv.
En lang række
af de forbrydelser, der
almindeligvis betegnes som
terrorhandlinger, straffes i dag
efter særskilte bestemmelser i
straffeloven. I det følgende
gennemgås straffelovens kapitel
12 og 13 om forbrydelser mod
statens selvstændighed og
sikkerhed og mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder mv. Endvidere
omtales andre bestemmelser i
straffeloven, som kan tænkes
relevante i forhold til
terrorhandlinger, herunder
reglerne om forsøg, medvirken,
juridiske personers strafansvar
og konfiskation.
2.2.1.1.
Straffelovens kapitel 12 og 13
2.2.1.1.1.
Straffelovens kapitel 12
indeholder bestemmelser, der
retter sig mod handlinger, der
angriber eller truer statens
selvstændighed og sikkerhed.
Kapitel 13 i straffeloven
vedrører forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder mv. og
tilsigter at beskytte den indre
fred.
Kapitel 12 og
13 fik i store træk deres
nuværende indhold ved lov nr.
225 af 7. juni 1952. Loven
byggede på en betænkning af 31.
marts 1949 (ej nummereret), der
blev afgivet af et af
Justitsministeriet nedsat
udvalg. Udvalget var nedsat med
den opgave
»at
overveje sådanne forslag til
ændringer i borgerlig
straffelov, navnlig
kapitlerne 12 og 13, som må
anses begrundet i de siden
straffelovens vedtagelse, i
særdeleshed under Danmarks
besættelse og i tiden
derefter, indvundne
erfaringer.«
Kapitel 12 og
13 er siden 1952 alene ændret på
enkelte punkter.
Ved lov nr.
143 af 29. april 1955 om
gennemførelse af overenskomst om
retsstillingen for NATO-styrker
mv. skete der en udvidelse af
anvendelsesområdet for nogle af
bestemmelserne i kapitel 12 og
13, således at det eksempelvis
også blev strafbart at
videregive visse hemmeligheder
vedrørende fremmede militære
styrker, der befinder sig på
dansk statsområde. Lovteknisk
skete ændringen ved, at den
nævnte lov henviser til de
relevante bestemmelser i
straffeloven. Der henvises til
Folketingstidende 1954-55,
tillæg A, sp. 1687-1689.
Ved lov nr.
268 af 26. juni 1975 ændredes
nogle formuleringer i
bestemmelserne om forbrydelser
vedrørende de øverste
statsorganer som følge af
indførelsen af etkammersystemet
i 1953. Der henvises til
Folketingstidende 1974-75,
tillæg A, sp. 1605-1656.
Ved lov nr.
228 af 6. juni 1985 skærpedes
straffen for overtrædelser af
bestemmelser eller forbud givet
til gennemførelse af statens
forpligtelser som medlem af De
Forenede Nationer. Der henvises
til Folketingstidende 1984-85,
tillæg A, sp. 2335-2338.
2.2.1.1.2.
De forbrydelser, som er
indeholdt i kapitel 12,
kan karakteriseres som
handlinger, der angriber eller
truer statens ydre sikkerhed.
Bestemmelserne i §§ 98-101
vedrører situationer, hvor der
ikke nødvendigvis aktuelt er
tale om krig eller lignende, men
hvor handlingerne tager sigte på
at skade statens eksistens eller
bestemmelsesfrihed. § 98
vedrører handlinger, som sigter
mod helt eller delvist at
fratage staten eller dele heraf
suveræniteten. Den omfatter ikke
alene en egentlig indlemmelse i
en anden stat, men også den
situation, at den dansk stat
gøres afhængig af en fremmed
stat som f.eks. protektorat.
Forbrydelser, der består i
overtrædelse af denne
bestemmelse, betegnes som
højforræderi. Handlinger, der
sigter mod at påføre den danske
stat eller allierede krig mv.,
er omfattet af straffelovens
§ 99. Strafferammen i både
§ 98 og § 99 er fængsel indtil
på livstid. Offentlige
udtalelser, der tilskynder til
fjendtlige forholdsregler eller
fremmed indblanding samt
offentlige udtalelser, der
fremkalder fare for fremmed magt
indblanding i den danske stats
anliggender er kriminaliseret i
§ 100. Endelig
kriminaliseres i
straffelovens § 101
handlinger, der sigter til at
hjælpe fjenden i krigstilfælde
eller lignende på det tidspunkt,
hvor en krig mv. ikke er startet
den såkaldte
5.-kolonnevirksomhed.
Bestemmelserne i
straffelovens §§ 102-105
vedrører handlinger, som
foretages under krig, besættelse
eller truende udsigt dertil.
§ 102 kriminaliserer den
såkaldte 5.-kolonnevirksomhed
under krig eller besættelse.
Misligholdelse af en kontrakt,
der vedrører den danske stat,
under krig eller besættelse
eller under truende udsigt
dertil, straffes efter § 103.
§ 103 omfatter også handlinger,
som på anden måde modvirker
krigsforanstaltninger. Det
utilbørlige, erhvervsmæssige
samarbejde med fjenden det
såkaldte værnemageri er
kriminaliseret i § 104.
Bestemmelsen omfatter de
tilfælde, hvor de pågældende har
udvist vilje til ved samarbejde
med besættelsesmagten at skaffe
sig selv økonomisk fordel uden
hensyntagen til de
retningslinier, som danske
myndigheder har fastlagt herfor.
Udnyttelse af samarbejde med
besættelsesmagten med andet end
erhvervsmæssigt formål er
kriminaliseret i § 105.
§ 105 supplerer endvidere
bestemmelsen i § 99 ved at
kriminalisere de handlinger
under en besættelsessituation,
som sigter til at krænke
bestemmelsesfriheden hos
underordnede myndigheder,
herunder kommunale myndigheder,
ved fremmede magthaveres hjælp.
Handlinger,
som generelt er skadelige i
forhold til statens sikkerhed
eller selvstændighed, er
omfattet af bestemmelserne i
§§ 106-110 b. § 106
omfatter det såkaldte
diplomatiske landsforræderi, og
anvendelsen af bestemmelsen er
ikke betinget af, at den
pågældende har søgt at opnå en
fordel, eller at handlingen
eller undladelsen har haft
skadelige følger. §§ 107-108
vedrører spionage. § 107
omfatter den groveste
efterretningsvirksomhed vendt
mod Danmark, mens § 108 omfatter
al strafbar
efterretningsvirksomhed, som
ikke er omfattet af § 107.
§ 109 kriminaliserer en
kvalificeret krænkelse af
tavshedspligt i offentlig
tjeneste og hverv, når
krænkelsen vedrører statens
sikkerhed mv. § 110
vedrører bl.a. en særlig form
for dokumentfalsk, der også
omfatter forfalskning mv. af
andre genstande af betydning for
statens sikkerhed. I § 110 a
er kriminaliseret en række
handlinger, hvis udførelse kunne
indvirke på statens interesser,
f.eks. fotografering af militære
anlæg. Endelig er i § 110 b
kriminaliseret medvirken til
krænkelse af den danske stats
neutralitet, dvs.
folkeretsstridige handlinger.
Bestemmelserne i §§ 110 c-110
e vedrører primært
beskyttelsen af Danmarks forhold
til andre nationer mv. § 110
c kriminaliserer
overtrædelsen af bestemmelser
udstedt i henhold til lov til
værn for statens forsvars- eller
neutralitetsforanstaltninger
eller til gennemførelse af
statens forpligtelser som medlem
af FN. Efter § 110 d
forhøjes straffen med indtil det
halve, når legemskrænkelser,
frihedskrænkelser eller freds-
og æreskrænkelser er foretaget
mod fremmede statsoverhoveder
eller lederen af en fremmed
diplomatisk mission, herunder
eksempelvis ledende
repræsentanter for FN. Endelig
kriminaliserer § 110 e
den offentlige tilkendegivelse
af foragt for fremmede nationer
mv.
Det følger af
§ 110 f at tiltale efter
kapitel 12 alene kan ske efter
justitsministerens påbud. Dette
er begrundet i de særlige
hensyn, der gør sig gældende ved
forbrydelser af denne karakter,
herunder særligt hensyn til
fremmede magter.
2.2.1.1.3.
Straffelovens kapitel 13
indeholder bestemmelser, der
tilsigter at beskytte den
indre sikkerhed.
Bestemmelserne i §§ 111-113
og § 115 vedrører angreb
på de øverste statsorganer.
§ 111 beskytter
statsforfatningen og
kriminaliserer handlinger, der
sigter til ved udenlandsk
bistand, ved magtanvendelse
eller trussel derom at forandre
statsforfatningen eller sætte
den ud af kraft. Angreb mod
regentens liv er selvstændigt
kriminaliseret i § 112.
Handlinger, der har til formål
at gøre indgreb i Folketingets
sikkerheds eller frihed, er
strafbare efter § 113. § 115,
der svarer til bestemmelsen i
§ 110 d, tilsigter at give
regenten mv. en særlig
beskyttelse. Efter bestemmelsen
forhøjes straffen, hvis der
foretages handlinger i form af
legemskrænkelser,
frihedskrænkelser eller freds-
og æreskrænkelser mod regenten
mv.
Straffelovens
§ 114
der ofte
betegnes »terrorismeparagraffen«
kriminaliserer medlemskab mv. af
visse sammenslutninger. Efter
straffelovens § 114, stk. 1,
straffes den, som deltager i
eller yder væsentlig økonomisk
eller anden væsentlig støtte til
korps, gruppe eller
sammenslutning, der har til
hensigt ved magtanvendelse at
øve indflydelse på offentlige
anliggender eller fremkalde
forstyrrelse af samfundsordenen,
med fængsel indtil 6 år. Efter
stk. 2. straffes den, som
deltager i ulovlig militær
organisation eller gruppe, med
bøde eller fængsel indtil 4
måneder eller under skærpende
omstændigheder med fængsel
indtil 2 år.
Bestemmelsen
omfatter således både
sammenslutninger mv., der med et
politisk mål for øje ved
magtanvendelse vil øve
indflydelse på offentlige
anliggende og sammenslutninger,
hvis mål er ved plyndring,
ulovlig frihedsberøvelse eller
lignende at skabe almindelig uro
og økonomisk kaos, selv om der
ikke kan godtgøres, at der
hermed forfølges et videregående
politisk formål.
Begrebet
»magtanvendelse« omfatter både
voldelige midler og andre grove
tvangsmidler.
De
sammenslutninger, det vil være
strafbart at deltage i eller at
støtte, er sådanne, der har
tilkendegivet den i § 114 nævnte
hensigt eller bestemt må antages
at have en sådan hensigt. At et
politisk parti i sin ideologi
ikke tager afstand fra
magtanvendelse som en teoretisk
mulighed, antages ikke i sig
selv at være tilstrækkeligt til
at bringe partiet ind under
bestemmelsen.
Grupper mv.
kan være omfattet af § 114,
stk. 2, uanset, om
sammenslutningen er dannet med
et ulovligt formål. Det er
sammenslutningens karakter, der
er afgørende.
En strafbar
overtrædelse af straffelovens
§ 114 forudsætter endvidere, at
gerningsmanden har handlet med
forsæt og herunder kan antages
at have haft den fornødne
indsigt med hensyn til
sammenslutningens målsætning.
Efter sin
ordlyd er bestemmelsen i
straffelovens § 114 ikke
begrænset til alene at omfatte
danske anliggender. Det er
imidlertid fast antaget i
teorien med henvisning til
blandt andet forarbejderne til
såvel lov nr. 123 af 28. april
1934, den såkaldte »urolov«, som
§ 114 var en videreførelse af,
og til straffelovens § 114, at
bestemmelsen forudsættes anvendt
som værn over for angreb på
danske offentlige anliggender og
den danske samfundsordenen. Se
Vagn Greve m.fl.: Kommenteret
straffelov. Speciel del (7. udg.
2001), s. 28, Jørn Vestergaard:
Straffelovens såkaldte
»terrorismeparagraf«, i
Kriminalistisk Instituts
Årsberetning 1989, s. 131, og
Michael Elmer i Karnov ad § 114.
Straffelovens
§ 116-117
beskytter den demokratiske
afvikling af valg. § 116
vedrører de alvorligste
handlinger, der hindrer eller
forsøger at hindre, at
offentlige valg og
stemmeafgivning finder sted,
eller at resultatet er
uanvendeligt. § 117
vedrører en række retsstridige
handlinger, der ikke
nødvendigvis har indflydelse på
valget, f.eks. den, der
uberettiget skaffer sig adgang
til at deltage i afstemning.
Bestemmelsen
i § 118 vedrører angreb
med et såkaldt videregående
formål mod visse myndigheder og
rettigheder. Bestemmelsen retter
sig mod enkeltpersoners
handlinger.
Efter
§ 118 a er påtale efter
§§ 111-115 og § 118 betinget af
en beslutning fra
justitsministeren.
2.2.1.2.
Øvrige relevante
straffebestemmelser
2.2.1.2.1.
Ved siden af straffelovens
kapitel 12 og 13 indeholder
straffeloven en lang række
bestemmelser, der kan finde
anvendelse ved terrorhandlinger.
Det gælder blandt andet
bestemmelserne i straffelovens
§§ 180-181 (brandstiftelse),
§ 183 (sprængning,
oversvømmelse, skibbrud mv. med
skade for andre til følge),
§ 183 a (flykapring), § 184
(forstyrrelse af sikkerheden for
jernbanes, fartøjers,
motorkøretøjers eller lignende
transportmidlers drift mv.),
§ 186 (sundhedsfarlig
forstyrrelse af
vandforsyningen), § 187
(sundhedsfarlig forurening af
ting bestemt til almindelig
udbredelse mv.), § 192 a (grove
våbenlovsovertrædelser), § 193
(forstyrrelse i driften i
almindelige samfærdselsmidler),
§ 237 (drab), §§ 244-246 (vold),
§ 250 (hensættelse i hjælpeløs
tilstand mv.), § 252
(farefremkaldelse), §§ 260-261
(ulovlig tvang og
frihedsberøvelse) § 266 (trusler
på livet) samt § 291 (hærværk).
Særligt kan
fremhæves straffelovens § 192
a (grove
våbenlovsovertrædelser). Efter
straffelovens § 192 a om særligt
grove våbenlovsovertrædelser
straffes med fængsel indtil 4 år
den, som i strid med
lovgivningen om våben og
eksplosivstoffer indfører,
tilvirker, besidder, bærer,
anvender eller overdrager våben
eller eksplosivstoffer, der på
grund af deres særdeles farlige
karakter er egnede til at
forvolde betydelig skade.
Bestemmelsen
blev med henblik på at kunne
gribe effektivt ind overfor
særligt grove
våbenlovsovertrædelser indsat i
straffeloven ved lov nr. 411 af
10. juni 1997. Der henvises
herom til Folketingstidende
1996-97, forhandlingerne, s.
2202-2215, 7453 og 7938, tillæg
A, s. 2475-2538, samt tillæg B,
s. 988-993 og 1294-1299.
Bestemmelsen indebar en
forhøjelse af strafferamme for
særlig grove
våbenlovsovertrædelser med 2 år
(fra 2 til 4 års fængsel).
Formålet med
lovændringen var navnlig at
skærpe straffene i de tilfælde,
hvor skydevåben medbringes eller
opbevares under omstændigheder,
hvor der er en nærliggende
risiko for, at våbnene vil blive
anvendt til angreb eller forsvar
i f.eks. opgør mellem
forskellige rockergrupper, jf.
Folketingstidende 1996-97,
tillæg A, sp. 2511-2513.
Bestemmelsen
vil efter omstændighederne
f.eks. kunne finde anvendelse,
hvor en gruppe af personer
bliver fundet i besiddelse af
våben, som er egnet til
udførelse af terrorhandlinger,
uden at våbenbesiddelsen dog kan
straffes som forsøg på
terrorhandlinger mv.
At en eller
flere af de ovennævnte
bestemmelser er overtrådt som
led i en terrorhandling, skal
indgå som moment ved straffens
udmåling, jf. straffelovens
§ 80, hvorefter der ved
strafudmåling blandt andet skal
tages hensyn til
lovovertrædelsens grovhed og
gerningsmandens bevæggrunde til
denne.
2.2.1.2.2.
Efter straffelovens § 21
straffes handlinger, som
tilsigter at fremme eller
bevirke udførelsen af en
forbrydelse, når denne ikke
fuldbyrdes, som forsøg.
Bestemmelsen giver mulighed for
at straffe forsøgshandlinger i
meget vidt omfang. Det afgørende
for, om der er tale om et
strafbart forsøg, er
gerningsmandens forsæt.
Opfordring
til at begå en forbrydelse kan
være omfattet af § 21, ligesom
det er strafbart at anskaffe sig
eller lave værktøj eller at
forberede den kriminelle
handling i øvrigt.
2.2.1.2.3.
Med straffelovens § 23
udvides den for en
lovovertrædelse givne
straffebestemmelse til at
omfatte alle, der ved
tilskyndelse, råd eller dåd har
medvirket til gerningen. Adfærd,
der består i, at en person
indgår aftale med en eller flere
personer om udførelse af en
strafbar handling, kan f.eks.
straffes efter § 23.
Fuldbyrdes
forbrydelsen ikke, kan der
straffes for medvirken til
forsøg.
For at
straffe en person for medvirken
efter straffelovens § 23 kræves,
at den pågældende har haft
forsæt til den pågældende
forbrydelse, såfremt der er tale
om en forbrydelse, der kræver
forsæt. Dette forsæt skal i en
vis grad være konkretiseret,
idet det antages, at
tilskyndelse til at begå
kriminalitet i almindelighed
ikke er tilstrækkeligt.
2.2.1.2.4.
Efter straffelovens kapitel 5
kan juridiske personer
pålægges strafansvar, når der er
lovhjemmel herfor. Bestemmelser
om strafansvar for selskaber mv.
omfatter som udgangspunkt enhver
juridisk person, herunder
aktie-, anparts- og
andelsselskaber,
interessentskaber, foreninger,
fonde, boer, kommuner og
statslige myndigheder, jf.
straffelovens § 26, stk. 1.
Endvidere omfatter sådanne
bestemmelser
enkeltmandsvirksomheder, for så
vidt disse navnlig under hensyn
til deres størrelse og
organisation kan sidestilles med
de førnævnte selskaber, jf.
straffelovens § 26, stk. 2.
Strafansvar
for en juridisk person
forudsætter, at der inden for
dens virksomhed er begået en
overtrædelse, der kan tilregnes
en eller flere til den juridiske
person knyttede personer eller
den juridiske person som sådan,
jf. straffelovens § 27, stk. 1.
Endvidere kan statslige
myndigheder og kommuner alene
straffes i anledning af
overtrædelser, der begås ved
udøvelse af virksomhed, som
svarer til eller kan sidestilles
med virksomhed udøvet af
private, jf. straffelovens § 27,
stk. 2.
De fleste
særlove indeholder hjemmel til
at juridiske personer kan
straffes for overtrædelser af de
pågældende love. For så vidt
angår overtrædelser af
straffeloven indeholder
medieansvarsloven en særlig
ansvarsordning, hvorefter
juridiske personer kan straffes
for overtrædelse af
straffelovens bestemmelser om
f.eks. privatlivets fred. Når
bortses fra denne særlige
ansvarsordning på medieområdet,
blev der med hensyn til
straffelovsovertrædelser først
indført hjemmel til strafansvar
for juridiske personer ved lov
nr. 228 af 4. april 2000 om
ændring af straffeloven (Grov
momssvig mv.). Ved denne lov
blev der med henblik på at
opfylde en række
konventionsmæssige forpligtelser
indsat en bestemmelse i
straffelovens § 306 med hjemmel
til at straffe juridiske
personer for overtrædelse af
straffeloven. Bestemmelsen var
imidlertid begrænset til nogle
få nærmere opregnede
straffelovsbestemmelser. Der
henvises til Folketingstidende
1999-2000, Folketingets
Forhandlinger, s. 507-515,
5102-03 og 5813-14, Tillæg A,
s.216-380, Tillæg B, s. 386-87
og 446.
Bestemmelsen
er siden ændret ved lov nr. 280
af 25. april 2001 om ændring af
straffeloven mv. (Gennemførelse
af EU-rammeafgørelse om
styrkelse af beskyttelsen mod
falskmøntneri mv.), hvor
bestemmelsen fik sin nuværende
affattelse. Med ændringen blev
begrænsningen til nogle få
nærmere opregnede
straffelovsbestemmelser ophævet.
Efter den nugældende bestemmelse
i straffelovens § 306 er der
således en almindelig adgang til
at pålægge juridiske personer
strafansvar for overtrædelser af
straffeloven. I forhold til de
almindelige betingelser i
straffelovens § 27, stk. 1, for
at pålægge juridiske personer
strafansvar, er dette ansvar ved
straffelovsovertrædelser dog
blevet begrænset til
overtrædelser, der er begået for
at skaffe den juridiske person
vinding. Der henvises til
Folketingstidende 2000-2001,
Folketingets Forhandlinger, s.
3999-4002, 6079-80 og 6405-06,
Tillæg A, s. 2886-2945, Tillæg
B, s. 778-79, 813-14 og 833.
Med udtrykket
vinding sigtes til den
økonomiske fordel, herunder også
besparelse, som gerningsmanden
ved lovovertrædelsen har skaffet
eller forsøgt at skaffe den
juridiske person. Strafansvaret
for den juridiske person er
således ikke betinget af, at der
ved straffelovsovertrædelsen er
tilført selskabet en uberettiget
vinding gennem en retsstridig
tilføjelse af et tilsvarende
formuetab for en evt.
forurettede person.
Bestemmelsen
i § 306 omfatter kun forsætlige
forhold. Strafansvar for
juridiske personer for uagtsomme
forhold må derfor bedømmes efter
eventuelle straffebestemmelser
for juridiske personer
vedrørende det pågældende
forhold i særlovgivningen.
Af § 306,
stk. 2, fremgår, at
juridiske personer også kan
straffes for forsøg med
hensyn til
straffelovsovertrædelser som
nævnt i stk. 1.
Reglen i
straffelovens § 306 omfatter
også ansvar for medvirken.
Efter reglen
i straffelovens § 93, stk. 1,
nr. 1, 2. led, er
forældelsesfristen for juridiske
personers strafansvar 2 år, da
straffen aldrig kan overstige
bøde.
2.2.1.3.
Konfiskation og beslaglæggelse
Efter
straffelovens §§ 75-77 a kan
der ske konfiskation af
blandt udbytte ved en strafbar
handling. Reglerne om
konfiskation har fået deres
nuværende formulering ved lov
nr. 212 af 4. juni 1965 på
grundlag af Straffelovrådets
betænkning nr. 355/1964 om
konfiskation. Der henvises herom
til Folketingstidende 1964-65,
forhandlingerne sp. 1962-1971,
2521-2552, 5536-5556 og 5791,
tillæg A, sp. 937-1006, samt
tillæg B, sp. 801-832. Endvidere
er ved lov nr. 411 af 10. juni
1997 indført en udvidet adgang
til konfiskation af udbytte fra
kriminalitet ved indsættelse af
bestemmelsen i § 76 a. Der
henvises herom til
Folketingstidende 1996-97,
forhandlingerne, s. 2202-2215,
7453 og 7938-7947, tillæg A, s.
2475-2538, samt tillæg B, s.
988-993.
Konfiskation
er efter dansk ret formelt ikke
en »straf«, men en »anden
retsfølge« af en strafbar
handling. Konfiskation sker dog
ofte ud fra mere pønalt
(strafmæssigt) prægede
synspunkter, og der er i disse
tilfælde en flydende overgang
mellem anvendelse af
udbyttekonfiskation og egentlig
straf, f.eks. bøder.
Ifølge
konfiskationsreglerne kan der
foretages konfiskation af
udbyttet ved en strafbar
handling eller et hertil
svarende beløb (§ 75, stk. 1) og
af genstande, som har været
brugt eller bestemt til at
bruges ved en strafbar handling,
er frembragt ved en strafbar
handling eller med hensyn til
hvilke, der i øvrigt er begået
en strafbar handling (§ 75,
stk. 2). Endvidere kan der
foretages konfiskation med
hensyn til genstande, som
frygtes at blive brugt ved en
strafbar handling, hvis det er
påkrævet for at forebygge
handlingen (§ 77 a).
Begrebet
»udbytte« i straffelovens § 75,
stk. 1, omfatter den økonomiske
fordel herunder en besparelse
som gerningsmanden har opnået
ved en lovovertrædelse. Udbytte
kan bestå både i penge og
individuelle ting (f.eks.
tyvekoster). Det er ikke et
krav, at berigelsen er i behold,
når konfiskationen foretages.
Dvs. der kan foretages
konfiskation, selvom
lovovertræderen har forbrugt den
opnåede vinding.
Udbyttekonfiskationen sker så
ved værdikonfiskation (»et
hertil svarende beløb«).
Konfiskation
kan ske hos en anden end den
eller de strafskyldige og kan i
visse tilfælde anvendes også
over for den, der frifindes på
grund af utilregnelighed, jf.
straffelovens § 16, eller
personer, der er afgået ved
døden.
Bestemmelsen
i § 77 a adskiller sig fra de
øvrige konfiskationsbestemmelser
ved at muliggøre konfiskation,
selv om der ikke (endnu) er
begået en strafbar handling, og
uden hensyn til, hvem der er
ejer af de konfiskerede
genstande. Begrænsning i
bestemmelsens anvendelsesområde
ligger i, at konfiskationen skal
være påkrævet for at forebygge
den strafbare handling samt at
der alene er hjemmel til at
konfiskere genstande.
Straffelovens § 77 a er næppe
anvendelig på konfiskation af
penge eller andre finansielle
midler, jf. herved Knud Waaben:
Strafferettens almindelig del
II. Sanktionslæren (4. udg.
1999), s. 82 med henvisninger
til retspraksis.
Retsplejelovens §§ 801-803
indeholder hjemmel til
beslaglæggelse til sikring
af det offentliges krav på
konfiskation. Reglerne fik deres
nuværende affattelse ved lov nr.
229 af 21. april 1999, jf.
Folketingstidende 1998-99,
forhandlingerne, s. 244-252,
5204 og 5328-5329, tillæg A, s.
828-913, samt tillæg B, s.
462-465.
Retsplejelovens § 801 angiver
blandt andet de formål med
henblik på hvilke, der kan
foretages beslaglæggelse. Efter
§ 801, stk. 1, nr. 2, kan
beslaglæggelse ske til sikring
af det offentliges krav på
sagsomkostninger, konfiskation
og bøde.
Bestemmelserne i § 802 og § 803
indeholder de materielle
betingelser for at foretage
beslaglæggelse. Af § 802, der
vedrører beslaglæggelse over for
mistænkte, følger, at der blandt
andet kan ske beslaglæggelse,
såfremt den pågældende med
rimelig grund er mistænkt for en
lovovertrædelse, der er
undergivet offentlig påtale, og
der er grund til at antage, at
genstanden bør konfiskeres
(genstands- og
udbyttekonfiskation), jf.
stk. 1, eller beslaglæggelse må
anses for nødvendig for at sikre
det offentliges krav på
konfiskation
(værdikonfiskation), jf. stk. 2.
Efter § 803,
der vedrører beslaglæggelse over
for en person, der ikke er
mistænkt, kan der ske
beslaglæggelse af genstande,
hvis der er grund til at antage,
at genstanden bør konfiskeres.
Det følger af
retsplejelovens § 805, at
beslaglæggelsen skal overholde
den almindelige
proportionalitetsgrundsætning,
dvs. at beslaglæggelse ikke må
meddeles, hvis indgrebet står i
misforhold til sagens betydning
og det tab eller den ulempe, som
indgrebet kan antages at
medføre.
Efter
retsplejelovens § 1018 b kan der
ydes erstatning til en
sigtet person, der som led i en
strafferetlig forfølgning har
været udsat for ulovlig
beslaglæggelse. Erstatning for
ulovlig beslaglæggelse til en
person, der ikke har været
sigtet, kan ydes efter reglen i
§ 1018 c.
2.2.2.
Straffemyndighed
Reglerne om
dansk straffemyndighed er
fastsat i straffelovens
§§ 6-12. Dansk
straffemyndighed omfatter bl.a.
handlinger foretaget i den
danske stat, jf. straffelovens
§ 6, nr. 1,
(territorialprincippet) og
handlinger foretaget i udlandet
af personer med en nærmere
angivet tilknytning til Danmark,
jf. straffelovens § 7, stk. 1,
nr. 2, (personalprincippet).
I
straffelovens § 6, nr. 1, kan
der ikke indlægges et krav om,
at hele den kriminelle
virksomhed er foretaget i den
danske stat, for at der er dansk
straffemyndighed. Når blot en
del af virksomheden er foretaget
her i landet, må forholdet
antages at være undergivet dansk
straffemyndighed efter denne
bestemmelse.
Har den
kriminelle virksomhed ingen
tilknytning til Danmark, kan der
i stedet være dansk
straffemyndighed efter
straffelovens § 7, stk. 1, nr.
2. Efter denne bestemmelse er
det en betingelse for dansk
straffemyndighed i forhold til
udlandshandlinger, at
gerningsmanden er dansk
statsborger eller har bopæl i
Danmark, og at handlingen er
strafbar både efter
gerningsstedets lov og dansk lov
(dobbelt strafbarhed). Det er
endvidere en forudsætning, at
den pågældende danske
straffebestemmelse ikke efter
sit gerningsindhold er
territorialt begrænset til
forhold begået i Danmark. Efter
stk. 2 finder bestemmelsen
tilsvarende anvendelse på
udlandshandlinger begået af en
person, der har indfødsret eller
bopæl i de andre nordiske lande,
og som opholder sig her i
landet.
De ovennævnte
bestemmelser suppleres af
straffelovens § 8, hvorefter der
efter omstændighederne er dansk
straffemyndighed i forhold til
udlandshandlinger uden hensyn
til, hvor gerningsmanden hører
hjemme. Det gælder bl.a. i
tilfælde, hvor »handlingen er
omfattet af en mellemfolkelig
overenskomst, ifølge hvilken
Danmark er forpligtet til at
foretage retsforfølgning«, jf.
§ 8, nr. 5. Formålet med denne
bestemmelse, der blev indsat ved
lov nr. 322 af 4. juni 1986, er
bl.a. at opfylde og muliggøre
opfyldelse af fremtidige
konventioner eller andre
mellemfolkelige aftaler, der
indebærer en forpligtelse for
Danmark til at have dansk
straffemyndighed med henblik på
at kunne strafforfølge nærmere
angivne overtrædelser, jf.
Folketingstidende 1985-86,
tillæg A, sp. 2080-2081 og 2087.
Når der i
medfør af de ovennævnte regler
sker påtale her i landet, skal
afgørelsen såvel om straf som om
andre retsfølger af handlinger
ske efter danske regler. Er
forholdet undergivet dansk
straffemyndighed i medfør af
straffelovens § 7, kan der dog
ikke idømmes strengere straf end
efter gerningsstedets
lovgivning, jf. § 10, stk. 2.
2.2.3.
Retshjælp
Grundlaget
for danske myndigheders
imødekommelse af anmodninger om
retshjælp fra fremmede
stater er navnlig den europæiske
konvention af 20. april 1959 om
gensidig retshjælp i
straffesager, jf. bekendtgørelse
nr. 18 af 17. juli 1963
(Lovtidende C) med tilhørende
tillægsprotokol af 17. marts
1978, jf. bekendtgørelse nr. 82
af 4. september 1986 (Lovtidende
C). Hverken konventionen eller
tillægsprotokollen er
selvstændigt inkorporeret i
dansk lovgivning, men det er i
retspraksis fastslået, at
retsanmodninger om
efterforskningsskridt, der har
karakter af straffeprocessuelle
tvangsindgreb, f.eks.
beslaglæggelse af bevismidler
til brug for straffesager i
udlandet, kan iværksættes med
hjemmel i retsplejeloven eller
dennes analogi, idet det
afgørende er, om
foranstaltningen ville kunne
foretages i en tilsvarende
straffesag her i landet. Om
retspraksis på dette område kan
bl.a. henvises til afgørelserne
offentliggjort i Ugeskrift for
Retsvæsen 1972, s.600
(Højesteret) og 1988, s.203
(Vestre Landsret).
Efter artikel
2, litra a, i den europæiske
retshjælpskonvention kan en
anmodning om retshjælp afslås,
såfremt anmodningen angår en
forbrydelse, der af den stat,
over for hvilken anmodningen
fremsættes, betragtes som en
politisk forbrydelse eller en
forbrydelse, der har forbindelse
med en politisk forbrydelse.
Danmark har i forbindelse med
ratifikationen af Europarådets
strafferetskonvention om
korruption afgivet en erklæring
om, at Danmark kan afslå at yde
retshjælp efter denne
konvention, såfremt anmodningen
vedrører en forbrydelse, som
efter dansk ret anses for en
politisk forbrydelse. Med dette
forbehold er det således sikret,
at Danmark ikke er folkeretligt
forpligtet til at yde retshjælp
i videre omfang end efter
retshjælpskonventionen.
Som nævnt
nedenfor under pkt. 4.1.2.2.
indebærer visse konventioner
mv., at de deltagende stater er
afskåret fra at nægte udlevering
med henvisning til, at
handlingen betragtes som en
politisk forbrydelse. Dette
medfører, at de deltagende
stater normalt også er afskåret
fra at nægte retshjælp med denne
begrundelse. Danmark vil derfor
f.eks. ikke kunne nægte at yde
retshjælp i forhold til en
deltagende stat med henvisning
til, at der er tale om en
politisk forbrydelse, når
handlingen er omfattet af
artikel 2, jf. artikel 1, i FN s
terrorbombekonventionen.
Mellem de
nordiske lande gælder foruden
den europæiske
retshjælpskonvention
overenskomst af 26. april 1974
om gensidig retshjælp, jf.
bekendtgørelse nr. 100 af 15.
september 1975 (Lovtidende C).
Overenskomsten adskiller sig
navnlig fra den europæiske
retshjælpskonvention ved, at
retshjælpen ydes direkte mellem
de pågældende statsmyndigheder.
Det er således ikke nødvendigt
at sende anmodningen om
retshjælp ad diplomatiske
kanaler eller via
Justitsministeriet.
Endvidere
indeholder Schengenkonventionen
(artikel 48-53) en række
bestemmelser, der supplerer og
letter anvendelsen af den
europæiske retshjælpskonvention,
jf. herved lov nr. 418 af 10.
juni 1997 om Danmarks tiltræden
af Schengensamarbejdet.
Herudover
findes der i retsplejeloven
enkelte bestemmelser om afhøring
af vidner mv. til brug for
straffesager i udlandet og om
overførelse af personer, der er
frihedsberøvet i udlandet, her
til landet med henblik på
personligt fremmøde som vidne
eller deltagelse i en
konfrontation.
I
retsplejelovens § 731, stk. 1,
litra g, er det således fastsat,
at der som udgangspunkt skal
beskikkes en offentlig forsvarer
i tilfælde, hvor vidners eller
syns- eller skønsmænds beedigede
forklaring begæres til brug
under en i udlandet indledt
straffesag.
Endvidere er
det i retsplejelovens § 191,
stk. 1, fastsat, at en person,
der er frihedsberøvet i
udlandet, og som har meddelt
samtykke hertil, kan overføres
til Danmark for i en straffesag
at afgive forklaring eller
medvirke ved en konfrontation.
Den pågældende skal under
overførelsen være frihedsberøvet
og skal tilbageføres til den
fremmede stat, uanset om den
pågældende senere tilbagekalder
sit samtykke til overførslen.
Stk. 1 suppleres i stk. 2-5 af
en række bestemmelser om
fremgangsmåden ved overførslen
og retsstillingen under opholdet
her i landet.
Efter
retsplejelovens § 170, stk. 3,
og § 804, stk. 4, kan retten
bestemme, at tredjemand ikke
skal afgive forklaring om
forhold eller forevise eller
udlevere genstande (edition),
med hensyn til hvilke vidnet i
medfør af lovgivningen har
tavshedspligt, og hvis
hemmeligholdelse har væsentlig
betydning.
2.2.4.
Udlevering
Reglerne om
udlevering er fastsat i
udleveringsloven, jf.
lovbekendtgørelse nr. 110 af 18.
februar 1998. For den nærmere
gennemgang af
udleveringsreglerne, herunder
betingelserne for udlevering
samt Justitsministeriets
overvejelser, henvises til pkt.
4 nedenfor.
2.2.5.
Ikke spredning af
masseødelæggelsesvåben mv.
2.2.5.1.
Betegnelsen
masseødelæggelsesvåben
anvendes typisk som modsætning
til konventionelle våben og
omfatter atomvåben, biologiske
og kemiske våben (ABC-våben)
samt missiler, der kan fremføre
sådanne våben.
Masseødelæggelsesvåben
kendetegnes ved, at de har en
omfattende ødelæggelsesevne, der
ikke klart lader sig afgrænse og
derved rammer et meget stort
antal mennesker.
Fremstilling,
besiddelse, erhvervelse og
levering af våben og
sprængstoffer herunder ABC-våben
er reguleret i våbenloven. Som
det fremgår af pkt. 2.3.3.1.
foreslås en ændring af
våbenloven, så det præciseres,
at det er strafbart at udvikle
eller med henblik herpå forske i
kemiske og biologiske våben.
Særligt grove
våbenlovsovertrædelser straffes
efter straffelovens § 192 a med
op til 4 års fængsel (foreslås
forhøjet til 6 års fængsel, jf.
pkt. 2.3.3.1.).
Indsatsen i
forbindelse med
ikke-spredning
(non-proliferation) omfatter
foranstaltninger, der skal
hindre ukontrolleret spredning
af viden (knowhow) og produkter,
der kan anvendes til
fremstilling af
masseødelæggelsesvåben.
Danmark har i
den forbindelse en international
forpligtelse til at sikre, at
danske virksomheder ikke udfører
visse produkter, som vil kunne
blive anvendt til fare for
international fred og sikkerhed
herunder af
terrororganisationer. Denne
eksportkontrol betyder, at
danske virksomheder i visse
tilfælde skal søge
Erhvervsfremme Styrelsen om
udførselstilladelse for
produkter og teknologier, der
både kan anvendes inden for den
civile og militære sektor. Dette
betegnes som »produkter med
dobbelt anvendelse«
(dual-use products). Politiets
Efterretningstjeneste
samarbejder med Erhvervsfremme
Styrelsen og foretager bl.a.
indsamling og analyse af
information på området.
Som eksempler
på produkter med dobbelt
anvendelse kan nævnes:
Kemikalier, der kan anvendes
både til civile og militære
opgaver
Bore-/fræsemaskiner, der kan
anvendes både til civile og
militære opgaver
IT-produkter, herunder
computere og programmer, der
kan anvendes til både civile
og militære opgaver
Hydrofoner
(undervandslytteudstyr), der
kan finde fiskestime og
ubåde
Laboratorieudstyr, der både
kan anvendes til
fremstilling af vacciner og
biologiske våben
Reglerne om
kontrol med eksport (udførsel)
af produkter med dobbelt
anvendelse er fastsat ved
Rådets forordning (EF) nr. 1334
af 22. juni 2000 om en
fællesskabsordning for kontrol
med udførslen af produkter og
teknologi med dobbelt
anvendelse. Forordningen
suppleres af bekendtgørelse
nr. 1213 af 18. december 2000 om
kontrol med udførslen af
produkter og teknologi med
dobbelt anvendelse, der
bl.a. indeholder bestemmelser om
strafansvar for overtrædelse af
forordningen og
gennemførelsesbestemmelserne i
bekendtgørelsen.
Der kræves
efter forordningens artikel 3,
stk. 1, tilladelse til udførsel
af de produkter med dobbelt
anvendelse, der er opført på
listen i bilag I
(»kontrollisten«).
Erfaringerne,
bl.a. i forbindelse med
Golfkrigen, viste, at også
mindre følsomme produkter, som
ikke er opført på kontrollisten,
kan anvendes til udvikling og
produktion af
masseødelæggelsesvåben. Derfor
indførte EU i 1995 en såkaldt
»catch-all klausul« i
eksportkontrollen, jf.
forordningens artikel 4,
stk. 1-3. Disse bestemmelser
indebærer i grove træk følgende:
Udførsel af produkter med
dobbelt anvendelse, der ikke
er opført på listen i
forordningens bilag I,
kræver en
udførselstilladelse, hvis
eksportøren af de danske
myndigheder er blevet gjort
bekendt med, at de
pågældende produkter
helt eller delvis er eller
kan være bestemt til
anvendelse i forbindelse med
udvikling, fremstilling,
håndtering, anvendelse,
vedligeholdelse, oplagring,
sporing, identificering
eller spredning af
masseødelæggelsesvåben eller
missiler.
Hvis
køberlandet eller
bestemmelseslandet er
genstand for en
våbenembargo, og hvis
eksportøren af de danske
myndigheder er blevet gjort
bekendt med, at de
pågældende produkter helt
eller delvis er eller kan
være bestemt til militær
endelig anvendelse.
Hvis
eksportøren har
kendskab til, at de
pågældende produkter helt
eller delvis er bestemt til
anvendelse i forbindelse med
masseødelæggelsesvåben eller
missiler eller militær
anvendelse i et land under
våbenembargo, jf. ovenfor,
skal eksportøren meddele
dette til Erhvervsfremme
Styrelsen, som herefter
afgør, om der skal ansøges
om en udførselstilladelse,
og om en sådan kan udstedes.
En
medlemsstat kan desuden vedtage
eller opretholde national
lovgivning, hvorefter der kræves
udførselstilladelse for
produkter med dobbelt
anvendelse, der ikke er opført
på listen i bilag I, hvis
eksportøren har begrundet
mistanke om, at de
pågældende produkter helt eller
delvis er eller kan være bestemt
til anvendelse i forbindelse med
udvikling, fremstilling,
håndtering, anvendelse,
vedligeholdelse, oplagring,
sporing, identificering eller
spredning af
masseødelæggelsesvåben eller
missiler, jf. forordningens
artikel 4, stk. 5. Regler af
denne karakter er ikke fastsat i
dansk ret.
En
medlemsstat kan endelig af
hensyn til den offentlige
sikkerhed eller
menneskerettighederne forbyde
eller kræve tilladelse til
udførsel af produkter med
dobbelt anvendelse, der ikke er
opført på listen i bilag I, jf.
forordningens artikel 5.
Overførsler
mellem EU-landene kræver som
hovedregel ikke
udførselstilladelse. Der kræves
dog som hovedregel
udførselstilladelse for de
særlig følsomme produkter, der
er opført på listen i bilag IV,
jf. forordningens artikel 21,
stk. 1.
Overtrædelse
af bestemmelserne i forordningen
eller de nationale
gennemførelsesbestemmelser kan
straffes med bøde eller fængsel
indtil 2 år, jf. § 7 i
bekendtgørelse nr. 1213 af 18.
december 2000. Dette gælder
først og fremmest den, der
udfører produkter med dobbelt
anvendelse uden at være i
besiddelse af en tilladelse, som
kræves efter forordningen eller
efter bekendtgørelsen, jf. § 7,
stk. 3.
På samme måde
straffes den, der til brug for
afgørelser efter forordningen
eller de nationale
gennemførelsesbestemmelser giver
urigtige eller vildledende
oplysninger eller fortier
oplysninger af betydning for
sagens afgørelse, eller som
handler i strid med vilkår, der
er fastsat i en sådan afgørelse,
eller som forsøger herpå, jf.
bekendtgørelsens § 7, stk. 1.
Det samme
gælder efter § 7, stk. 2, den,
der i øvrigt undlader at give
oplysninger, der kræves efter
forordningen eller de nationale
gennemførelsesbestemmelser,
eller som afgiver urigtige eller
vildledende oplysninger.
Der kan
pålægges selskaber mv.
(juridiske personer) strafansvar
efter reglerne i straffelovens
5. kapitel, jf. bekendtgørelsens
§ 7, stk. 4.
2.2.5.2.
Fremmed ret
De materielle
(og formelle) regler om
eksportkontrol er som det
fremgår af pkt. 2.2.5.1. i meget
vidt omfang fælles for alle
EU-landene. Det er derimod
overladt til de enkelte lande at
fastsætte, hvilke sanktioner der
skal anvendes ved overtrædelse
af forordningen og de nationale
gennemførelsesbestemmelser, jf.
forordningens artikel 19.
Sanktionerne skal imidlertid
være effektive, stå i rimeligt
forhold til overtrædelsen og
have en afskrækkende virkning.
Strafmaksimum
varierer en del i de forskellige
EU-lande. Efter det for
Justitsministeriet oplyste er
strafmaksimum 1 års fængsel i
Irland, 3 års fængsel i Spanien,
4 års fængsel i Finland, 5 års
fængsel i Østrig, 6 års fængsel
i Italien, Holland og Sverige, 7
års fængsel i Storbritannien
(overvejes forhøjet til 10 års
fængsel) samt 15 års fængsel i
Tyskland. Af andre vestlige
lande kan nævnes Norge (5 års
fængsel), Australien (8 års
fængsel) samt USA og Canada (10
års fængsel).
2.3.
Justitsministeriets overvejelser
2.3.1. FN
s terrorfinansieringskonvention
2.3.1.1.
FN-konventionen til bekæmpelse
af finansiering af terrorisme
(terrorfinansieringskonventionen)
indeholder en
kriminaliseringspligt med hensyn
til terrorfinansiering. Efter
konventionen skal det være
strafbart at finansiere
terrorisme, jf.
artikel 2,
stk. 1.
Efter
gældende ret kan finansiering af
terrorisme straffes som
medvirken til den konkrete
terrorhandling, jf.
straffelovens § 23. Dette
forudsætter, jf. ovenfor pkt.
2.2.1.2.3., at den pågældende
person har haft forsæt til den
pågældende forbrydelse. Dette
forsæt skal til en vis grad være
konkretiseret.
Foreligger
der ikke en tilstrækkelig
konkret medvirken til en bestemt
terrorhandling, kan væsentlig
finansiel støtte til en
terrorgruppe straffes efter
straffelovens § 114. Det
forudsætter imidlertid, at der
skal være tale om en gruppe
eller lign., der har til hensigt
ved magtanvendelse at øve
indflydelse på offentlige danske
anliggender eller fremkalde
forstyrrelse af den danske
samfundsordenen, jf. ovenfor
pkt. 2.2.1.1.3. Finansiering af
terrorisme rettet mod andre
lande kan derimod ikke straffes
efter § 114, men i stedet i vidt
omfang som medvirken til den
konkrete terrorhandling, jf.
straffelovens § 23.
Efter
terrorfinansieringskonventionens
artikel 2, stk. 1, omfatter
kriminaliseringspligten den
person, der ulovligt og
forsætligt direkte eller
indirekte tilvejebringer eller
indsamler midler i den hensigt,
at de skal anvendes, eller med
viden om, at de vil blive
anvendt helt eller delvist til
at udføre terrorhandlinger som
defineret i bestemmelsen.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
er det allerede efter gældende
ret muligt i vidt omfang at
straffe den, der giver eller
indsamler penge til
terrororganisationer. Det kan
dog bl.a. give anledning til
tvivl, i hvilket omfang det
efter gældende ret er muligt at
straffe finansiering af
organisationer, der både udfører
humanitære opgaver og begår
terrorhandlinger.
Justitsministeriet har derfor
fundet det rigtigst at foreslå
en ny bestemmelse om
finansiering af terrorisme, jf.
lovforslagets § 1, nr. 5
(straffelovens § 114 a).
Den nye
bestemmelse omfatter bl.a.
personer, der giver egne penge
eller indsamler penge til en
organisation, der udtrykkeligt
indsamler penge til anskaffelse
af våben eller sprængstoffer, og
som af de pågældende er kendt
for blandt andet at begå
terrorhandlinger.
Bestemmelsen
omfatter endvidere personer, der
giver eller indsamler penge til
en organisation, selv om pengene
ikke udtrykkeligt skal anvendes
til anskaffelse af våben eller
sprængstoffer, når blot
organisationen af bidragsyderen
er kendt for blandt andet at
begå terrorhandlinger. Det er i
den forbindelse uden betydning,
om den konkrete indsamling
angiveligt har et humanitært
formål, hvis organisationen er
kendt for at begå
terrorhandlinger.
Artikel 2,
stk. 5,
medfører pligt til i vidt omfang
at straffe medvirken til
finansiering af
terrorhandlinger. Efter artikel
2, stk. 5, skal
kriminaliseringspligten omfatte
både den, der medvirker til,
(litra a), organiserer eller
pålægger andre at begå (litra b)
en forbrydelse som anført i
stk. 1 eller 4, som den, der
medvirker til, at en gruppe
personer, der handler med fælles
formål begår en eller flere
forbrydelser som anført i stk. 1
eller 4 (litra c).
Efter
konventionens artikel 2, stk. 5,
litra c, skal det således være
strafbart forsætligt at medvirke
til, at en gruppe af personer,
der handler med fælles formål,
begår en eller flere
terrorhandlinger, hvis den
medvirkende handler (1) i den
hensigt at fremme
(indsamlings-)gruppens
kriminelle virksomhed eller
formål, når virksomheden eller
formålet indebærer, at en sådan
forbrydelse begås, eller (2)
foretages med viden om, at
(indsamlings-)gruppen har til
hensigt at begå en sådan
forbrydelse.
Endelig må
det antages, at
medvirkensansvaret i artikel 2,
stk. 5, litra c, omfatter enhver
form for bistand, uanset om
denne bistand isoleret set er
lovlig, f.eks. i form af
advokat- eller revisorbistand
til en organisation, som af
bistandsyderen er kendt for at
begå terrorhandlinger, forudsat
bistanden fremmer gruppens
kriminelle virksomhed eller
formål, eller ydes med viden om,
at gruppen har til hensigt at
begå en terrorhandling.
Handlinger
omfattet af artikel 2, stk. 5,
litra a og b, er efter
Justitsministeriets opfattelse
strafbare efter straffelovens
almindelige medvirkensregel i
§ 23, jf. bemærkningerne ovenfor
i pkt. 2.2.1.2.3.
Der kan efter
Justitsministeriets opfattelse
rejses spørgsmål om, hvorvidt
den kriminaliseringspligt, der
følger af artikel 2, stk. 5,
litra c, 1. led, (»medvirken i
den hensigt at fremme gruppens
generelle kriminelle virksomhed
eller formål «) rækker videre
end de danske medvirkensregler.
Efter dansk ret skal
medvirkensforholdet således være
rettet mod en konkretiseret
forbrydelse, for at
gerningsmanden kan siges at have
det fornødne forsæt.
I andre
lignende konventioner omfatter
kriminaliseringspligten adfærd i
form af »medvirken« til de
forbrydelser, som opregnes i den
pågældende konvention. Der kan i
den forbindelse henvises til
artikel 1, litra b, i
konventionen til bekæmpelse af
ulovlig bemægtigelse af
luftfartøjer, artikel 1, litra
f, i den europæiske konvention
om bekæmpelse af terrorisme samt
artikel 1, stk. 2, litra b, i
konventionen imod gidseltagning.
I
FN-konventionen til bekæmpelse
af terrorbombninger indgår
imidlertid i artikel 2, stk. 3,
litra c, en bestemmelse, der er
identisk med FN-konventionen til
bekæmpelse af finansiering af
terrorisme artikel 2, stk. 5,
litra c. I forbindelse med de
ændringer, der var nødvendige
for, at Danmark kunne ratificere
FN s terrorbombekonvention (lov
nr. 280 af 25. april 2001) blev
det overvejet, om straffelovens
§ 23 omfatter tilfælde efter
artikel 2, stk. 3, litra c, 1.
led, hvor den pågældende person
medvirker til, at en gruppe
personer, der handler med et
fælles formål, begår en eller
flere forbrydelser som anført i
artikel 2, stk. 1 og 2. I
bemærkninger til lovforslaget,
jf. Folketingstidende 2000-01,
tillæg A, s. 2905, blev det
anført:
»Der må efter
Justitsministeriets opfattelse
lægges vægt på, at
FN-konventionen til bekæmpelse
af terrorbombninger tager sigte
på en forholdsvis afgrænset
gruppe af lovovertrædelser af
yderst alvorlig og almenfarlig
karakter. En person, som
forsætlig fremmer den kriminelle
virksomhed eller formål hos en
gruppe personer med kendskab til
gruppens generelle formål, og
som dermed bidrager til en af de
lovovertrædelser, der er
omfattet af konventionen, må på
den baggrund anses for at have
forsæt til en lovovertrædelse,
som er tilstrækkelig
konkretiseret til at kunne
medføre medvirkensansvar.«
Med
terrorfinansieringskonventionen
er hensigten imidlertid at ramme
en personkreds, hvis
medvirkenshandlinger er endnu
fjernere fra den konkrete
terrorhandling sammenlignet med
terrorbombekonventionen. Hvor
terrorbombekonventionens
medvirkensbestemmelse omfatter
personer, der medvirker til, at
en gruppe personer, der handler
med fælles formål, f.eks.
sprænger en bombe og derved
overtræder straffelovens § 183,
trods viden om gruppens hensigt,
omfatter
terrorfinansieringskonventionens
artikel 2, stk. 5, litra c, den
person, der medvirker til, at en
gruppe personer, der handler med
fælles formål, indsamler midler
til brug for terrorhandlinger.
Der kan således blive tale om at
straffe en person, der i
relation til den konkrete
terrorhandling kan være
medvirkende i tredje eller
fjerde led.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
vil denne form for medvirken
ikke altid være omfattet af
straffelovens § 23 eller den nye
foreslåede bestemmelse i § 114
a. En gennemførelse af FN s
terrorfinansieringskonvention
vil derfor på dette punkt kræve
en ændring af straffeloven. Den
medvirken, der omfattes af
terrorfinansieringskonventionens
artikel 2, stk. 5, litra c, 2.
led, må derimod anses for
omfattet af det almindelige
medvirkensbegreb.
En udvidelse
af det strafferetlige
medvirkensbegreb til bredt at
omfatte enhver form for støtte
til organisationer, uden at
støtten kan henføres til
konkrete terrorhandlinger, kan
rejse principielle
betænkeligheder. Det er
imidlertid vigtigt at fastholde,
at der er tale om yderst
alvorlige forbrydelser af
almenfarlige karakter. For at
opnå det stærkest mulige
strafferetlige værn mod
terrorisme er det nødvendigt at
kriminalisere i et videre
omfang, end hvad der i øvrigt
gælder for andre forbrydelser.
Det foreslås derfor, at der i
straffeloven indsættes en særlig
bestemmelse, der omfatter netop
denne form for udvidet medvirken
til terrorfinansiering, jf.
lovforslagets § 1, nr. 5 (§ 114
b).
Bestemmelsen
foreslås udformet således, at
medvirken til terrorhandlinger,
således som disse er defineret i
lovforslaget, i alle tilfælde er
strafbar efter det udvidede
medvirkensbegreb. En person, som
forsætligt fremmer den
kriminelle virksomhed eller
formål hos en gruppe personer
med kendskab til gruppens
generelle terrorformål, og som
dermed bidrager til foretagelsen
af en terrorhandling som
defineret i lovforslaget, vil
kunne straffes efter den særlige
medvirkensregel. Herved skabes
der i øvrigt også yderligere
sikkerhed for, at Danmark også
opfylder
terrorbombekonventionens krav om
et udvidet medvirkensbegreb.
Et eksempel
på bestemmelsens
anvendelsesområde kunne f.eks.
være professionel generel
rådgivning, der ikke direkte
angår en konkret terrorhandling,
til en organisation, der har til
hensigt at begå
terrorhandlinger, hvilket er den
pågældende rådgiver bekendt.
Strafferammen
for denne mindre konkretiserede
medvirken foreslås fastsat til
fængsel indtil 6 år.
Det har været
nævnt i høringssvarene, at
bestemmelsen i § 114 b kan rejse
spørgsmål i forhold til
ytringsfriheden, idet det
beskrevne gerningsindhold efter
omstændighederne kan have
karakter af ytringer.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
indeholder den foreslåede § 114
b ingen begrænsninger i
ytringsfriheden.
Med
bestemmelsen foreslås bistand
til en terrororganisation i form
af tilskyndelse, råd eller dåd
kriminaliseret i vidt omfang.
Som det udtrykkeligt fremgår af
bestemmelsen, kræves det
imidlertid, at der er tale om en
medvirken, som på en eller anden
måde »fremmer« den kriminelle
virksomhed.
Det er
således vigtigt at slå fast, at
rene sympatitilkendegivelser i
forhold til terrororganisationer
således ikke er omfattet af den
foreslåede § 114 b.
Påskønnelse
eller anerkendelse af konkrete
terrorhandlinger, kan imidlertid
efter omstændighederne være
omfattet af den gældende
bestemmelse i straffelovens
§ 136, stk. 2. Denne bestemmelse
kriminaliserer den, der
offentligt udtrykkeligt billiger
en af de i kapitel 12 og 13
omhandlede forbrydelser.
Bestemmelsen, der blev indsat i
straffeloven i 1939, vil med den
foreslåede terrorismebestemmelse
i § 114, jf. nedenfor, ikke som
hidtil alene omfatte
udtrykkelige billigelser, der
fremsættes offentligt, af
terrorhandlinger rettet mod
danske myndigheder, men fremover
også offentlige, udtrykkelige
billigelser af terrorhandlinger
rettet mod udenlandske
myndigheder eller internationale
organisationer.
2.3.1.2.
Som nævnt i pkt. 2.1.1.1. følger
det af artikel 5 i FN s
terrorfinansieringskonvention,
at juridiske personer skal kunne
gøres ansvarlige for de
handlinger, der er beskrevet i
konventionen. Ansvaret for de
juridiske personer kan ikke
betinges af, at handlingerne er
begået for at skaffe den
juridiske person vinding. Det
skal således være muligt at
straffe f.eks. en organisation,
der giver penge eller samler
penge ind til en gruppe af
terrorister uden derved selv at
opnå økonomisk vinding.
Straffelovens
§ 306 om strafansvar for
juridiske personer for
overtrædelser af straffeloven
indeholder et krav om, at
overtrædelsen skal være begået
for at skaffe den juridiske
person vinding. Opfyldelsen af
artikel 5 kræver derfor, at der
ved en lovændring skabes hjemmel
til at straffe juridiske
personer for overtrædelser
omfattet af konventionen, selvom
de pågældende overtrædelser ikke
er begået for at skaffe den
juridiske person vinding.
Opfyldelsen
kan enten ske ved, at den
nugældende begrænsende
betingelse i § 306 om, at
overtrædelsen skal være begået
for at skaffe den juridiske
person vinding, fjernes generelt
med virkning for alle
straffelovsovertrædelser, eller
ved at betingelsen alene ophæves
for så vidt angår overtrædelser,
der er omfattet af
terrorfinansieringskonventionen.
I forbindelse
med gennemførelsen af
EU-rammeafgørelse om styrkelse
af beskyttelse mod
falskmøntneri, jf. lov nr. 280
af 25. april 2001, hvor
strafansvaret for juridiske
personer blev ændret, således at
der indførtes en generel adgang
til at pålægge juridiske
personer strafansvar efter
reglerne i 5. kapitel for
overtrædelser af straffeloven,
der er begået for at skaffe den
juridiske person vinding, blev
forskellige modeller for
juridiske personers strafansvar
overvejet. Det blev blandt andet
overvejet at indføre et generelt
strafansvar for juridiske
personer for overtrædelser af
straffeloven uden krav om
økonomisk vinding. Som argument
imod en sådan model blev det
anført, at som påpeget af
Straffelovrådet sigter
flertallet af
straffebestemmelserne i
straffeloven på at beskrive
enkeltpersoners skadegørende
eller farlige eller på anden
måde forkastelige handlinger.
Disse handlinger begås i henhold
til individuelle beslutninger,
eventuelt efter aftale med flere
og uden sammenhæng med, om den
eller de pågældende står i et
ansættelsesforhold til nogen.
Det kan således forekomme
kunstigt at åbne mulighed for,
at en juridisk person kan
straffes for f.eks. vold eller
hærværk. Der henvises til
Folketingstidende 2000-2001,
tillæg A, s. 2892-96.
Rigsadvokaten
bemærkede dengang i forbindelse
med høringen over lovforslaget,
at når der indføres en
almindelig adgang til at pålægge
juridiske personer straf for
overtrædelse af straffeloven,
ses der ikke at foreligge
særlige grunde, der taler for,
at man fraviger de almindelige
betingelser for
selskabsansvaret, jf.
straffelovens § 27. Efter denne
bestemmelse er selskabsansvaret
ikke begrænset til forsætlige
forhold eller til tilfælde, hvor
overtrædelsen er begået for at
skaffe den juridiske person
vinding.
På det nu
foreliggende grundlag, hvor
vindingskravet i § 306 må
ophæves for så vidt angår
overtrædelser, der er omfattet
af
terrorfinansieringskonventionen
(f.eks. den foreslåede nye
bestemmelse i straffelovens
§ 114 a), er der efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke tilstrækkeligt grundlag for
at opretholde denne betingelse
for juridiske personers
strafansvar i relation til andre
straffelovsovertrædelser.
Justitsministeriet finder
således, at strafansvaret for
juridiske personer i relation
til straffelovsovertrædelser
generelt bør være undergivet de
almindelige betingelser, der
efter straffelovens § 27 gælder
for denne ansvarsform.
Det bemærkes
herved, at strafansvaret for
juridiske personer ved
overtrædelse af
straffebestemmelser i
særlovgivningen ikke er betinget
af, at handlingen er begået for
at skaffe den juridiske person
vinding. En ophævelse af
vindingskravet i § 306 vil
således indebære, at der for så
vidt angår betingelserne for
juridiske personers strafansvar
opnås en ligestilling mellem
straffelovsovertrædelser og
særlovsovertrædelser.
Justitsministeriet finder på den
baggrund, at gennemførelsen af
artikel 5 i FN s
terrorfinansieringskonvention
bør ske ved en ophævelse af
kravet i straffelovens § 306 om,
at overtrædelsen skal være
begået for at skaffe den
juridiske person vinding.
Den
foreslåede ændring vil indebære,
at spørgsmålet om strafansvar
for juridiske personer i
anledning af
straffelovsovertrædelser i det
hele skal afgøres efter de
almindelige betingelser i
straffelovens § 27, stk. 1. For
at en juridisk person skal kunne
straffes for en
straffelovsovertrædelse, er det
således en forudsætning, at
overtrædelsen er begået inden
for dens virksomhed, og at
overtrædelsen kan tilregnes en
eller flere til den juridiske
person knyttede personer eller
den juridiske person som sådan.
Der henvises til
Folketingstidende 1995-1996,
tillæg A, sp. 4054-62 og
4063-64, og til Straffelovrådets
betænkning nr. 1289/1995 om
juridiske personers strafansvar,
navnlig kapitel 6.
En lang række
af straffelovens regler tager
sigte på at beskrive
enkeltpersoners skadegørende,
farlige eller på anden måde
forkastelige handlinger såsom
drab, vold, voldtægt, hærværk
osv. De begås i henhold til
individuelle beslutninger,
eventuelt efter aftale mellem
flere, og uden sammenhæng med,
om den eller de pågældende står
i ansættelsesforhold til nogen,
jf. Straffelovrådets betænkning,
side 54-55. Begår en ansat
sådanne handlinger i forbindelse
med sit arbejde, må de
imidlertid i almindelighed anses
for så fremmede og atypiske i
forhold til den aktivitet, den
juridiske person udøver, at de
ikke kan anses for begået »inden
for dens virksomhed«. Ophævelsen
af kravet om, at overtrædelsen
skal være begået for at skaffe
den juridiske person vinding,
vil således i almindelighed ikke
medføre, at handlinger af den
nævnte art inddrages under
strafansvaret for juridiske
personer.
Afgivelse af
urigtige erklæringer på
virksomhedens vegne, aktiv
bestikkelse, bedrageri, skatte-
og momssvig, EU-svig osv. kan
nævnes som eksempler på
overtrædelser, der kan begås
inden for virksomheden, og som
derfor kan pådrage den juridiske
person strafansvar. Det må
således antages, at det fortsat
vil være de
straffelovsovertrædelser, der
begås for at skaffe den
juridiske person vinding, som i
praksis navnlig vil aktualisere
spørgsmålet om straf for den
juridiske person, selv om
vindingskravet udgår.
For så vidt
angår de bestemmelser i
straffeloven, der har karakter
af overbygningsbestemmelser i
forhold til bestemmelser i
særlovgivningen (f.eks.
straffelovens § 289 om skatte-
og momssvig), har en generel
bestemmelse om strafansvar for
juridiske personer med hensyn
til straffelovsovertrædelser
ikke selvstændig hjemmelsmæssig
betydning eller betydning for
strafferammen. Straffelovens
udvidede strafferammer føjer
således ikke noget til
særlovens, idet en juridisk
person ikke kan idømmes
fængselsstraf, men kun
bødestraf, jf. straffelovens
§ 25. Det forhold, at
overtrædelsen henføres til
overbygningsbestemmelsen i
straffeloven, kan dog eventuelt
føre til, at der udmåles en
større bøde, end hvis forholdet
alene henføres under
særlovsbestemmelsen. Det
bemærkes i den forbindelse, at
bødestraf vil kunne anvendes
over for en juridisk person,
selv om den
straffelovsbestemmelse, der er
overtrådt, kun indeholder
hjemmel til fængselsstraf (for
fysiske personer).
Begår en
person en
straffelovsovertrædelse over for
den juridiske person, hvori den
pågældende er ansat f.eks.
underslæb, hvor det er den
juridiske person, der er den
forurettede må overtrædelsen
anes for et rent privat skridt
fra den ansattes side, der
selvsagt ikke kan pådrage den
juridiske person strafansvar.
Det beror på
den konkrete straffebestemmelse,
om strafansvaret for den
juridiske person alene
indtræder, når en enkeltperson
har handlet med forsæt, eller om
også uagtsomme overtrædelser kan
medføre strafansvar for den
juridiske person, jf.
straffelovens § 19. Kræves der
forsæt, kan strafansvar for den
juridiske person kun komme på
tale, hvis en eller flere inden
for virksomheden beviseligt har
overtrådt den pågældende
straffelovsbestemmelse med
forsæt. Kræves der alene
uagtsomhed for individualansvar,
gælder samme tilregnelseskrav i
forhold til den juridiske
person.
Ændringen
medfører således, at det bliver
muligt at straffe en juridisk
person for f.eks. uagtsomt
manddrab. Det vil dog afhænge af
de konkrete omstændigheder, om
forudsætningerne for at pålægge
en juridisk person strafansvar
er opfyldt. Er der tale om
uagtsom manddrab i forbindelse
med en arbejdsulykke, vil den
juridiske persons strafansvar
typisk være aktualiseret, idet
overtrædelsen er sket inden for
virksomheden og typisk med en
eventuel økonomisk fordel for
den juridiske person. Mere
tvivlsom stiller situationen sig
ved uagtsom manddrab i
forbindelse med et
færdselsuheld, hvor ejeren af
køretøjet er en juridisk person
og føreren er ansat hos den
juridiske person. Der må ved
sådanne grænsetilfælde søges
vejledning i den praksis, der
har udviklet sig på de enkelte
område, navnlig færdselsområdet,
hvor selskabsansvar typisk
placeres der, hvor en eventuel
økonomisk fordel ved
overtrædelsen vindes, eller hvor
overtrædelsen står i forbindelse
med selskabets
arbejdstilrettelæggelse. Følger
det af en klar praksis på
særlovsområdet, at der ikke
pålægges den juridiske person
strafansvar for
særlovsovertrædelsen, vil samme
praksis kunne overføres til
straffelovsovertrædelsen. Vil
der i eksemplet med uagtsomt
manddrab i forbindelse med et
færdselsuheld således ikke blive
rejst tiltale mod selskabet for
den ansattes
færdselslovovertrædelse, f.eks.
overtrædelse af ubetinget
vigepligt, kan samme handling
ikke begrunde en tiltale mod
selskabet for uagtsomt manddrab.
Det forhold,
at en juridisk person pålægges
strafansvar i anledning af
straffelovsovertrædelser, er
ikke til hinder for, at den
enkeltperson, der har begået
overtrædelsen, samtidig pålægges
et individuelt strafansvar.
Dette spørgsmål afgøres i
overensstemmelse med de
almindelige principper for
ansvarsplacering. Ved
straffelovsovertrædelser vil
disse principper normalt føre
til, at den pågældende
enkeltperson også drages
strafferetligt til ansvar. Den
udvidede adgang til at pålægge
juridiske personer strafansvar i
anledning af
straffelovsovertrædelser
indebærer således ikke en
tilsvarende begrænsning i
mulighederne for at pålægge
enkeltpersoner strafansvar i
anledning af de samme
overtrædelser.
Det følger af
straffelovens § 21, stk. 3, at
for så vidt ikke andet er
bestemt, straffes forsøg
kun, når der for
lovovertrædelsen kan idømmes en
straf, der overstiger fængsel i
4 måneder. Da en juridiske
person alene kan idømmes straf
af bøde, jf. straffelovens § 25,
kan der rejses spørgsmål om,
hvorvidt en juridisk person vil
kunne straffes for forsøg. Dette
spørgsmål foreligger, uanset om
der er tale om (forsøg på)
overtrædelse af
særlovsbestemmelser eller af
straffelovsbestemmelser.
Straffelovens
§ 306, stk. 2, indeholder en
udtrykkelig regulering af
spørgsmålet. Denne regulering er
imidlertid begrænset til
straffelovsområdet og gælder
ikke ved (forsøg på)
overtrædelse af
straffebestemmelser i
særlovgivningen.
Justitsministeriet finder, at
der er anledning til at
præcisere, at juridiske personer
kan straffes for forsøg i samme
omfang som fysiske personer,
uanset om der er tale om en
særlovsovertrædelse eller en
straffelovsovertrædelse. Det
foreslås på den baggrund, at
§ 306, stk. 2, ophæves, og at
der i stedet i § 27, stk. 2,
indsættes en bestemmelse om, at
straffelovens § 21, stk. 3,
tilsvarende gælder med hensyn
til forsøgsstraf for juridiske
personer.
Forældelsesfristen
for juridiske personers
strafansvar er efter reglen i
straffelovens § 93, stk. 1, nr.
1, 2. led, altid 2 år, da
juridiske personer alene kan
idømmes bødestraf.
De
overtrædelser, som det i
forbindelse med terrorisme kan
være aktuelt at straffe
juridiske personer for, er meget
alvorlige forbrydelser.
Forældelsesfristens længde for
fysiske personers strafansvar
afhænger af maksimumstraffen for
den overtrådte regel. Jo
alvorligere forbrydelsen er, jo
længere er forældelsesfristen.
Justitsministeriet finder ikke,
at der bør være en kortere
forældelsesfrist for juridiske
personers strafansvar, specielt
ikke ved de meget alvorlige
forbrydelser, som er omfattet af
lovforslaget. Hertil kommer, at
OECD i forbindelse med en
evaluering af dansk
straffelovgivning vedrørende
korruption i 2000 har kritiseret
den korte forældelsesfrist for
juridiske personers strafansvar
for så vidt angår straffelovens
korruptionsbestemmelser, blandt
andet fordi der er tale om
»skjulte« forbrydelser, der
typisk først opklares længe
efter gerningstidspunktet,
hvorfor forbrydelsen ofte vil
være forældet i forhold til den
juridiske person. Dette kan
betyde, at Danmark er forhindret
i at yde gensidig retshjælp til
andre lande, da kravet om
dobbelt strafbarhed ikke vil
være opfyldt. Samme hensyn gør
sig gældende med hensyn til
terrorfinansieringsforbrydelser,
der ligeledes må betegnes
»skjulte« forbrydelser.
Justitsministeriet foreslår på
den baggrund, at der i
straffelovens § 93, stk. 1, nr.
1, indsættes et nyt andet
punktum, der udtrykkeligt
angiver, at forældelsesfristens
længde for juridiske personers
strafansvar skal følge den
maksimumsstrafferamme, der
gælder for den overtrådte regel.
Der henvises
til lovforslagets § 1, nr. 1, 3
og 9.
2.3.1.3.
Bestemmelsen i artikel 8,
stk. 1, hvorefter staterne skal
træffe passende foranstaltninger
med henblik på at kunne
identificere, opdage og
indefryse eller beslaglægge
midler, der anvendes eller er
afsat med det formål at begå
terrorhandlinger, som er
omfattet af konventionen, samt
udbytte fra sådanne forbrydelser
med henblik på eventuel
konfiskation. Bestemmelsen
indebærer, at der ikke skal være
adgang til at foretage
beslaglæggelse og konfiskation
af udbytte fra
terrorkriminalitet, men også af
(lovligt tilvejebragte) midler,
der må befrygtes at ville blive
brugt til at begå en strafbar
handling.
Straffelovens
§ 77 a indeholder hjemmel til
konfiskation af genstande, der
må befrygtes at ville blive
brugt til at begå en strafbar
handling, men næppe af penge og
andre finansielle midler, jf.
ovenfor pkt. 2.2.1.3.
Det foreslås
derfor, at straffelovens § 77 a
om konfiskation udvides til også
at omfatte andre formuegoder,
herunder penge.
Som følge af
denne ændring foreslås samtidig
konsekvensændringer af
retsplejelovens regler om
beslaglæggelse i § 802 og § 803,
således at der tilsvarende
bliver adgang til beslaglæggelse
med henblik på den konfiskation
efter den foreslåede, udvidede
bestemmelse i straffelovens § 77
a.
Der henvises
i øvrigt til bemærkningerne
nedenfor i pkt. 2.3.2.3.
vedrørende FN s Sikkerhedsråds
resolution nr. 1373 (2001)
artikel 1, litra c, samt
lovforslagets § 1, nr. 2, og
§ 2, nr. 7-8 og 10-11.
2.3.1.4.
Ved anmodninger om retshjælp kan
retten principielt bestemme, at
tredjemand ikke skal afgive
forklaring om forhold eller
forevise eller udlevere
genstande, med hensyn til hvilke
tredjemand i medfør af
lovgivningen har tavshedspligt,
og hvis hemmeligholdelse har
væsentlig betydning, jf.
retsplejelovens § 170, stk. 3,
og § 804, stk. 4. I praksis vil
banker og bankansatte dog ikke
blive udelukket fra at forevise
eller udlevere dokumenter eller
afgive forklaring af hensyn til
bankhemmeligheden. En anmodning
om retshjælp bliver således i
praksis aldrig afslået under
henvisning til
bankhemmeligheden.
2.3.1.5.
De gældende regler om
udlevering, herunder
Justitsministeriets overvejelser
i relation til FN-konventionen
til bekæmpelse af
terrorfinansiering, gennemgås
nedenfor under pkt. 4.
For så vidt
angår FN s
terrorfinansieringskonventions
artikel 18 om forebyggende
foranstaltninger mv. henvises
til det af Økonomi- og
erhvervsministeriet fremsatte
lovforslag om ændring af lov om
hvidvaskning, hvori både
gældende ret og Økonomi- og
erhvervsministeriets
overvejelser gennemgås.
Det er
Justitsministeriets opfattelse,
at de krav, herunder til
internationalt samarbejde, der
er i øvrigt er indeholdt i FN s
terrorfinansieringskonvention,
kan opfyldes uden yderligere
lovændringer end dem, der følger
af dette lovforslag samt det af
Økonomi- og erhvervsministeriet
fremsatte lovforslag om ændring
af lov om hvidvaskning.
2.3.2. FN
s Sikkerhedsråds resolution nr.
1373 (2001)
2.3.2.1.
Artikel 1, litra a, har
karakter af en
formålsbestemmelse, ifølge
hvilken staterne skal forebygge
og forhindre finansiering af
terrorhandlinger.
Formålsbestemmelsen nødvendiggør
ikke i sig selv lovændringer ud
over, hvad der følger af
resolutionens øvrige mere
specifikke bestemmelser.
2.3.2.2.
Efter artikel 1, litra b,
skal staterne kriminalisere
terrorfinansiering. Bestemmelsen
er i al væsentlighed identisk
med artikel 2, stk. 1, i FN s
terrorfinansieringskonvention.
Resolutionen definerer
imidlertid ikke, hvad der skal
forstås ved terrorhandlinger.
Terrorhandlinger er i FN s
terrorfinansieringskonvention
defineret som handlinger
omfattet af ni opregnede
terrorkonventioner samt
handlinger, der er begået med
forsæt til at forårsage død
eller alvorlig personskade på en
civilperson eller en anden
person, der ikke aktivt deltager
i fjendtlighederne i en væbnet
konfliktsituation, når formålet
med en sådan handling, henset
til handlingens karakter eller
sammenhæng, er at skræmme en
befolkning eller tvinge en
regering eller en international
organisation til at foretage
eller at undlade at foretage en
given handling.
Endvidere
indeholder EU s rammeafgørelse
om bekæmpelse af terrorisme en
definition af terrorisme som
visse handlinger, der begås med
det formål at skræmme en
befolkning eller uretmæssigt at
tvinge offentlige myndigheder
eller en international
organisation til at foretage en
handling, eller at destabilisere
eller ødelægge et lands eller en
international organisations
grundlæggende politiske,
forfatningsmæssige, økonomiske
eller samfundsmæssige strukturer
i alvorlig grad, jf. nærmere
ovenfor pkt. 2.1.2.1. og
nedenfor pkt. 2.3.3.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
må den definition af
terrorhandlinger, der fremgår af
FN s
terrorfinansieringskonvention og
EU-rammeafgørelsen om bekæmpelse
af terrorisme, kunne lægges til
grund ved gennemførelsen af
resolutionen. Resolutionens
artikel 1, litra b, kræver
derfor ikke lovændringer ud
over, hvad der følger af FN s
terrorfinansieringskonvention og
af EU-rammeafgørelsen.
2.3.2.3.
Artikel 1, litra c,
indebærer en forpligtelse til
indefrysning af finansielle
midler, der tilhører terrorister
samt personer eller foretagender
tilknyttet terrorister.
Begrebet
indefrysning findes ikke i dansk
strafferet eller straffeproces.
Med indefrysning menes, at
midlerne gøres utilgængelige for
den/de pågældende. Ud fra en
praktisk synsvinkel kan
indefrysning minde om
beslaglæggelse, men efter
retsplejelovens regler foretages
beslaglæggelse med henblik på
(1) sikring af bevis, (2) det
offentliges krav på
sagsomkostninger, konfiskation
eller bøde, (3) den forurettedes
krav på tilbagelevering
(vindikation) eller erstatning
samt (4), fremtvingelse af den
mistænktes tilstedeværelsen
under straffesagen. Indefrysning
kan muligvis også opfattes som
værende af en mere midlertidig
eller foreløbig karakter end
beslaglæggelse. Hvor det ved en
indefrysning af midlerne kan
antydes, at de på et tidspunkt
at skal gøres tilgængelige for
indehaveren igen, peger en
beslaglæggelse muligvis
(sprogligt) i højere grad i
retning af en mere permanent
fratagelse af rådigheden over
midlerne, typisk ved
konfiskation.
Traditionelt
er indefrysning i
FN-resolutioner blevet anvendt
som et indgreb rettet mod et
bestemt land eller bestemte
personer, herunder juridiske
personer. Bestemmelser af denne
karakter findes i kgl.
anordninger, der gennemfører
tidligere resolutioner vedtaget
af Sikkerhedsrådets i medfør af
FN-pagtens kapitel VII. Der kan
f.eks. henvises til § 1 i den nu
ophævede anordning nr. 1147 af
22. december 1993 om visse
forholdsregler mod Libyen og
§ 1, stk. 2, i anordning nr. 579
af 5. august 1998 om visse
forholdsregler mod
oprørsbevægelsen UNITA i Angola.
Efter
ikrafttrædelsen af
Maastricht-traktaten gennemføres
forholdsregler i form af
handelsrestriktioner (embargoer)
og restriktioner med hensyn til
kapitalbevægelser og betalinger
over for bestemte tredjelande
(uden for EU) ved forordninger
udstedt i medfør af
EF-traktatens artikel 301, jf.
artikel 133 og artikel 60. Der
kan f.eks. henvises til Rådets
forordning (EF) nr. 467/2001 af
6. marts 2001 (EFT L 67 af
9.3.2001, s. 1), der til dels
gennemfører FN s Sikkerhedsråd
resolution nr. 1333 (2000) om
forholdsregler over for
Afghanistan og Taliban.
FN-resolution
nr. 1373 (2001) retter sig
imidlertid ikke mod bestemte
personer, men mod terrorister
mv. generelt, og den har ikke på
samme måde som mere
traditionelle
sanktions-resolutioner en
forventet begrænset
gyldighedstid. Det er endvidere
ikke forudsat i resolutionen, at
forpligtelsen for staterne til
indefrysning af midler
tilhørende terrorister mv. fra
FN s side følges op med centralt
fastsatte lister over omfattede
personer og organisationer på
samme måde, som det er sket for
resolution nr. 1333 (2000).
Resolutionen
bør derfor efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke gennemføres ved kongelig
anordning i medfør af lov nr.
156 af 10. maj 1967 om visse
forholdsregler i henhold til De
Forenede Nationers pagt,
hvorefter det pålægges
pengeinstitutter mv. at
indefryse midler tilhørende
terrorister. Forpligtelsen til
at foretage indfrysning påhviler
FN s medlemsstater, og det ville
ikke være rimeligt at forlange,
at pengeinstitutterne uden
støtte i autoritativt fastsatte
navnelister skal vurdere, hvem
blandt deres kunder der er
terrorister eller tilknyttet
terrorister, og bære risikoen
for eventuelle erstatningskrav
fra kunder ved uberettigede
indefrysninger.
Sikkerhedsresolutionens artikel
1, litra c, indeholder i øvrigt
efter sin ordlyd ikke
udtrykkeligt et krav om, at der
skal være tale om midler, der
anvendes eller er afsat med det
formål at begå terrorhandlinger.
Resolutionen kan således
fortolkes som et krav om
indfrysning af alle midler, der
tilhører terrorister samt
personer og foretagender
tilknyttet terrorister, uanset
om der er tale om lovligt
tilvejebragte midler, og uanset
om det kan godtgøres eller
sandsynliggøres, at midlerne vil
blive anvendt til at begå
terrorhandlinger.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
må resolutionens artikel 1,
litra c, imidlertid læses i
sammenhæng med
terrorfinansieringskonventionens
artikel 8, hvorefter staterne
skal træffe passende
foranstaltninger med henblik på
at kunne identificere, opdage og
indefryse eller beslaglægge
midler, der anvendes eller er
afsat med det formål at begå
terrorhandlinger, jf. ovenfor
pkt. 2.3.1.2. Der følger således
af konventionen et krav om, at
pengene i et eller andet omfang
kan knyttes til
terrorhandlinger. Et tilsvarende
krav må efter
Justitsministeriets opfattelse
kunne indfortolkes i
resolutionens artikel 1, litra
c. En sådan fortolkning af
bestemmelsen synes også bedst
stemmende med grundlovens § 73
og artikel 1 i den 1.
tillægsprotokol til den
europæiske
menneskerettighedskonvention om
beskyttelse af ejendomsretten.
Artikel 1,
litra c, vil herefter kunne
gennemføres ved en udvidelse af
adgangen til beslaglæggelse
efter straffelovens § 77 a,
således at det bliver muligt at
beslaglægge ethvert formuegode
tilhørende terrorister mv., som
må befrygtes at ville blive
brugt ved en strafbar handling,
jf. også ovenfor under pkt.
2.3.1.2.
Beslaglæggelse og efterfølgende
konfiskation vil for så vidt
være mere indgribende for den,
som indgrebet retter sig imod,
end den rene indefrysning. Der
er dog næppe nogen
realitetsforskel, da pligten til
indfrysning næppe som efter mere
traditionelle
sanktions-resolutioner kan
forventes ophævet inden for en
overskuelig tid. Til gengæld
forudsætter konfiskation, at
midlerne må befrygtes at ville
blive brugt ved en strafbar
handling, og at konfiskation er
påkrævet for at forebygge
kriminalitet.
Efter lov nr.
348 af 6. juni 1993 om
forebyggende foranstaltninger
mod hvidvaskning af penge har
banker mv. en forpligtelse til
at indberette mistænkelige
transaktioner i relation til
hvidvaskning af penge til
politiet. I forbindelse med det
af økonomi- og
erhvervsministeren fremlagte
lovforslag om ændring af
hvidvaskloven vil denne
forpligtelse blive udvidet til
også at omfatte usædvanlige
dispositioner i relation til
finansiering af terrorisme
(»sortvaskning« af lovlige
penge), og pengeinstituttet vil
ikke som ved hvidvaskning kunne
gennemføre transaktionen og så
efterfølgende underrette
myndighederne. Der henvises til
det af økonomi- og
erhvervsministeren fremsatte
lovforslag om ændring af lov om
forebyggende foranstaltninger
ved hvidvaskning af penge.
Formålet med
artikel 1, litra c, er at
forhindre finansiering af
terrorisme, og de påtænkte
ændringer af straffeloven og
hvidvaskloven vil medføre, at
politiet på grundlag af
indberetninger fra
pengeinstitutter mv. få et
grundlag for at vurdere, om der
er anledning til at skride til
beslaglæggelse og konfiskation
af formuegoder tilhørende
personer, der mistænkes for
terrorisme, og personer og
selskaber, der er tilknyttet
terrorister, og dermed hindre
terrorfinansieringen.
Det foreslås
derfor, at straffelovens § 77 a
udvides til også at omfatte
konfiskation af formuegoder. Der
henvises til lovforslagets § 1,
nr. 2.
Som en
konsekvens af udvidelsen af
straffelovens § 77 a foreslås
samtidig en ændring af reglerne
om beslaglæggelse i
retsplejelovens kapitel 74,
således at det bliver muligt at
beslaglægge formuegoder med
henblik på konfiskation efter
§ 77 a. Der henvises til
lovforslagets § 2, nr. 7-8 og
10-11.
Som omtalt
ovenfor under pkt. 2.1.2.3.
forhandles for tiden et forslag
til forordning om specifikke
restriktive foranstaltninger mod
visse personer eller enheder med
henblik på at bekæmpe den
internationale terrorisme.
Forslaget tilsigter en fælles
gennemførelse i EU af
resolutionens artikel 1, litra
c. Såfremt forordningen
vedtages, som forudsat, på
rådsmødet den 10 december 2001
vil der ikke umiddelbart være
behov for yderligere danske
lovgivningstiltag til opfyldelse
af artikel 1, litra c. Den
foreslåede ændring af
straffelovens § 77 a og de
dermed forbundne ændringer af
reglerne om beslaglæggelse i
retsplejeloven vil dog fortsat
være nødvendig som følge af
terrorfinansieringskonventionens
artikel 8.
2.3.2.4.
Resolutionens artikel 1,
litra d, indeholder et
forbud mod at stille finansielle
midler eller ydelser til
rådighed for terrorister mv.
Det følger heraf, at det skal
være strafbart for
pengeinstitutter, andre
finansielle institutter og
enkeltpersoner at stille penge
eller andre finansielle
tjenesteydelser til rådighed for
terrorister mv., uanset om det
sker med viden om, at midlerne
eller ydelserne vil blive
anvendt til at fremme eller
udføre terrorhandlinger.
Der skal
alene være forsæt til, at de
nævnte ydelser stilles til
rådighed for personer, der begår
eller har til hensigt at begå
eller fremme eller deltage i
terrorhandlinger.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
er det ikke muligt med de
gældende straffebestemmelser, at
straffe et pengeinstitut, der
stiller en finansiel
tjenesteydelse til rådighed for
en terrorist til andre formål
end at begå terrorhandlinger.
Finansiering af terrorhandlinger
kan efter omstændighederne
straffes som medvirken til den
konkrete terrorhandling, jf.
straffelovens § 23. Dette
forudsætter, jf. ovenfor pkt.
2.2.1.2.3., at den pågældende
person har haft forsæt til at
medvirke til den pågældende
forbrydelse. Dette forsæt skal
til en vis grad være
konkretiseret. Låner et
pengeinstitut midler ud til en
person i den tro, at pengene
skal bruges til legitime formål,
kan der i dag ikke straffes for
medvirken til terrorhandlingen,
uanset pengeinstituttets
eventuelle viden om, at den
pågældende kunde er terrorist.
FN-resolutionen kræver altså på
dette punkt en lovændring, der
gør det muligt at straffe
pengeinstitutter mv. i
ovennævnte omfang. Det er i
denne forbindelse uden
betydning, om det forslag til
forordning om specifikke
restriktive foranstaltninger mod
visse personer eller enheder med
henblik på at bekæmpe den
internationale terrorisme, som
for tiden forhandles i EU, jf.
ovenfor pkt. 2.1.2.3, bliver
vedtaget, idet forordningen på
dette punkt må suppleres af en
national straffebestemmelse, der
gør det muligt at straffe for
overtrædelse af forbudet mod at
stille finansielle
tjenesteydelser mv. til
rådighed.
Der foreslås
derfor indsat en ny bestemmelse
i straffeloven, der
kriminaliserer denne adfærd.
Bestemmelsen foreslås indsat som
§ 114 a, nr. 3.
Med forslaget
kan enhver, der stiller
finansielle midler eller andre
finansielle tjenesteydelser til
rådighed for en terrorist
straffes med fængsel indtil 10
år.
Der henvises
i øvrigt til lovforslagets § 1,
nr. 5 (straffelovens § 114 a,
nr. 3).
2.3.2.5.
Efter resolutionens artikel
2, litra a, skal staterne
afholde sig fra at yde nogen for
form statslig støtte til
terrorister. Bestemmelsen må
forstås således, at den alene
stiller krav til statens
handlinger og ikke kræver
lovændringer.
2.3.2.6.
Bestemmelsen i resolutionens
artikel 2, litra b,
medfører, at staterne skal tage
de nødvendige skridt til at
forhindre udførelsen af
terrorhandlinger.
Politiets
Efterretningstjeneste har som
intern sikkerhedstjeneste
overordnet til opgave at
overvåge, forebygge og forhindre
strafbare handlinger og anden
virksomhed, som indebærer en
fare for landets sikkerhed. Af
Justitsministeriets
»Bestemmelser om Politiets
Efterretningstjeneste« af 9. maj
1996 fremgår, at »Politiets
Efterretningstjenestes formål er
at overvåge, forebygge og
modvirke foretagender og
handlinger, som må antages at
rumme en fare for rigets
selvstændighed og sikkerhed og
den lovlige samfundsorden,
herunder i første række de i
straffelovens kapitel 12
(forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed) og
kapitel 13 (forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder mv.) omhandlede
forbrydelser«.
Politiets
Efterretningstjenestes opgaver
omfatter bl.a. bekæmpelse af
spionage, terrorisme, visse
former for organiseret
kriminalitet og alvorligere
sager vedrørende international
våbenhandel samt hindring af
spredning af
masseødelæggelsesvåben
(non-proliferation).
Politiets
Efterretningstjenestes primære
opgave i relation til
kontraterrorisme består i
løbende at vurdere terrortruslen
i Danmark, og i den forbindelse
løbende at følge de miljøer,
hvor der kan være grobund for
terrorisme. Bekæmpelse af
organiseret kriminalitet er en
opgave for Politiets
Efterretningstjeneste, såfremt
kriminaliteten ved sin grovhed,
internationale relationer eller
gennem sit formål truer statens
sikkerhed eller samfundsordenen,
eller hindrer eller undergraver
folkestyrets funktioner. I
relation til hindring af
spredning af
masseødelæggelsesvåben består
Politiets Efterretningstjenestes
opgave navnlig i at indsamle og
analysere informationer, således
at tjenesten til stadighed har
viden om, hvilke lande der er
aktive på området, og hvilke
produkter der efterspørges.
Politiets
Efterretningstjeneste har et tæt
samarbejde med andre
myndigheder, herunder navnlig
med det øvrige politi, der som
led i politiets almindelige
virksomhed varetager en række
opgaver i forbindelse med
bekæmpelse af bl.a. terrorisme.
Politiets
Efterretningstjeneste har
endvidere et tæt samarbejde med
udenlandske politi-, sikkerheds-
og efterretningstjenester om
løsningen af de nævnte opgaver.
Samarbejdet foregår både på det
generelle plan med henblik på at
følge trusselsbilledet og i
forbindelse med konkret
efterforskning. Internationalt
samarbejde om bekæmpelse af
terrorisme foregår både
bilateralt og multilateralt,
herunder i EU, Europol og NATO.
Der er i
forlængelse af terrorangrebet i
USA den 11. september 2001 taget
en række initiativer med henblik
på at styrke bekæmpelsen af
terrorhandlinger, herunder ved
både en intensivering af
samarbejdet mellem de relevante
nationale myndigheder og en
intensivering af det
internationale samarbejde bl.a.
gennem øget
informationsudveksling.
På det
ekstraordinære møde i Rådet
(retlige og indre anliggender
samt civilbeskyttelse) den 20.
september 2001 vedtog Rådet en
række foranstaltninger til
opretholdelse af den højeste
grad af sikkerhed og bekæmpelse
af terrorisme. Disse
foranstaltninger omfatter bl.a.
information om den samlede
vurdering af terrortruslen i
medlemslandene og procedurer for
hurtig udveksling af oplysninger
om terrorbegivenheder og
videregivelse af oplysninger om
sikkerhedsforanstaltninger og
særlige efterforsknings- og
retsforfølgningsskridt over for
terrorisme.
Rådet
understregede endvidere
sikkerheds- og
efterretningstjenesternes
vigtige rolle i
terrorismebekæmpelsen og vedtog,
at cheferne for disse tjenester
i EU-landene skal mødes
regelmæssigt med henblik på at
intensivere samarbejdet og
informationsudvekslingen mellem
disse tjenester.
Som
opfølgning herpå er det på et
møde mellem
efterretningscheferne i alle
EU-lande samt Norge og Schweiz
vedtaget, at det eksisterende
samarbejde skal styrkes med
henblik på at imødegå den
tiltagende terrorismetrussel.
Den 21.
september 2001 afholdt Det
Europæiske Råd ekstraordinært
møde for at analysere den
internationale situation efter
terrorangrebene på USA og for at
tilføre EU's indsats den
fornødne dynamik.
Det
Europæiske Råd besluttede, at
bekæmpelse af terrorisme mere
end nogensinde skal være et højt
prioriteret mål for den
Europæiske Union.
Det
Europæiske Råd vedtog samtidig
en handlingsplan om styrket
politimæssigt og retligt
samarbejde omhandlende bl.a.
indførelse af en fælles
arrestordre, fastlæggelse af en
fælles definition af terrorisme,
udarbejdelse af en fælles liste
over terrororganisationer,
oprettelse af en antiterrorenhed
i Europol-regi, igangsættelse af
initiativer med henblik på
indgåelse af en samarbejdsaftale
mellem Europol og de kompetente
amerikanske myndigheder mv.
Artikel 2,
litra b, skønnes ikke ud over de
allerede trufne foranstaltninger
og iværksatte initiativer at
kræve nye lovgivningsmæssige
eller administrative
initiativer.
2.3.2.7.
Bestemmelsen i artikel 2,
litra c, om at nægte
tilflugtssted til terrorister
m.fl., må i første række forstås
således, at landene ikke må
forhindre strafforfølgning af
terrorister og personer, der
bistår terrorister, ved
hverken at udlevere eller
strafforfølge de pågældende.
Med
gennemførelsen af de forskellige
terrorkonventioner, herunder FN
s terrorbombekonvention, og den
med lovforslaget foreslåede
gennemførelse af FN s
terrorfinansieringskonvention,
vil Danmark i meget vidt omfang
have universel jurisdiktion,
dvs. adgang til at strafforfølge
terrorister m.fl. i Danmark,
uanset hvor forbrydelsen er
begået, og uanset ofrets og
gerningsmandens nationalitet.
Herudover er
der efter straffelovens § 8, nr.
6, dansk straffemyndighed
(jurisdiktion), hvis Danmark
afslår at udlevere en mistænkt
til strafforfølgning i udlandet,
såfremt handlingen er strafbar
efter dansk ret, og forholdet
kan straffes med fængsel i 1 år
eller derover. Dette gælder
uafhængigt af konventionsmæssige
forpligtelser til at have
universel jurisdiktion.
For så vidt
angår adgangen til at give asyl
eller opholdstilladelse til dem,
der finansierer, planlægger,
støtter eller begår
terrorhandlinger eller stiller
tilflugtssted til rådighed,
henvises til bemærkningerne
vedrørende resolutionens artikel
3, litra f og g, i Ministeriet
for Flygtninge, Indvandrere og
Integrations forslag til lov om
ændring af udlændingeloven.
2.3.2.8.
Dansk straffemyndighed omfatter
efter straffelovens § 6, nr. 1,
handlinger foretaget i den
danske stat. Bestemmelsen
indeholder ikke et krav om, at
hele den kriminelle virksomhed
skal være foretaget i den danske
stat, for at der er dansk
straffemyndighed. Når blot en
del af virksomheden er foretaget
her i landet, må forholdet
antages at være undergivet dansk
straffemyndighed. Ligeledes
skaber forsøgs- og
medvirkenshandlinger, der begås
på dansk område, dansk
straffemyndighed over for den
pågældende, selvom den
forbrydelse, som forsøgs- eller
medvirkenshandlingen knytter sig
til, fuldbyrdes eller tænkes
fuldbyrdet i udlandet, jf.
herved betænkning nr. 1377/1999
om børnepornografi og
IT-efterforskning, s. 22.
Heraf følger,
at forberedelse af
terrorhandlinger, som finder
sted på dansk territorium, kan
straffes i Danmark, uanset at
terrorhandlingen er rettet mod
andre lande eller andre landes
statsborgere, jf. resolutionens
artikel 2, litra d. Det
er dog en betingelse, at den
pågældende straffebestemmelse
ikke er territorialt begrænset.
Heraf følger, at der i Danmark
også skal kunne straffes for
f.eks. finansiering af
terrorhandlinger, der retter sig
mod udenlandske samfundsordener.
Med
lovforslaget foreslår
Justitsministeriet nye
bestemmelser om terrorisme og
medvirken til terrorisme,
herunder ved finansiering af
terrorisme, jf. de foreslåede
bestemmelser i straffelovens
§§ 114-114 b, som retter sig mod
udenlandske og internationale
interesser.
Resolutionens
artikel 2, litra d, ses ikke
herudover at kræve yderligere
lovændringer. For så vidt angår
den praktiske politimæssige
indsats henvises til
bemærkningerne ovenfor til
artikel 2, litra b.
2.3.2.9.
Med lovforslaget foreslås som
nævnt nye bestemmelser i
straffeloven om terrorisme og
finansiering af terrorisme, jf.
ovenfor pkt. 2.3.1.1. og
nedenfor pkt. 2.3.3.. Den
foreslåede terrorismeparagraf i
straffelovens § 114 indeholder
en maksimumsstrafferamme på
fængsel indtil på livstid for
terrorhandlinger. De foreslåede
terrorismemedvirkens- og
terrorfinansieringsregler i
straffelovens §§ 114 a og 114 b
indeholder strafferammer på
fængsel indtil 10 år.
Med de
foreslåede bestemmelser i
§§ 114-114 b vil regeringen
signalere, at terrorhandlinger,
herunder finansiering,
planlægning og forberedelse af
sådanne, er alvorlige
forbrydelser, der skal straffes
under hensyntagen til deres
alvorlige karakter, jf. også
resolutionens
artikel 2,
litra e.
De øvrige
initiativer i lovforslaget vil
endvidere medvirke til at sikre
strafforfølgningen af
terrorister ved bl.a. at
forbedre politiets
efterforskningsmuligheder og
give udvidet adgang til at
udlevere af danske statsborgere
til strafforfølgning i udlandet.
2.3.2.10.
Bestemmelsen i artikel 2,
litra f, om gensidig
retshjælp ved efterforskning af
terrorsager er i al væsentlighed
identisk med bl.a. artikel 10,
stk. 1, i FN s
terrorbombekonvention og artikel
12, stk. 1, i FN s
terrorfinansieringskonvention.
Anmodninger om
efterforskningsskridt, der har
karakter af straffeprocessuelle
tvangsindgreb, f.eks.
beslaglæggelse af bevismidler
til brug for straffesager i
udlandet, kan iværksættes med
hjemmel i retsplejeloven eller
dennes analogi, idet det
afgørende er, om
foranstaltningen ville kunne
foretages i en tilsvarende
straffesag her i landet. Der
henvises i øvrigt til
bemærkningerne ovenfor under
pkt. 2.2.3.
2.3.2.11.
For så vidt angår artikel 2,
litra g, første led
vedrørende grænsekontrol mv.
henvises til bemærkningerne i
det af ministeren for
flygtninge, indvandrere og
integration fremsatte forslag
til lov om ændring af
udlændingeloven.
Bestemmelsens
andet led om identitetspapirer
og rejsedokumenter ses ikke at
stille yderligere krav til
lovgrundlaget på området i
forhold til gældende ret.
Med hensyn
til den praktiske politimæssige
indsats indeholder danske pas
allerede i dag en lang række
sikkerhedsmomenter, der
vanskeliggør forfalskning. Pas,
der efterlyses som stjålne eller
bortkomne, bliver registreret i
både Det Centrale Pasregister og
Schengen informationssystemet
(SIS).
Også i
EU-regi fokuseres på
sikkerhedsniveauet i
rejsedokumenter, herunder
nationalitetspas. Rådet (retlige
og indre anliggender) har på et
møde den 28. september 2000
vedtaget en resolution om
indførelse af minimumsstandarder
for sikring af rejsedokumenter,
som udstedes af
EU-medlemsstaterne. Disse
minimumsstandarder skal for
nationalitetspassenes
vedkommende være indført senest
den 1. januar 2005.
2.3.2.12.
Artikel 3 indeholder
ikke-bindende opfordringer til
staterne. Der kan for så vidt
angår artikel 3, litra a-c,
henvises til bemærkningerne
ovenfor vedrørende den praktiske
politimæssige indsats.
2.3.2.13.
FN s Sikkerhedsråd opfordrer i
artikel 3, litra d,
staterne til snarest muligt at
tiltræde relevante konventioner
og protokoller om terrorisme.
Danmark har
ratificeret og gennemført alle
tidligere internationale
konventioner og protokoller
vedrørende terrorisme, herunder
navnlig
ICAO s
konvention angående
lovovertrædelser og visse
andre handlinger begået
ombord på luftfartøjer fra
1963
ICAO s
konvention til bekæmpelse af
ulovlig bemægtigelse af
luftfartøjer fra 1970
ICAO s
konvention til bekæmpelse af
ulovlige handlinger mod den
civile luftfarts sikkerhed
fra 1971
FN s
konvention om forebyggelse
af og straf for forbrydelser
mod internationalt
beskyttede personer,
herunder diplomatiske
repræsentanter, fra 1973
Den
europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme fra
1977 (Europarådet)
FN s
konvention imod
gidselstagning fra 1979
IAEA s
konvention om fysisk
beskyttelse af nukleare
materialer fra 1980
ICAO s
protokol til bekæmpelse af
ulovlige voldshandlinger i
lufthavne, der betjener den
internationale civile
luftfart fra 1988
(tillægsprotokol til
1971-konventionen)
IMO s
konvention til bekæmpelse af
ulovlige handlinger mod
søfartens sikkerhed fra 1988
IMO s
protokol til bekæmpelse af
ulovlige handlinger mod
fastgjorte platforme, der
befinder sig på
kontinentalsoklen, fra 1988
ICAO s
konvention om mærkning af
plastiske sprængstoffer med
henblik på afsløring fra
1991
FN s
konvention om bekæmpelse af
terrorbombninger fra 1997
Den 25.
september 2001 undertegnede
Danmark FN s
terrorfinansieringskonvention
1999. Det er hensigten at
ratificere konventionen snarest
muligt efter vedtagelsen af
dette lovforslag, der
gennemfører de lovændringer, som
konventionen nødvendiggør.
2.3.2.14.
Alle de førnævnte konventioner,
som Danmark har ratificeret, er
fuldt ud gennemført i dansk ret.
Dog har Danmark for så vidt
angår den europæiske konvention
om bekæmpelse af terrorisme
taget forbehold over for den
særlige bestemmelse i
konventionens artikel 1,
hvorefter en række handlinger
med tilknytning til kidnapning,
gidseltagning mv., aldrig skal
kunne anses for en politisk
forbrydelse eller for en
forbrydelse, der knytter sig til
en politisk forbrydelse eller
udspringer af politiske motiver.
Det danske forbehold er
begrænset til at gælde
deltagende stater, der ikke
samtidig er EU-medlemsstater,
jf. nærmere nedenfor pkt. 4.
Det danske
forbehold betyder bl.a., at
Danmark kan nægte at yde
retshjælp til en anden
deltagende europæisk stat med
henvisning til, at der er tale
om en politisk forbrydelse, når
handlingen er omfattet af
artikel 1 eller 2 i
terrorismekonventionen. I lyset
af blandt andet opfordringen i
artikel 2, litra e, i
FN-resolutionen om fuld
gennemførelse af de
internationale konventioner,
indeholder dette lovforslag et
forslag om fuldstændig ophævelse
af det danske forbehold over for
den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme, jf.
nærmere nedenfor pkt. 4.3.
2.3.2.15.
For så vidt angår resolutionens
artikel 3, litra f og g,
om foranstaltninger til at sikre
mod terroristers misbrug af
flygtningestatus henvises til
bemærkningerne herom i det af
ministeren for flygtninge,
indvandrere og integration
fremsatte forslag til lov om
ændring af udlændingeloven.
Efter
udleveringslovens § 5, stk. 1,
kan udlevering for en politisk
lovovertrædelse ikke finde sted.
Omfatter handlingen tillige
omfatter en lovovertrædelse, som
ikke er af politisk karakter,
kan udlevering ske for denne
lovovertrædelse, såfremt
handlingen overvejende er af
ikke-politisk karakter, jf. § 5,
stk. 2. Der gælder dog visse
undtagelser til forbudet, jf.
§ 5, stk. 3 og 4, hvis der er
tale om en udlevering til en
EU-medlemsstat for en handling
omfattet af den europæiske
terrorismekonventions artikel 1
eller 2, eller en udlevering for
en handling omfattet af FN s
terrorbombekonventions artikel
2.
Med
lovforslaget foreslås
undtagelserne fra forbudet mod
udlevering i § 5 udvidet til
generelt at omfatte handlinger
omfattet af den europæiske
terrorismekonventions artikel 1
eller 2, samt til at omfatte
handlinger omfatter af FN s
terrorfinansieringskonvention.
Der henvises endvidere til pkt.
4 nedenfor og lovforslagets § 5,
nr. 6.
2.3.3.
EU-kommissionens forslag til
rammeafgørelse om bekæmpelse af
terrorisme
2.3.3.1.
Rammeafgørelsens artikel 1
forpligter medlemsstaterne til
at kriminalisere en række
forsætlige handlinger som
terrorhandlinger. De opregnede
handlinger er alle strafbare
efter gældende dansk ret.
Foretages en af de i artikel 1
opregnede handlinger på en måde,
som må karakteriseres som
terrorisme, fordi gerningsmanden
har haft til hensigt at
forstyrre samfundsordenen,
indgår dette moment i straffens
fastsættelse, jf. straffelovens
§ 80. Efter denne bestemmelse
skal der ved straffens udmåling
tages hensyn til
lovovertrædelsens grovhed og til
oplysninger om gerningsmandens
person, herunder om hans
almindelige personlige og
sociale forhold, hans forhold
før og efter gerningen samt hans
bevæggrunde til denne. Det er
utvivlsomt, at drab og lignende
begået under omstændigheder, der
gør, at forholdet kan betegnes
som terrorisme, vil indgå med
betydelig vægt i skærpende
retning ved straffens
fastsættelse.
Bestemmelsen
i rammeafgørelsen artikel 1 må
imidlertid efter
Justitsministeriets opfattelse
anses at indebære en
forpligtelse for medlemsstaterne
til særskilt at kriminalisere
terrorisme. Som følge heraf
indeholder lovforslaget i § 1,
nr. 4, et forslag til en ny
særskilt »terrorismeparagraf« i
straffelovens § 114.
Efter
lovforslaget skal den, der som
med det formål at skræmme
befolkningen i alvorlig grad,
eller uretmæssigt at tvinge
offentlige myndigheder eller en
international organisation til
at foretage eller undlade at
foretage en handling, eller at
destabilisere eller ødelægge et
lands eller en international
organisations grundlæggende
politiske, forfatningsmæssige,
økonomiske eller samfundsmæssige
struktur, begår en af de i
bestemmelsen opregnede
lovovertrædelser, straffes for
terrorisme med fængsel indtil på
livstid. Det følger heraf, at
terrorisme er karakteriseret ved
en overtrædelse af de opregnede
handlinger med et særligt
kvalificeret terrorismeforsæt.
Efter artikel 1 skal handlingen
være foretaget »med det formål«.
I dansk strafferet anvendes
begrebet forsæt om
gerningsmandens tilregnelse.
Inden for begrebet forsæt
sondres mellem de højeste
forsætsgrader, hvor
gerningsmanden har handlet »med
viden og vilje«,
sandsynlighedsforsæt og dolus
eventualis (eventuelforsæt). Det
i rammeafgørelsen anvendte
begreb »med det formål« kunne
fortolkes som alene omfattende
de højeste forsætsgrader.
Justitsministeriet finder
imidlertid, at en sådan sondring
vil være for snæver, når henses
til forbrydelsens alvorlige
karakter samt bestemmelsens
præventive sigte.
Justitsministeriet finder
derfor, at rammeafgørelsens
artikel 1 efter dansk strafferet
må forstås som et krav om forsæt
omfattende alle forsætsgrader.
Den
foreslåede bestemmelse er ikke
begrænset til alene at skulle
værne danske offentlige
myndigheder eller den danske
samfundsorden. Både udenlandske
myndigheder og samfundsordener
vil være beskyttet efter
bestemmelsen, ligesom også
internationale organisationer er
omfattet af bestemmelsen.
Med begrebet
»politiske, forfatningsmæssige,
økonomiske eller samfundsmæssige
strukturer« tænkes ikke blot på
et lands eller en organisations
øverste statsmyndigheder, men
også på lokale, administrative
og retlige myndigheder, ligesom
handlingen kan tilsigte at ramme
landets økonomiske struktur.
Bestemmelsens begrænsning er, at
handlingen skal have være egnet
til at tilføje »alvorlig skade«
til et land eller en
international organisation.
Herudover skal alle
betingelserne i
gerningsbeskrivelserne i de
opregnede lovovertrædelser
naturligvis være opfyldt.
Ligesom med
den gældende bestemmelse i
straffelovens § 114 er både
handlinger, der har et
videregående politisk formål
samt handlinger, hvis mål alene
er at skabe almindelig uro og
økonomisk kaos, omfattet af den
nye terrorismebestemmelse.
På rådsmødet
er EU-landene nået til politisk
enighed om en erklæring, der
begrænser anvendelsesområdet for
rammeafgørelsens artikel 1.
Efter erklæringen dækker
rammeafgørelsen handlinger, som
alle medlemsstater anser for
alvorlige overtrædelse af deres
straffelove, begået af personer,
hvis mål er en trussel mod
medlemsstaternes demokratiske
samfund, der respekterer
retsstatsprincippet, og mod den
civilisation, disse samfund
bygger på. Rammeafgørelsen skal
forstås på denne måd og kan ikke
bruges som argument for nu at
betragte adfærd, som blev udført
af mennesker, der handlede for
at bevare eller genskabe disse
demokratiske værdier, hvilket
navnlig var tilfældet i visse
medlemsstater under 2.
Verdenskrig, som
terroristhandlinger.
Rammeafgørelsen kan heller ikke
bruges til at anklage personer,
der udøver deres legitime ret
til at udtrykke deres meninger,
for terrorisme, selv om de under
udøvelsen af en sådan ret begår
lovovertrædelser.
Den
foreslåede bestemmelse i § 114
(og dermed også §§ 114 a-b) må
fortolkes i lyset af denne
rådserklæring. Det følger af
bestemmelsen i § 118 a, at
påtale for overtrædelse af § 114
kun kan ske efter
justitsministerens beslutning.
Ud over de begrænsninger i det
strafbare område, som følger af
princippet om materiel
atypicitet, vil det med denne
påtaleregel kunne sikres, at der
ikke rejses tiltale i sager
omfattet af rådserklæringen.
I det
følgende gennemgås
rammeafgørelsens opregning af
lovovertrædelser. Det tilstræbes
så vidt muligt at gruppere
lovovertrædelserne på samme måde
som i rammeafgørelsen og dermed
bevare dennes systematik, men
udformningen af de gældende
danske straffebestemmelser kan
på enkelte punkter gøre, at
visse forhold medtages under ét
punkt i EU-rammeafgørelsen og
under et andet punkt i den
foreslåede terrorismeparagraf.
Efter
rammeafgørelsens artikel 1,
litra a, skal legemsangreb,
der kan have døden til følge,
omfattes af terrorbestemmelsen.
Det følger af indledningen til
artikel 1, at der skal være tale
om forsætlige handlinger.
Forslaget til den nye
straffebestemmelse henviser på
denne baggrund i § 114, stk. l,
nr. 1, til overtrædelser af
straffelovens § 237 om manddrab.
Ligeledes
skal alvorlige overgreb mod en
persons fysiske integritet være
omfattet af bestemmelsen, jf.
artikel 1, litra b. Dette er
i lovforslaget indeholdt i
§ 114, stk. 1, nr. 2, med en
henvisning til straffelovens
§ 245 og § 246 om grov vold.
Artikel 1,
litra c,
omhandler bortførelse og
gidseltagning. Disse forhold
henføres efter dansk ret til
straffelovens § 261 om
frihedsberøvelse, jf. den
foreslåede bestemmelser i
straffelovens § 114, stk. 1, nr.
3.
Artikel 1,
litra d,
er udgået.
Massive
ødelæggelser af et
regeringsanlæg eller et
offentligt anlæg, et
transportsystem, en
infrastruktur, herunder et
edb-system, en fast platform på
kontinentalsoklen, et offentlig
sted eller en privat ejendom,
der kan bringe menneskeliv i
fare eller forårsage betydelige
økonomiske tab, skal efter
rammeafgørelsens artikel 1,
litra e, være omfattet af
terrorbestemmelsen. § 184,
stk. 1, angår forstyrrelse af
sikkerheden for jernbaners,
fartøjers, motorkøretøjers eller
lignende transportmidlers drift
eller sikkerheden for færdsel på
offentlige landeveje. Alvorlig
beskadigelse af offentlig
ejendom mv. vil være omfattet af
straffelovens § 291, stk. 2, om
hærværk i betydeligt omfang.
Hærværk af betydeligt omfang
foreligger ikke blot, når der er
sket skade af betydelig fysisk
omfang, men også hvor der er
ødelagt betydelige værdier.
Forstyrrelse af driften i
almindelige samfærdselsmidler og
databehandlingsanlæg er omfattet
af straffelovens § 193. Efter
Justitsministeriets opfattelse
vil straffelovens 184, stk. 1,
§ 193 og § 291, stk. 2, dække
det område, der må antages at
være omfattet af
rammeafgørelsens artikel 1,
litra e, hvorfor overtrædelse af
disse bestemmelser foreslås
omfattet af nr. 4 i
straffelovens § 114, stk. 1.
Efter
artikel 1, litra f, skal
kapring af luftfartøjer, skibe
eller andre kollektive
transportmidler eller
godstransportmidler ligeledes
være omfattet af
terrorbestemmelsen. Straffeloven
indeholder i § 183 a en
bestemmelse om ulovlig
bemægtigelse af luftfartøjer
eller skibe (fly- eller
skibskapring). Denne bestemmelse
omfatter ikke kapring af andre
kollektive transportmidler eller
godstransportmidler. En sådan
kapring kan afhængig af de
konkrete omstændigheder være
omfattet af blandt andet
straffelovens bestemmelser om
jernbane- eller transportulykke
(§ 183, stk. 1), forstyrrelse af
trafiksikkerheden (§ 184,
stk. 1), forstyrrelse i driften
af almindelig samfærdselsmidler
(§ 193), drab (§ 237), vold
(§ 244-247), hensynsløs
fareforvoldelse (§ 252),
frihedsberøvelse (§ 260),
trusler (§ 266) eller hærværk
(§ 291).
En opfyldelse
af rammeafgørelsens artikel 1,
litra f, kræver efter
Justitsministeriets opfattelse
enten en henvisning til en lang
række af de netop nævnte
bestemmelser eller en ændring af
straffelovens § 183 a, således
at også kapring af andre
kollektive transportmidler eller
godstransportmidler omfattes af
bestemmelsen. Justitsministeriet
finder, at væsentlige hensyn
taler for at begrænse
anvendelsesområdet for § 114 til
kun de forbrydelser, som er
direkte nødvendiggjort af
rammeafgørelsen.
Justitsministeriet foreslår
derfor en udvidelse af
straffelovens § 183 a til
tillige at omfatte kapring af
andre kollektive transportmidler
eller godstransportmidler.
Udvidelsen af bestemmelsens
anvendelsesområde vil samtidig
signalere, at kapring af f.eks.
tog betragtes som en alvorlig
forbrydelse på linie med kapring
af fly og skibe på grund af den
tilstand af ufrihed og frygt,
som en sådan kapring skaber
blandt helt sagesløse
passagerer, og som følge af den
alvorlige forstyrrelse af
trafiksikkerheden, som
handlingen indebærer, jf.
lovforslagets § 1, nr. 6.
Med den
foreslåede ændring af
straffelovens § 183 a finder
Justitsministeriet, at en
henvisning til denne bestemmelse
i § 114, stk. 1, nr. 5, vil
opfylde rammeafgørelsens artikel
1, litra f.
Området for
artikel 1, litra g, er
fremstilling, besiddelse,
erhvervelse, transport eller
levering af våben og
sprængstoffer, og for biologiske
og kemiske våbens vedkommende
forskning og udvikling.
Fremstilling,
besiddelse, erhvervelse og
levering af våben og
sprængstoffer, herunder
biologiske og kemiske våben er
reguleret af våbenloven. Særligt
grove våbenlovsovertrædelser kan
straffes efter straffelovens
§ 192 a.
Straffelovens
§ 192 a kan omfatte endog
særdeles alvorlige overtrædelser
af våbenloven. Det kan f.eks.
være en persons eller en gruppe
af personers fremstilling eller
besiddelse af en stor mængde
meget farlige våben, uden at
denne fremstilling eller
besiddelse kan henføres til en
konkret (terror-)handling. I
lyset af den ændrede
sikkerhedsmæssige situation
efter den 11. september 2001
foreslås Justitsministeriet, at
strafferammen i § 192 a sættes
op fra de nuværende 4 års
fængsel til 6 års fængsel,
således at også de mest
alvorlige overtrædelser af § 192
a kan rummes inden for
strafferammen. Forslaget har
endvidere den konsekvens, at
politiet får adgang til at
iværksætte indgreb i
meddelelseshemmeligheden og
observation i forbindelse med
efterforskningen af særligt
grove overtrædelser af
våbenloven. Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7.
Som følge af
den foreslåede
strafferammeforhøjelse er det
forslag, som var indeholdt i det
lovudkast, der blev sendt til
høring den 30. oktober 2001, om
at udvide politiets adgang til
indgreb i
meddelelseshemmeligheden og
observation i forbindelse med
særligt grove
våbenlovsovertrædelser, jf.
straffelovens § 192 a, udgået af
lovforslaget.
Efter
rammeafgørelsen skal også
udvikling og forskning af
biologiske våben være omfattet
af terrorismebestemmelsen. Det
fremgår dog ikke udtrykkeligt af
den nuværende ordlyd af
våbenloven, at der er forbud mod
udvikling af biologiske og
kemiske våben, og loven
indeholder ikke et forbud mod
forskning. Der foreslås derfor
en præcisering af § 5 i
våbenloven, således at forbudet
mod udvikling og forskning i
kemiske og biologiske våben
fremgår udtrykkeligt af
bestemmelsen. En tilsvarende
præcisering foreslås i
straffelovens § 192 a. Der
henvises til lovforslagets § 1,
nr. 8 og § 4.
I lyset af
det overordnede krav til
forstyrrelse af politiske,
økonomiske eller samfundsmæssige
strukturer i rammeafgørelsen,
kan det ikke anses for
nødvendigt at medtage enhver
overtrædelse af våbenloven for
at opfylde artikel 1, litra g,
og det er derfor lagt til grund,
at straffelovens § 192 a om
særligt grove
våbenlovsovertrædelser samt
våbenlovens § 10, stk. 2, om
besiddelse af skydevåben under
særlig skærpende omstændigheder
med den ovenfor foreslåede
tilføjelse dækker det område,
der må antages at være omfattet
af rammeafgørelsens artikel 1,
litra g, bortset fra transport
af våben. En henvisning til
§ 192 a og våbenlovens § 10,
stk. 2, foreslås derfor indsat i
straffelovens § 114, stk. 1, nr.
6.
Transport af
våben, som ikke indebærer ind-
eller udførsel af våben til
eller fra Danmark, er ikke
reguleret i våbenloven, og det
er derfor nødvendigt særskilt at
kriminalisere transport mellem
tredjelande af våben og
krigsmateriel til personer eller
en gruppe eller sammenslutning,
der begår eller har til hensigt
at begå terrorhandlinger. En
bestemmelse herom foreslås
indsat i straffelovens § 114 som
stk. 2.
Efter
artikel 1, litra h, skal
spredning af farlige stoffer,
brandstiftelse, fremkaldelse af
eksplosioner eller
oversvømmelser, der bringer
mennesker i fare, under de
ovenfor nævnte omstændigheder
kunne straffes som
terrorhandlinger. Straffeloven
indeholder i § 186, stk. 1, en
særlig bestemmelse om forurening
af drikkevandet, hvis der ved
forureningen er fremkaldt fare
for menneskers liv eller
sundhed. Endvidere kan
forgiftning af ting til
forhandling mv. straffes efter
straffelovens § 187, stk. 1,
hvis tilsætningen medfører, at
menneskers sundhed herved
udsættes for fare.
Brandstiftelse straffes som
udgangspunkt efter straffelovens
§ 181, stk. 1. Udsættes andres
liv for fare ved brandstiftelsen
og må gerningsmanden indse
dette, eller sker
brandstiftelsen med forsæt til
at forvolde omfattende
ødelæggelse af fremmed ejendom
eller til at befordre oprør,
plyndring eller anden sådan
forstyrrelse af samfundsordenen,
straffes for overtrædelse af
straffelovens § 180.
Efter
straffelovens § 183 straffes
blandt andet den, der med forsæt
til skade på person eller formue
forvolder sprængning eller
oversvømmelse.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
indeholder den foreslåede
bestemmelse i § 114, stk. 1, nr.
7, alle de elementer, der er
opregnet i artikel 1, litra h.
Også
forstyrrelse eller afbrydelse af
vand- eller elforsyningen eller
forsyningen med andre
grundlæggende naturressourcer,
der bringer menneskeliv i fare,
skal efter artikel 1, litra
i, omfattes af den særlige
terrorismebestemmelse.
Bestemmelsen
i artikel 1, litra i, må efter
Justitsministeriets opfattelse
anses for gennemført ved
forslaget til § 114, stk. 1, nr.
4 og nr. 7.
Det skal
understreges, at alle de ovenfor
nævnte handlinger, der er
opregnet i forslaget til § 114,
stk. 1, nr. 1-7, skal ses i
sammenhæng med bestemmelsens
indledning. En overtrædelse af
de opregnede bestemmelser kan
henføres til bestemmelsen, hvis
overtrædelsen er begået med det
særlig kvalificerende
terrorforsæt.
Efter
artikel 1, litra j, skal
fremsættelse af trusler om at
ville begå en af ovennævnte
lovovertrædelser, bortset fra
handlingerne i litra d og g,
ligeledes kunne straffes som en
terrorhandling.
Justitsministeriet foreslår som
konsekvens heraf, at det efter
§ 114, stk. 3, ligeledes gøres
strafbart at true med at begå
handlinger som nævnt i § 114,
stk. 1, nr. 1-7. Også ved
fremsættelse af trusler, skal
det særlige kvalificerende
terrorforsæt være opfyldt.
Der henvises
i øvrigt til lovforslagets § 1,
nr. 4 (straffelovens § 114).
2.3.3.2.
Efter rammeafgørelsens
artikel 1 a skal
medlemsstaterne sikre, at en
række opregnede handlinger også
betragtes som lovovertrædelser
med forbindelse til
terroraktiviteter. Det drejer
sig om tyveri af særlig grov
beskaffenhed begået med det
formål at begå en af de i
artikel 1 omhandlede handlinger,
fremstilling af falske
administrative dokumenter med
det formål at begå en af de i
artikel 1, litra a-i, samt de i
artikel 2, stk. 2, litra b og c,
omhandlede handlinger, og
afpresning med det formål at
begå en af de i artikel 1
omhandlede handlinger.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
vil handlinger som omfattet af
§ 1 a, der begås med det formål
at begå en terrorhandling efter
dansk ret kunne straffes som
medvirken til den konkrete
terrorhandling.
2.3.3.3.
Efter rammeafgørelsens
artikel 2, stk. 2, litra a og b,
jf. stk. 1, skal ledelse af
og deltagelse i en terrorgruppe
være strafbart.
Ledelse
af en terrorgruppe vil kunne
straffes efter den foreslåede
terrorismeparagraf for
terrorhandlinger, gruppen begår
eventuelt suppleret med en
henvisning til straffelovens
§ 23, hvis lederen ikke
personligt har deltaget i
udførelsen af handlingerne. Der
er derfor ikke behov for en
særskilt bestemmelse herom.
Efter
formuleringen af rammeafgørelsen
skal deltagelse i en
terrorgruppes aktiviteter
kriminaliseres, i det omfang
denne deltagelse bidrager til
gruppens kriminelle aktiviteter.
Som eksempler på deltagelse, der
skal være kriminaliseret,
nævnes, tilvejebringelse af
informationer eller materielle
midler eller finansiering af
terrorgruppens aktiviteter.
Efter Justitsministeriets
opfattelse må dette nu forstås
som et krav om (forsætlig)
medvirken til bestemte
terrorhandlinger, og det er
derfor ikke længere nødvendigt
særskilt at kriminalisere
deltagelse i en gruppe eller
sammenslutning, der begår eller
har til hensigt at begå
terrorhandlinger omfattet af den
foreslåede bestemmelse i § 114,
som foreslået i det lovudkast,
der har været sendt i høring.
2.3.3.4.
Herudover skønnes
rammeafgørelsen ikke på
nuværende tidspunkt at have
yderligere lovgivningsmæssige
konsekvenser ud over, hvad der
følger af FN s
terrorfinansieringskonvention og
FN s Sikkerhedsråds resolution
nr. 1373 (2001).
2.3.4.
Ikke spredning af
masseødelæggelsesvåben mv.
Det nuværende
strafmaksimum på 2 års fængsel
for overtrædelse af reglerne om
ikke spredning af
masseødelæggelsesvåben ligger
blandt de laveste i EU og de
øvrige vestlige lande. Efter
Justitsministeriets opfattelse
er dette strafmaksimum ikke
tilstrækkeligt højt. Der bør
være mulighed for at idømme
strengere straffe for særlig
grove overtrædelser. Dette er
også nødvendigt for at sikre
Danmarks troværdighed i det
internationale samarbejde på
området.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
bør strafferammen henset til
lovovertrædelsernes (potentielt)
alvorlige karakter fastsættes
til fængsel indtil 6 år.
Indsættelse
af en regel om særligt grove
overtrædelser af denne karakter
i straffelovens kapitel 13 om
grove statsforbrydelser vil også
være med til at sikre en mere
effektiv indsats bl.a. mod
terrorisme, idet politiet herved
får mulighed for at anvende
straffeprocessuelle
tvangsindgreb i form af indgreb
i meddelelseshemmelighed,
observation og hemmelig
ransagning.
Der henvises
nærmere til lovforslagets § 1,
nr. 5 (straffelovens § 114 e).
Den
foreslåede bestemmelse indebærer
ikke en udvidelse af de
strafbare forhold på området.
Bestemmelsen er alene en
overbygning på de gældende
straffebestemmelser i
bekendtgørelse nr. 1213 af 18.
december 2000 om eksportkontrol.
Som det
fremgår af pkt. 2.2.5.1. har
Danmark ikke udnyttet den
adgang, der er efter
forordningens artikel 4, stk. 5,
til at kriminalisere også groft
uagtsomme overtrædelser af
catch-all klausulen (jf. ordene
»begrundet mistanke«). En sådan
udvidelse af det strafbare
område ville yderligere styrke
den generalpræventive effekt og
håndhævelsen af reglerne. I
grænsetilfælde kan det således
undertiden være vanskeligt at
bevise en eksportørs forsæt til,
at produkterne helt eller delvis
er bestemt til ulovlige formål.
En sådan ikke
ubetydelig udvidelse af det
strafbare område bør dog efter
regeringens opfattelse overvejes
nærmere og ikke gennemføres uden
forudgående dialog med
erhvervslivet. Regeringen vil på
baggrund af denne dialog med
erhvervslivet eventuelt på et
senere tidspunkt fremsætte
lovforslag herom.
Det kan i den
forbindelse i øvrigt oplyses, at
Erhvervsfremme Styrelsen for
tiden planlægger en betydelig
øget indsats på
eksportkontrolområdet. Det
drejer sig bl.a. om øget
information til virksomhederne
for at udbrede kendskabet til
eksportrestriktionerne, øget
kontrol med overholdelsen af
styrelsens udførselstilladelser
samt øget opmærksomhed og bedre
kvalitetsstyring i
virksomhederne.
3.
Styrkelse af politiets
efterforskningsmuligheder
3.1.
Logning af trafikdata vedrørende
telekommunikation
3.1.1.
Gældende ret
3.1.1.1.
Indgreb i
meddelelseshemmeligheden
Ved lov nr.
465 af 7. juni 2001 om ændring
af straffeloven og
retsplejeloven (Hæleri og anden
efterfølgende medvirken samt
IT-efterforskning) er der i
retsplejelovens § 780, stk. 1,
indsat en bestemmelse (nr. 4),
hvorefter politiet kan foretage
indgreb i
meddelelseshemmeligheden ved at
indhente oplysning om, hvilke
telefoner eller andre
tilsvarende
kommunikationsapparater inden
for et nærmere angivet område,
der sættes i forbindelse med
andre telefoner eller
kommunikationsapparater (udvidet
teleoplysning). Bestemmelsen
giver politiet mulighed for at
få adgang til de såkaldte
masteoplysninger i forbindelse
med efterforskning af
forbrydelser, som har medført
eller som kan medføre fare for
menneskers liv eller velfærd
eller for betydelige
samfundsværdier. Bestemmelsen er
indsat på baggrund af et forslag
fra Brydensholt-udvalget i
betænkning nr. 1377/1999 om
børnepornografi og
IT-efterforskning.
Der henvises
herom nærmere til loven samt til
Folketingstidende 2000-01,
forhandlingerne, s. 6443-6459,
8674-8675 og 9050-9062, tillæg
A, s. 5690-5721, samt tillæg B,
s. 1525-1533.
Efter
retsplejelovens § 780, stk. 1,
nr. 3, kan politiet foretage
indgreb i
meddelelseshemmeligheden ved at
indhente oplysning om, hvilke
telefoner eller andre
tilsvarende
kommunikationsapparater, der
sættes i forbindelse med en
bestemt telefon eller andet
kommunikationsapparat, selv om
indehaveren af dette ikke har
meddelt tilladelse hertil
(teleoplysning). Efter denne
bestemmelse kan politiet således
indhente teleoplysning
vedrørende bestemte
telefonnumre, eksempelvis
oplysninger om opkald til eller
fra en mistænkt.
Bestemmelserne om teleoplysning
og udvidet teleoplysning giver
politiet adgang til
almindeligvis efter forudgående
retskendelse at få udleveret
data, som teleudbyderne i anden
anledning registrerer og
opbevarer (logning).
Bestemmelserne indebærer derimod
ikke en pligt for teleudbyderne
til at logge bestemte
trafikdata.
3.1.1.2.
Opbevaring af trafikdata
Lov nr. 418
af 31. maj 2000 om konkurrence-
og forbrugerforhold på
telemarkedet indeholder i § 14
en bemyndigelsesbestemmelse,
hvorefter ministeren for
videnskab, teknologi og
udvikling (tidligere IT- og
forskningsministeren) kan
fastsætte regler for udbydere af
offentlige telenet eller
teletjenester om minimumskrav
til behandling af
personoplysninger i forbindelse
med telekommunikation.
Bemyndigelsen er udnyttet ved
bekendtgørelse nr. 1169 af 15.
december 2000 om udbud af
telenet og teletjenester, der
bl.a. indeholder bestemmelser om
behandling af trafik- og
debiteringsdata.
Bekendtgørelsens § 30, stk. 1,
fastsætter, at udbydere af
offentlige telenet eller
teletjenester skal sikre, at
trafikdata vedrørende
slutbrugere slettes eller
anonymiseres efter samtalens
afslutning. Trafikdata kan være
oplysninger om A- og B-nummer
(dvs. det kaldende og kaldte
telefonnummer) og tidspunktet
for kommunikationen.
Fra
udgangspunktet om sletning gøres
visse undtagelser i § 30, stk. 2
og 3. Efter stk. 2 er det
således tilladt at behandle og
opbevare trafikdata med henblik
på debitering af slutbrugere og
afregning for samtrafik. En
sådan behandling og opbevaring
er tilladt indtil udløbet af den
lovhjemlede forældelsesfrist for
de omhandlede gældsforpligtelser
og afregninger. § 30, stk. 3,
tillader teleudbyderne at
opbevare trafikdata med henblik
på markedsføring af egne
teletjenester, forudsat at
kunden har givet samtykke.
Bekendtgørelsen regulerer
således spørgsmålet om, hvornår
trafikdata lovligt kan
opbevares, men indeholder ingen
bestemmelser, der forpligter
udbyderne til at opbevare disse
oplysninger. Den enkelte
teleudbyder må således selv
afgøre inden for rammerne af
bekendtgørelsens § 30 om og i
hvilket omfang trafikdata
opbevares.
Teleselskabernes praksis med
hensyn til logning af
masteoplysninger varierer
betydeligt. Det er således ikke
alle teleudbydere, der
registrerer oplysninger om,
hvilke mobiltelefoner der i et
givent område og inden for et
bestemt tidsrum har været sat i
forbindelse med andre telefoner.
Bekendtgørelsens § 30
gennemfører artikel 6 i
Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om behandling af
personoplysninger og beskyttelse
af privatlivets fred inden for
telesektoren (97/66/EF) i dansk
ret.
Efter
direktivets artikel 6, stk. 1,
skal trafikdata vedrørende
abonnenter og brugere, som
behandles ved etablering af
samtaler, og som lagres af
leverandøren af et offentligt
telenet og/eller en offentligt
tilgængelig teletjeneste,
slettes eller gøres anonyme
efter samtalens afslutning. Fra
denne forpligtelse kan der gøres
undtagelse, i det omfang det
sker med henblik på debitering
af abonnenten og afregning for
samtrafik, jf. artikel 6,
stk. 2, eller med kundens
samtykke med henblik på
markedsføring af egne
teletjenester, jf. artikel 6,
stk. 3. Disse regler svarer
således til bestemmelserne i
§ 30 i bekendtgørelse om udbud
af telenet og teletjenester.
Direktivet
begrænser imidlertid ikke
mulighederne for at behandle
trafikdata i forhold til
efterforskning og
retsforfølgning af strafbare
forhold. Det fremgår således af
artikel 14, stk. 1, at
medlemsstaterne kan vedtage
lovbestemmelser med henblik på
at indskrænke rækkevidden af de
forpligtelser og rettigheder,
der nævnes i artikel 6, hvis en
sådan indskrænkning er nødvendig
af hensyn til statens sikkerhed,
forsvaret, den offentlige
sikkerhed, forebyggelse,
efterforskning, afsløring og
retsforfølgning i straffesager
eller uautoriseret brug af
telekommunikationssystemet.
Denne
bestemmelse tillader således, at
der i national lovgivning kan
fastsættes regler, der fraviger
kravet om sletning af
trafikdata. Betingelsen er
imidlertid, at det sker for at
varetage et eller flere af de
hensyn, der er nævnt i artikel
14, stk. 1.
Europa-Kommissionen har den 12.
juli 2000 fremlagt et forslag
til Europa-Parlamentets og
Rådets direktiv om behandling af
personoplysninger og beskyttelse
af privatlivets fred i den
elektroniske
kommunikationssektor (KOM(2000)
385).
Det
foreslåede direktiv skal
erstatte direktiv 97/66/EF.
Kommissionen anfører i
begrundelsen for
direktivforslaget, at det ikke
er hensigten at foretage »en
gennemgribende ændring af
substansen i det eksisterende
direktiv, men blot at tilpasse
og ajourføre de eksisterende
bestemmelser efter den
udvikling, der allerede er sket,
eller som kan forventes inden
for elektroniske
kommunikationstjenester eller
-teknologier«. Den væsentligste
ændring består således i, at
anvendelsesområdet for
direktivet udvides fra kun at
omfatte telefoni til generelt at
omfatte elektronisk
kommunikation, herunder Internet
og e-post.
Der er også
efter det foreslåede direktiv
adgang til at indskrænke
rækkevidden af direktivets
forpligtelser og rettigheder med
hensyn til behandling af bl.a.
trafikdata, hvis en sådan
indskrænkning er nødvendig af
hensyn til statens sikkerhed,
forsvaret, den offentlige
sikkerhed, forebyggelse,
efterforskning, afsløring og
retsforfølgning i straffesager
eller uautoriseret brug af det
elektroniske
kommunikationssystem.
3.1.2.
Brydensholt-udvalgets forslag
I september
1999 afgav Justitsministeriets
udvalg om økonomisk kriminalitet
og datakriminalitet
(»Brydensholt-udvalget«)
betænkning nr. 1377/1999 om
børnepornografi og
IT-efterforskning.
Betænkningen
indeholder udvalgets
overvejelser og forslag om
ændring af straffelovens § 235
om børnepornografi og om ændring
af retsplejelovens regler om
indgreb i
meddelelseshemmeligheden i sager
om børnepornografi. Disse dele
af betænkningen blev medtaget i
lovforslag nr. L 281 af 27.
april 2000, jf. nu lov nr. 441
af 31. maj 2000 om ændring af
straffeloven og retsplejeloven
(Forældelse, styrket indsats mod
seksuelt misbrug af børn og unge
samt IT-efterforskning). Der
henvises herom til lov nr. 441
af 31. maj 2000 samt til
Folketingstidende 1999-2000,
forhandlingerne, s. 7423-7431,
8474-8477 og 8756, tillæg A, s.
7784-7826, samt tillæg B, s.
1327-1330.
Udvalget
overvejer endvidere i
betænkningen en række forslag
til, hvordan politiets
efterforskningsmuligheder kan
forbedres i sager, hvor der i
forbindelse med en
lovovertrædelse anvendes
informationsteknologi. Således
indeholder betænkningen også
nogle forslag, som ikke i særlig
grad vedrører sager om
børnepornografi. Udvalget
stiller bl.a. forslag om en
særlig regulering af adgangen
til at indhente
masteoplysninger. Herved forstås
bl.a. oplysninger om, hvilke
mobiltelefoner der i et givent
område og inden for et bestemt
tidsrum har været sat i
forbindelse med andre telefoner.
Udvalget har endvidere mere
generelt berørt betingelserne
for og afgrænsningen mellem de
forskellige straffeprocessuelle
indgreb i forhold til
elektronisk kommunikation.
Justitsministeriet tilkendegav i
bemærkningerne til lovforslag
nr. L 281, at Justitsministeriet
i forbindelse med kommende
forslag om ændringer af
retsplejelovens
straffeprocessuelle regler ville
inddrage de øvrige mere
generelle overvejelser og
forslag til, hvordan
efterforskningsmulighederne kan
forbedres med henblik på
tilfælde, hvor der i forbindelse
med overtrædelserne anvendes
informationsteknologi.
Disse dele af
udvalgets betænkning blev
herefter medtaget i lovforslag
nr. L 194 af 21. marts 2001, jf.
nu lov nr. 465 af 7. juni 2001
om ændring af straffeloven og
retsplejeloven (Hæleri og anden
efterfølgende medvirken samt
IT-efterforskning). Der henvises
herom til pkt. 3.1.1.1. ovenfor.
Et enkelt
forslag blev dog ikke medtaget i
lovforslaget. Udvalget overvejer
således i betænkningen
spørgsmålet om at indføre en
pligt for internetudbydere og
teleselskaber til at logge visse
oplysninger, således at det
under en efterfølgende
politimæssig efterforskning vil
være muligt at spore den
kommunikation, der har fundet
sted. Udvalget anser en sådan
logningspligt for i særlig grad
at have betydning for
efterforskningen af
lovovertrædelser vedrørende
børnepornografi, men
oplysningerne vil kunne bidrage
til efterforskningen af alle
former for kriminalitet, der
foregår på eller ved hjælp af
Internettet.
Som det
fremgår af pkt. 8.2.2. i de
almindelige bemærkninger til
lovforslaget om forældelse,
styrket indsats mod seksuelt
misbrug af børn og unge samt
IT-efterforskning (lovforslag
nr. L 281 af 27. april 2000),
jf. Folketingstidende 1999-2000,
tillæg A, s. 7809, er der fra
IT-branchens side i
høringssvarene over betænkningen
udtrykt betænkelighed ved
udvalgets forslag om
registrering af logoplysninger
og opbevaring heraf.
Justitsministeriet fandt det
derfor rigtigst, at der ikke på
det da foreliggende grundlag
blev stillet forslag om at
indføre en sådan pligt for
internetudbydere og
teleselskaber.
Justitsministeriet iværksatte på
denne baggrund i samarbejde med
Ministeriet for Videnskab,
Teknologi og Udvikling en
nærmere undersøgelse af
konsekvenserne af udvalgets
forslag i lyset af de
indvendinger, der er fremført i
visse af høringssvarene
vedrørende betænkningen. På
tidspunktet for fremsættelse af
lovforslaget om hæleri og
efterfølgende medvirken samt
IT-efterforskning (lovforslag
nr. L 194 af 21. marts 2001) var
Justitsministeriets og
Ministeriet for Videnskab,
Teknologi og Udviklings
overvejelser endnu ikke
afsluttet, jf. Folketingstidende
2000-2001, tillæg A, s. 5704.
Justitsministeriet tilkendegav
på denne baggrund, at man i
forbindelse med en fremtidig
ændring af retsplejeloven ville
tage spørgsmålet op på ny, når
overvejelserne var afsluttet.
Justitsministeriet og
Ministeriet for Videnskab,
Teknologi og Udvikling er enige
om, at der bl.a. i lyset af de
tragiske begivenheder, der fandt
sted ved terrorangrebet i USA
den 11. september 2001 nu er
grundlag for at foreslå en
regulering på dette område.
3.1.2.1.
Udvalgets generelle overvejelser
Udvalget
konstaterer, at manglende eller
mangelfulde oplysninger hos
internetudbydere udgør et
efterforskningsmæssigt problem.
Dette problem forstærkes, når
efterforskningen vedrører
forhold, hvor der er anvendt
flere internetadresser til
kommunikationen. De kriminelle
udnytter herved, at oplysninger
om datastrømmene, herunder
oplysninger om, hvilket land der
opereres fra, ikke er
tilgængelige for politiet.
Udvalget
anfører, at modhensynet, der
taler for få registreringer og
kortvarig opbevaring af
oplysningerne hos formidlerne,
især er hensynet til
privatlivets fred.
Udvalget
erkender, at det ikke er muligt
at tilgodese begge disse
modsatrettede hensyn fuldt ud.
Der er endvidere ikke tale om et
problem, der kan totalløses via
dansk lovgivning, men udvalget
finder, at en dansk regulering
under alle omstændigheder vil
være nyttig.
3.1.2.2.
Behovet for regulering
Udvalget
bemærker generelt, at der ofte
kan være meget stor teknisk
usikkerhed med hensyn til
loggens indhold og
fuldstændighed, og at det kan
være omkostningskrævende at
stille krav på dette område.
Udvalget
anfører, at oplysninger om
B-nummeret (eksempelvis det
nummer hos en internetudbyder,
der kaldes op til) i dag kun
fastholdes kortvarigt hos
teleudbyderne. Dette
vanskeliggør efterforskningen,
idet der nødvendigvis går tid
med behandling af anmeldelsen og
visitering af sagen, inden
efterforskningen kan påbegyndes.
B-numrene bruges f.eks. til
regningsspecifikationer, således
at den kaldende abonnent har
mulighed for at identificere,
hvilke numre der har været kaldt
op til i den seneste
regningsperiode.
Ud fra et
efterforskningsmæssigt synspunkt
har det stor betydning, at
A-nummeret (det nummer, der
ringes fra) logges. Dette gælder
uanset, om den pågældende har
benyttet muligheden for at
blokere for visning af
A-nummeret hos den, der ringes
til. Adgangen hertil må antages
primært at skulle beskytte imod,
at nummeret kan vises hos
modtageren (indehaveren/brugeren
af B-nummeret) og ikke at tage
sigte på de registreringer, der
kan være behov for i telekæden.
Registrering
og opbevaring af oplysninger om
A-nummeret i tilknytning til en
given internetopkobling, vil
gøre det muligt efterfølgende
f.eks. i forbindelse med
efterforskning af
lovovertrædelser, der er begået
under den pågældende
internetsession at føre sporet
helt tilbage til det
telefonnummer og dermed
almindeligvis det sted hvorfra
den ulovlige aktivitet er
begået.
Udvalget
konstaterer, at i hvert fald én
af de større internetudbydere
kun tilslutter til Internettet,
hvis A-nummeret samtidig
registreres (hvilket sker,
uanset om det er
visningsbeskyttet eller ej).
Endelig
påpeger udvalget vigtigheden af,
at der også sker registrering af
den IP-adresse, som brugeren
tildeles i forbindelse med den
konkrete internetsession. For at
styre kommunikationen på
Internettet har hver server
(computer), som er koblet til
Internettet, en unik IP-adresse
(Internet Protocol). Adressen
overføres med hver elektronisk
impuls, der sendes over nettet
og efterlader således et
elektronisk spor. Adresserne,
der dannes ved hjælp af en
algoritme, består af fire
talsekvenser med indtil tre
cifre hver. Antallet af
IP-adresser er på denne baggrund
begrænset til ca. 4,3
milliarder. Af økonomiske
årsager har kun brugere, der
anvender Internettet i stort
omfang en fast IP-adresse.
F.eks. råder internetudbydere
over flere IP-adresser, der på
mere eller mindre tilfældig måde
tildeles brugerne, når disse
logger sig på nettet (dynamiske
IP-adresser).
På
Internettet er centrale
fortegnelser over indehaverne af
IP-adresser tilgængelige.
Såfremt en anvendt IP-adresse
tilhører en internetudbyder,
slutter det elektroniske spor
hos denne. Kun hvis udbyderen
registrerer, hvilken kunde der
på et bestemt tidspunkt har
været tildelt den pågældende
dynamiske IP-adresse, kan sporet
føres tilbage til brugeren.
3.1.2.3.
Det nærmere indhold af
reguleringen
Brydensholt-udvalget foreslår på
baggrund af disse overvejelser,
at der stilles krav om, at
internetudbydere ved opkobling
via telefonnettet skal logge
både A og B-nummeret for
A-nummerets vedkommende uanset
om den pågældende har benyttet
muligheden for, at der ikke sker
visning af A-nummeret.
Endvidere bør
udbyderen logge IP-adresse for
den, der tilslutter sig
Internettet, brugertid,
tidspunkt for
opkobling/nedkobling,
opkoblingens varighed og
sessionstype (FTP/Telnet). Der
bør tillige stilles krav om
opbevaringsformat (læsbarhed) og
foranstaltninger til beskyttelse
mod uautoriseret adgang til og
manipulation af loggen.
Derudover bør eventuelle
kontooplysninger opbevares.
Opbevaring af
oplysninger skal ske her i
landet, hvis udbyderen driver
virksomhed i Danmark, uanset om
udbyderen er selvstændig eller
en filial af en udenlandsk
virksomhed.
Endvidere bør
det tilstræbes, at det sikres,
at korrekt dansk realtid
registreres. I praksis har det
under efterforskning vist sig,
at teleselskabers og
internetudbyderes tidsangivelser
i loggen har været upræcise. Det
vil derfor set fra et
efterforskningsmæssigt synspunkt
være hensigtsmæssigt, hvis der
stilles krav om, at der
etableres et system med korrekt
dansk realtid, f.eks. ved at
serveren jævnligt synkroniseres
med realtid. Hvis
tidsregistreringer i logninger,
der indgår i en efterforskning,
ikke er korrekte, risikerer
politiet at målrette
efterforskningen mod forkerte
personer.
Udvalget
har nærmere drøftet de
forskellige hensyn, der kan tale
for henholdsvis en længere og en
kortere opbevaringstid af
oplysningerne, og har på
baggrund af drøftelserne valgt
at anbefale en opbevaringsfrist
på 6 måneder.
Med hensyn
til formen for reguleringen har
udvalget indgående drøftet, om
de ønskede registreringer og
opbevaringen heraf ville kunne
gennemføres ved en
selvregulering. Et flertal
i udvalget (15 medlemmer)
finder, at reguleringen skal ske
ved lov, mens et mindretal
i udvalget (4 medlemmer) finder,
at spørgsmålet så vidt muligt
skal løses ved en selvregulering
i branchen. Dette mindretal er
dog enige i en lovgivningsmæssig
løsning, såfremt det viser sig,
at reguleringsbestræbelserne
ikke bærer frugt.
Udvalget
drøfter også de problemer, der
opstår ved almindeligt
tilgængelige computere (på
biblioteker, internetcaféer mv.
og i et vist omfang på
arbejdspladser), der kan
benyttes til at opnå anonymitet
ved anvendelse af Internettet,
men afstår fra at foreslå en
regulering på dette område. Hvis
efterforskningen viser, at en
sådan computer er blevet
benyttet, og der ikke findes
oplysninger om brugeren, må det
i stedet forsøges via afhøringer
at afgrænse den mulige
brugerkreds.
Om udvalgets
nærmere overvejelser henvises
til betænkningen s. 63-71 og s.
101-103.
3.1.3.
Justitsministeriets overvejelser
I
høringssvarene fra telebranchen
vedrørende det lovudkast, der
har været sendt til høring, er
det påpeget, at en række
teleudbydere alene betjener en
afgrænset kundegruppe, f.eks.
banker eller skoler.
Grænsedragningen i forhold til
udbydere af offentlige telenet
eller teletjenester er derfor
ikke helt klar. Endvidere vil
det kunne have en negativ
indflydelse på
konkurrenceforholdene i
branchen, såfremt udbyderne ikke
behandles ens. Det fremhæves på
denne baggrund, at lovforslaget
derfor bør stille krav til
udbyderne, uanset om de
henvender sig til et begrænset
kundesegment eller til
offentligheden i almindelighed.
Justitsministeriet er enig i
dette synspunkt. Både hensynet
til en effektiv regulering og
hensynet til
konkurrenceforholdene i branchen
tilsiger, at den foreslåede
bestemmelse omfatter alle
udbydere, uanset til hvilken
kundegruppe de udbyder telenet
og teletjenester.
3.1.3.1.
Teletrafikdata
Bestemmelserne om udvidet
teleoplysning i lovforslag nr. L
194 om ændring af straffeloven
og retsplejeloven (Hæleri og
anden efterfølgende medvirken),
jf. nu lov nr. 465 af 7. juni
2001, vedrører alene politiets
adgang til f.eks.
masteoplysningerne. Baggrunden
for lovforslaget var, at der i
retspraksis var opstået tvivl
om, hvorvidt retsplejelovens
bestemmelser om indgreb i
meddelelseshemmeligheden
indeholdt den fornødne hjemmel
til indgrebet.
Justitsministeriet forudsatte
således, at de pågældende
oplysninger i praksis ville være
tilgængelige hos teleudbyderne,
når politiet på baggrund af
retskendelse anmoder om
oplysningerne. Der blev derfor
ikke samtidig stillet forslag om
regler vedrørende teleudbydernes
registrering og opbevaring
(logning) af disse oplysninger.
Som det
imidlertid er anført under pkt.
3.1.1.2. ovenfor, har det vist
sig, at der ikke er fast praksis
hos teleselskaberne for at logge
masteoplysninger. Et
teleselskabs fravalg af en sådan
logning kan skyldes forskellige
forhold. Der kan være tale om,
at man ikke har indrettet sig
teknisk på at gemme de
pågældende oplysninger, eller at
oplysningerne ikke logges, fordi
selskabet finder, at de ikke er
nødvendige af hensyn til
kundedebitering, f.eks. hvor
kunden betaler et fast beløb for
samtaler, uanset hvor mange
eller få samtaler, der føres
(såkaldt »flat
rate-abonnement«).
Som det
fremgår af pkt. 4.4. i
bemærkningerne til lovforslaget
om hæleri og masteoplysninger,
jf. Folketingstidende 2000-01,
tillæg A, s. 5707, kan disse
oplysninger være nødvendige for
at politiet kan komme videre med
opklaringen af en alvorlig
forbrydelse. Dette var
baggrunden for forslaget om at
sikre politiet adgang til at
foretage indgreb i
meddelelseshemmeligheden i form
af udvidet teleoplysning, jf. nu
retsplejelovens § 780, stk. 1,
nr. 4.
Det er
imidlertid tilsvarende vigtigt,
at det er muligt at sikre, at
der sker registrering af
teleoplysninger i traditionel
forstand, herunder oplysninger
om A- og B-nummer,
opkaldstidspunkter og varigheden
af samtaler. Også disse
oplysninger registreres i dag i
et omfang, som hvert enkelt
teleselskab selv fastsætter.
På baggrund
af politiets erfaringer med
hensyn til de kriminelles
anvendelse af moderne
kommunikationsmidler, herunder
ikke mindst i forbindelse med
alvorlige lovovertrædelser, er
det efter Justitsministeriets
opfattelse nødvendigt at sikre,
at der sker opbevaring af de
teleoplysninger, som politiet
kan få brug for ved bekæmpelsen
af alvorlig kriminalitet,
herunder bl.a. terrorhandlinger.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
er der behov for at sikre, at
teletrafikdata er tilgængelige
med henblik på gennemførelse af
indgreb i
meddelelseshemmeligheden. Der
stilles på denne baggrund
forslag om, at teleselskaberne
skal logge de former for
trafikdata, som politiet har
brug for i forbindelse med
efterforskning af
lovovertrædelser.
Justitsministeriet er i den
forbindelse opmærksom på, at
indehavere af mobiltelefoner med
taletidskort normalt vil være
anonyme i forhold til det
teleselskab, der leverer
teleydelsen, og at det således i
disse tilfælde ikke vil være
muligt for telefonselskabet at
fremskaffe oplysninger om navn
og adresse på den pågældende
kunde. Det samme kan være
tilfældet for så vidt angår
visse e-posttjenester.
Det er dog
ikke udelukket, at kundens navn
alligevel kan være registreret
hos telefonselskabet, f.eks. af
markedsføringsmæssige årsager.
Det forekommer også, at politiet
ad anden vej er bekendt med,
hvem der benytter f.eks. et
bestemt taletidskort.
Det er
hensigten at fastsætte de
nærmere regler om
logningspligtens indhold og
omfang efter dialog med
teleudbyderne. Dette er ikke
mindst afgørende for at sikre en
teknologisk hensigtsmæssig
udformning af reglerne.
Om baggrunden
for forslaget om anvendelse af
en bemyndigelsesbestemmelse
henvises til pkt. 3.1.3.3.
nedenfor.
Justitsministeriet foreslår, at
opbevaringsperiodens varighed
fastsættes til 1 år. Dette vil
være i overensstemmelse med
Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om behandling af
personoplysninger og beskyttelse
af privatlivets fred inden for
telesektoren (97/66/EF), jf.
pkt. 2.1.2. ovenfor. I det
omfang, der ikke er tale om
oplysninger, der i henhold til
direktivet kan opbevares med
henblik på kundedebitering, kan
opbevaringstiden ikke være
længere end hensynet til
»forebyggelse, efterforskning,
afsløring og retsforfølgning i
straffesager« tilsiger, jf.
direktivets artikel 14, stk. 1.
Efter Justitsministeriets
opfattelse går en
opbevaringsperiode på 1 år ikke
videre, end dette hensyn
tilsiger. Trafikdata, der gemmes
med henblik på debitering, vil
uanset om de pågældende data
omfattes af den lovbestemte
logningspligt som hidtil kunne
opbevares indtil udløbet af den
lovhjemlede forældelsesfrist for
de omhandlede gældsforpligtelser
og afregninger, jf. artikel 6,
stk. 2, i direktivet og § 30,
stk. 2, i bekendtgørelse om
udbud af telenet og
teletjenester. Dette indebærer i
praksis, at oplysningerne kan
gemmes i op til 5 år.
Det skal
understreges, at der ikke
stilles forslag om ændring af
retsplejelovens betingelser for
at foretage indgreb i
meddelelseshemmeligheden. De
oplysninger, som teleselskaberne
vil have pligt til at logge, vil
således kun kunne kræves
udleveret af politiet, hvis der
er grundlag for at foretage
indgreb i
meddelelseshemmeligheden. Dette
indebærer, at der skal være
bestemte grunde til at antage,
at der på den pågældende måde
gives meddelelser eller
foretages forsendelser til eller
fra en mistænkt, at indgrebet må
antages at være af afgørende
betydning for efterforskningen,
og at der i almindelighed skal
være tale om efterforskning af
en lovovertrædelse, som efter
loven kan straffes med fængsel i
6 år eller derover, jf.
retsplejelovens § 781, stk. 1.
Endvidere skal
proportionalitetskravet i § 782
være opfyldt. Kravet om
»bestemte grunde« skal ikke være
opfyldt ved udvidet
teleoplysning, men der er
omvendt kun adgang til disse
oplysninger, når mistanken
vedrører en forbrydelse, som har
medført eller som kan medføre
fare for menneskers liv eller
velfærd eller for betydelige
samfundsværdier, jf. § 781,
stk. 5.
Denne del af
forslaget giver således ikke
politiet adgang til oplysninger
i videre omfang end i dag.
Forslaget skal alene sikre, at
de pågældende oplysninger rent
faktisk findes, hvis der bliver
brug for dem.
3.1.3.2.
Internettrafikdata
Internettets
anvendelsesmuligheder er
mangfoldige. Det udgør en
væsentlig lettelse i den daglige
kommunikation mellem mennesker
og giver mulighed for at søge og
udveksle oplysninger på en
enkel, hurtig og billig måde. I
kraft af Internettets
komplicerede struktur giver det
også gode muligheder for at være
anonym i forbindelse med
kommunikation og
informationsudveksling. Disse
muligheder udnyttes ikke mindst
af de kriminelle.
Det ville
være en illusion at tro, at det
er muligt at overvåge hele
Internettet. En sådant mål er
heller ikke ønskeligt. Selv om
det således ikke er muligt at
bekæmpe al internetkriminalitet,
bør man efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke undlade at forbedre
politiets
efterforskningsmuligheder på de
områder, hvor det kan lade sig
gøre uden at tilsidesætte
væsentlige hensyn til økonomi og
privatlivets fred.
Justitsministeriet finder af de
af Brydensholt-udvalget anførte
grunde, at der af hensyn til
mulighederne for en effektiv
efterforskning og bekæmpelse af
kriminalitet, der begås på eller
ved hjælp af Internettet bør
tilvejebringes hjemmel til at
kræve logning af internettrafik.
Den seneste tids alvorlige
terrorangreb på USA, herunder
udbredelsen af
miltbrandbakterier, forstærker
denne opfattelse. Angrebene
viser, hvor sårbare vore moderne
samfærdsels- og
kommunikationsmidler er over for
de udspekulerede og forud for
angrebene nærmest utænkelige
handlinger, som terrorister
foretager, og der er al mulig
grund til at antage, at
terrorister i forbindelse med
planlægningen af
terrorhandlinger kommunikerer
med hinanden og tilvejebringer
information ved hjælp af
Internettet.
Det er
hensigten at fastsætte de
nærmere regler om
logningspligtens indhold og
omfang efter dialog med
internetudbyderne. Dette er ikke
mindst afgørende for at sikre en
hensigtsmæssig teknologisk
udformning af reglerne.
En ordning
med pligtmæssig logning af
oplysninger om teletrafik til
brug for efterforskning og
retsforfølgning af strafbare
forhold vil være en nyskabelse i
forhold til den gældende
retstilstand. Uanset, at
forslaget om en nærmere
regulering ved bekendtgørelse i
vid udstrækning giver mulighed
for løbende at tage højde for
det praktiske behov for logning
og den tekniske udvikling på
området, finder
Justitsministeriet det
hensigtsmæssigt, at ordningen
evalueres nogle år efter dens
iværksættelse. Bestemmelsen i
lovforslagets § 8 indebærer
således, at ordningen i
folketingsåret 2005-06 skal
tages op til fornyet
overvejelse.
Om baggrunden
for forslaget om anvendelse af
en bemyndigelsesbestemmelse
henvises til pkt. 3.1.3.3.
nedenfor.
Formålet med
den foreslåede regulering er at
sikre, at de elektroniske spor,
der findes på Internettet i
tilknytning til en kriminel
aktivitet, ikke ender blindt hos
internetudbyderen. Dette
forudsætter, at udbyderen er i
stand til at levere oplysninger
om, hvem der har efterladt det
pågældende spor. I praksis vil
dette kun være muligt, hvis
udbyderen er i besiddelse af
præcise oplysninger om, hvilken
kunde, der på det pågældende
tidspunkt har anvendt en tildelt
IP-adresse. Af hensyn til
værdien af disse oplysninger er
det vigtigt, at oplysningerne er
nøjagtige, herunder ikke mindst
for så vidt angår
tidsangivelser. Ved anvendelsen
af dynamiske IP-adresser vil det
forekomme, at den IP-adresse,
som den kriminelle har anvendt,
kort tid før eller efter
anvendes af en anden kunde hos
den pågældende udbyder. Korrekt
tidsangivelse er af afgørende
betydning for, at det
elektroniske spor kan føres
tilbage til den person, der
anvendte den pågældende
IP-adresse på
gerningstidspunktet.
Det har over
for Justitsministeriet været
fremført, at der i praksis vil
kunne være tekniske hindringer
for internetudbyderes
registrering af det kaldende
nummer (A-nummeret). Denne
registrering, der kun vil være
relevant, hvor forbindelsen til
internetudbyderens server er
etableret via telefonnettet, vil
være af betydning ved
undersøgelsen af, hvorfra
opkaldet er etableret. Politiet
vil dermed hurtigere kunne
målrette efterforskningen mod
den reelle gerningsmand. Dette
medvirker til at styrke
retssikkerheden for den kunde,
hvis internetkonto måtte være
blevet misbrugt til at skaffe
kriminelle adgang til
Internettet. Her vil det kunne
være af væsentlig betydning for
efterforskningen straks at kunne
fastslå, at opkaldet til
internetudbyderen er etableret
fra en telefon, som kunden ikke
kan have haft adgang til.
Justitsministeriet finder, at
der i forbindelse med den
nærmere regelfastsættelse må
foretages en afvejning af på den
ene side det
efterforskningsmæssige behov for
denne type af oplysninger og på
den anden side de tekniske
vanskeligheder ved en logning
heraf.
Registrering
af B-nummeret vil have betydning
i de tilfælde, hvor udbyderen
stiller flere forskellige
telefonnumre til rådighed for
deres kunder med henblik på at
etablere forbindelse til
Internettet. Her vil man ved at
sammenholde
B-nummeroplysningerne fra det
telefonselskab, som kunden
anvender, have en ekstra
sikkerhed for at der er kaldt op
til internetudbyderen fra
pågældende kunde på det
relevante tidspunkt. Herudover
forekommer krav om logning af
B-nummer navnlig at være
relevant i forhold til
teleudbyderne. Det må i
forbindelse med den nærmere
regelfastsættelse overvejes, om
der kan påvises et sådant behov
for internetudbyderes logning af
B-nummer, at der bør opstilles
krav herom.
Hvor
forbindelsen til Internettet
ikke etableres via
telefonnettet, men etableres via
en fast forbindelse, f.eks.
såkaldte ADSL-forbindelser, vil
der ikke være teknisk grundlag
for at opstille krav om, at
internetudbyderen logger
A-nummer. I stedet vil der
skulle registreres de
tilsvarende oplysninger, der gør
det muligt at føre det
elektroniske spor tilbage til en
bestemt kunde.
Det skal
understreges, at der ikke med
forslaget lægges op til, at
internetudbyderne skal foretage
en kortlægning af kundernes
aktiviteter, mens de anvender
Internettet. Udbyderne vil
således ikke løbende skulle
foretage registrering af, hvilke
hjemmesider, chatrooms mv.
kunderne besøger. Hensigten er
som anført ovenfor at kunne føre
elektroniske spor, der findes på
Internettet i forbindelse med
kriminelle aktiviteter tilbage
til gerningsmændene.
Justitsministeriet kan derfor
tiltræde udvalgets overvejelser
vedrørende det nærmere indhold
af reguleringen. Det må dog
fremhæves, at den tekniske
udvikling siden afgivelsen af
Brydensholt-udvalgets betænkning
og ikke mindst de praktiske
erfaringer med IT-efterforskning
i denne periode kan vise sig at
have ændret behovet for omfanget
af en logningsforpligtelse. Ved
at lade den nærmere tekniske
udmøntning finde sted ved
bekendtgørelse, kan der tages
højde for dette forhold. Det må
således i forbindelse med den
nærmere regelfastsættelse,
overvejes nærmere, hvilket
omfang logningsforpligtelsen
skal have. Hvis der i dag ikke
ses at være behov for at logge
oplysninger om f.eks.
sessionstype (FTP/Telnet), så
skal der ikke opstilles et krav
herom.
Udvalget
kommer ikke ind på, om og i
givet fald hvilke yderligere
oplysninger der bør registreres
i forbindelse med anvendelse af
elektronisk post.
Justitsministeriet finder, at
der ikke bør stilles forslag om
en generel logning af
indholdsdata, men alene af
oplysninger svarende til
teleoplysninger, dvs.
oplysninger som f.eks. afsender,
modtager og tidsangivelse
vedrørende kommunikationen. Den
påtænkte regulering vedrørende
elektronisk post vil således
ikke forpligte internetudbydere
til generelt at gemme indholdet
af elektroniske breve.
Opbevaringspligten vil være
begrænset til oplysninger om,
hvilken kommunikation der har
fundet sted.
Det skal
fremhæves, at den foreslåede
logning af oplysninger om
internettrafik ikke uden videre
giver politiet adgang til
logoplysningerne. Dette
spørgsmål vil fortsat skulle
afgøres efter retsplejelovens
regler om edition eller indgreb
i meddelelseshemmeligheden
afhængigt af, hvilke
logoplysninger der er tale om.
Brydensholt-udvalget anfører, at
opbevaringstiden for
logoplysningerne set fra et
efterforskningsmæssigt synspunkt
ideelt bør være 5 år, svarende
til opbevaringsfristerne i
bogføringsloven og
hvidvaskloven.
Justitsministeriet kan tilslutte
sig udvalgets opfattelse af, at
dette bl.a. af praktiske grunde
vil være for vidtgående.
Det må derfor
tilstræbes, at der fastsættes en
opbevaringsperiode, der i hvert
fald muliggør efterforskning i
de fleste sager, hvor der er
behov for disse oplysninger.
Udvalget
finder, at
efterforskningsmæssige hensyn
taler for en frist på ikke under
1 år. Ikke mindst i sager med
ekstremt store datamængder eller
i sager, der
efterforskningsmæssigt starter i
et andet land, hvorefter det
konstateres, at der skal
efterforskes også i Danmark, vil
en kortere frist kunne betyde,
at videre efterforskning
umuliggøres.
Udvalget
vurderer, at for langt de fleste
sagers vedkommende vil en frist
på 6 måneder imidlertid være
tilstrækkelig. Udvalget
anbefaler på denne baggrund en
opbevaringsfrist på 6 måneder.
Så vidt udvalget er orienteret,
opbevares loggen vedrørende
e-post ofte i 6 måneder, mens
der ikke i øvrigt er nogen fast
praksis.
Der er, som
udvalget ligeledes anfører, tale
om en vanskelig afvejning mellem
på den ene side hensynet til
kriminalitetsbekæmpelse og på
den anden side hensynet til både
privatlivets fred og de
omkostninger, der påføres
udbyderne. Særligt vedrørende
hensynet til privatlivets fred
tilsiger dette hensyn, at der
logges mindst muligt, og at
loggen opbevares i så kort tid
som muligt, idet risikoen for,
at oplysningerne falder i
forkerte hænder, er større, jo
længere opbevaringsperioden er.
Imidlertid
tager selv terrorhandlinger af
væsentlig mindre omfang end de
tragiske angreb på New York og
Washington den 11. september
2001 normalt lang tid at
planlægge. Justitsministeriet
finder det i lyset heraf
tvivlsomt, om en
opbevaringsfrist på kun 6
måneder dækker det behov for
adgang til oplysninger, som
politiet måtte have i en konkret
sag. Efter Justitsministeriets
opfattelse bør der derfor lægges
afgørende vægt på de
efterforskningsmæssige hensyn,
der som Brydensholt-udvalget
påpeger taler for en frist på
ikke under 1 år.
Justitsministeriet stiller på
den baggrund forslag om en
lovfæstet opbevaringsperiode på
1 år.
Det bemærkes
i den forbindelse, at
Justitsministeriet samtidig
foreslår, at ordningen i
folketingsåret 2005-06 skal
tages op til fornyet
overvejelse. Der henvises herved
til lovforslagets § 8.
3.1.3.3.
Lovtekniske overvejelser
I det
lovudkast, der har været sendt i
høring, lagde Justitsministeriet
ikke op til, at logningspligten
skulle fremgå direkte af
retsplejeloven. I stedet skulle
reguleringen gennemføres ved
bekendtgørelse.
Justitsministeriet anførte i den
forbindelse, at både praktiske
og lovtekniske forhold taler
for, at den foreslåede
regulering foretages
administrativt ved
bekendtgørelse på grundlag af en
generel bemyndigelsesbestemmelse
i loven.
I visse af de
høringssvar, som
Justitsministeriet har modtaget
vedrørende lovudkastet, er det
imidlertid påpeget, at
forpligtelsen til at registrere
og opbevare trafikdata, herunder
spørgsmålet om
opbevaringsperiodens
udstrækning, bør fastsættes i en
lov. Justitsministeriet kan
tilslutte sig dette synspunkt.
Det foreslås således, at det af
retsplejeloven kommer til at
fremgå, at det påhviler udbydere
af telenet eller teletjenester
at foretage registrering og
opbevaring af oplysninger om
teletrafik til brug for
efterforskning og
retsforfølgning af strafbare
forhold, jf. den foreslåede
bestemmelse i retsplejelovens
§ 786, stk. 4, 1. pkt.
Den nærmere
tekniske udmøntning foreslås
imidlertid fortsat at skulle ske
administrativt.
Justitsministeriet foreslår
således i tilknytning til den
lovfæstede logningspligt og
opbevaringsfrist en
bemyndigelsesbestemmelse,
hvorefter justitsministeren
efter forhandling med ministeren
for videnskab, teknologi og
udvikling fastsætter nærmere
regler om logningen, jf. den
foreslåede bestemmelse i
retsplejelovens § 786, stk. 4,
2. pkt.
Baggrunden
herfor er, at de nærmere regler
efter Justitsministeriets
opfattelse vil være af en sådan
karakter og detaljeringsgrad, at
det ikke vil være
hensigtsmæssigt at fastsætte dem
ved lov. Endvidere vil det være
ganske omstændeligt at skulle
fremsætte lovforslag, når der
måtte vise sig behov for
justering af disse regler, der i
væsentligt omfang vil være af
teknisk karakter. Her vil det
være mere smidigt, at
justeringerne kan foretages ved
ændring af en bekendtgørelse.
Samtidig har
de tidsmæssige rammer for
udarbejdelsen af dette
lovforslag ikke muliggjort, at
der har kunnet skabes klarhed
over alle de tekniske aspekter
af forslaget, herunder gennem
inddragelse af tele- og
internetbranchen. Behovet for
regulering vil skulle vurderes i
lyset af de praktiske og
tekniske muligheder, der ikke
har kunnet afklares endeligt
inden for den korte tidsfrist.
Justitsministeriet forudsætter
som anført, at tele- og
internetbranchen inddrages i
forbindelse med
regelfastsættelsen i forbindelse
med udnyttelse af bemyndigelsen.
Henset til,
at ordningen med pligtmæssig
logning af oplysninger om
teletrafik til brug for
efterforskning og
retsforfølgning af strafbare
forhold udgør en nyskabelse i
forhold til den gældende
retstilstand, foreslår
Justitsministeriet, at ordningen
evalueres nogle år efter dens
iværksættelse. Bestemmelsen i
lovforslagets § 8 indebærer, at
ordningen i folketingsåret
2005-06 skal tages op til
fornyet overvejelse.
Der henvises
til lovforslagets § 2, nr. 3, og
§ 8.
3.2.
Politiets praktiske muligheder
for at foretage indgreb i
meddelelseshemmeligheden
De hårde
konkurrenceforhold i
telesektoren medfører, at
teleudbyderne i vidt omfang
tilskyndes til at begrænse
driftsomkostningerne. De
udbydere, som anvender
ressourcer på at samarbejde med
politiet, herunder f.eks. ved at
opbygge en
sikkerhedsorganisation med
døgnbetjening, kan derfor blive
stillet ringere i konkurrencen
med de udbydere, der ikke
prioriterer denne opgave.
Det kan i
praksis vanskeliggøre eller
endda umuliggøre politiets
efterforskning i en konkret sag,
hvis politiet ikke har mulighed
for på alle tider af døgnet at
komme i kontakt med teknisk
kyndigt personale, når der
f.eks. skal etableres
telefonaflytning eller indhentes
teleoplysninger. Under pkt.
3.2.1. nedenfor beskrives nogle
af de praktiske problemer, der
kan opstå i forbindelse med
politiets samarbejde med
teleselskaberne.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
ville det være at foretrække, at
den fornødne bistand til
politiet kunne sikres gennem
selvregulering i telebranchen og
på grundlag af aftaler mellem
politiet og selskaberne.
Samarbejdet
mellem politiet og
teleselskaberne fungerer i
praksis tilfredsstillende på
langt de fleste punkter. Dette
forhindrer imidlertid ikke, at
der i forbindelse med visse
former for bistand eller i
forhold til visse selskaber
opstår tekniske eller praktiske
problemer.
Samtidig har
forholdene på teleområdet,
herunder navnlig antallet af
teleudbydere, udviklet sig
således, at det er vanskeligt på
alle punkter at sikre den
fornødne standard og ensartethed
på tværs af teleselskaberne
alene gennem interne regler mv.
i branchen.
Telelovgivningens krav om
nummerportabilitet indebærer
endvidere, at det ikke er muligt
alene ud fra et telefonnummer at
afgøre, hvilket selskab, der har
det pågældende kundeforhold. En
kunde kan således medtage sit
gamle telefonnummer ved
operatørskift. Når fuld
nummerportabilitet er en
realitet, vil det end ikke være
muligt at fastslå, om et givent
telefonnummer vedrører en
fastnettelefon eller en
mobiltelefon. Teleselskaberne
har oprettet det såkaldte
Operator s Clearing House (OCH),
der indeholder opdaterede
oplysninger om
operatørtilknytning for så vidt
angår alle telefonnumre her i
landet.
Selv om der
således på visse områder kan
være behov for en mere generel
regelfastsættelse, udelukker det
ikke, at telebranchen inddrages
i regelfastsættelsen. Tværtimod
tilsiger hensynet til en
hensigtsmæssig udformning af den
nærmere regulering, herunder
ikke mindst de tekniske
aspekter, at reguleringen
udformes efter dialog med
telebranchen.
Udbydere af
offentlige telenet eller
teletjenester har efter
retsplejelovens § 786, stk. 1,
pligt til at bistå politiet ved
gennemførelsen af indgreb i
meddelelseshemmeligheden. Lov om
konkurrence- og forbrugerforhold
på teleområdet § 15, stk. 3,
indeholder en
bemyndigelsesbestemmelse,
hvorefter ministeren for
videnskab, teknologi og
udvikling efter forhandling med
justitsministeren kan fastsætte
nærmere regler om udbyderens
bistand til politiet i
forbindelse med indgreb i
meddelelseshemmeligheden. Denne
bemyndigelse er imidlertid ikke
udnyttet.
De hensyn,
der varetages gennem
fastsættelse af regler i medfør
af denne bestemmelse, vil i
højere grad være af
kriminalitetsbekæmpende karakter
end af telepolitisk karakter.
Efter
Justitsministeriets og
Ministeriet for Videnskab,
Teknologi og Udviklings
opfattelse hører
bemyndigelsesbestemmelsen derfor
naturligt hjemme i
retsplejeloven. Det foreslås på
denne baggrund, at denne
bemyndigelsesbestemmelse
erstattes af en tilsvarende
bestemmelse i retsplejelovens
§ 786, stk. 5, dog således at
adgangen til at fastsætte regler
tilkommer justitsministeren
efter forhandling med ministeren
for videnskab, teknologi og
udvikling. Også her forudsættes
det, at tele- og
internetbranchen inddrages i
forbindelse med
regelfastsættelsen.
Der henvises
til lovforslagets § 2, nr. 3, og
§ 3, nr. 1.
3.2.1.
Kontakten mellem politiet og
teleselskaberne
For at gøre
politiet i stand til at rette
henvendelse til det eller de
relevante teleselskaber vil der
kunne være behov for at sikre
politiet hurtig adgang til
oplysninger om, hvilket
teleselskab, der varetager
kundeforholdet vedrørende et
bestemt telefonnummer, jf. pkt.
3.2 ovenfor om
nummerportabilitet og det
såkaldte Operator s Clearing
House. Udlevering af oplysninger
fra OCH sker efter
retsplejelovens regler om
edition, sammenlign herved de
foreslåede regler om adgang for
politiet til selv at træffe
beslutning om edition, hvor en
retskendelse ikke kan afventes,
uden at indgrebets øjemed ville
forspildes.
I praksis
giver det endvidere anledning
til efterforskningsmæssige
vanskeligheder, at ikke alle
udbydere har et døgnbemandet
kontaktpunkt, hvortil politiet
kan rette henvendelse om f.eks.
etablering af aflytning og
udlevering af teleoplysninger.
Endvidere
indebærer betingelserne for, at
retten kan træffe beslutning om
indgreb i
meddelelseshemmeligheden, at der
almindeligvis vil være tale om
alvorlige sager, der ofte
indeholder følsomme oplysninger,
som skal behandles fortroligt.
Det er
væsentligt for en effektiv
efterforskning og
retsforfølgning i disse sager,
at teleselskaberne har
personale, der er i stand til at
behandle disse oplysninger
sikkerhedsmæssigt forsvarligt og
med en sådan hurtighed, som det
efterforskningsmæssige behov
tilsiger.
I praksis kan
det være helt afgørende, at der
er mulighed for straks at
etablere en aflytning. Hvis
politiet i en sådan situation er
henvist til at rette henvendelse
inden for almindelig arbejdstid,
er der risiko for at formålet
med aflytningen forspildes.
Efter den
foreslåede
bemyndigelsesbestemmelse i
retsplejelovens § 786, stk. 5,
vil der eksempelvis kunne
fastsættes regler, der sikrer
politiet mulighed for at kunne
komme i kontakt med
teleselskaberne hele døgnet. Der
vil også kunne opstilles regler
om sikkerhedsgodkendelse af
personale.
Sådanne
regler kan dog ikke være mere
vidtgående, end formålet
tilsiger. Ved fastsættelse af
regler om udvidet adgang til at
rette henvendelse til
selskaberne vil der således
skulle foretages en afvejning
mellem på den ene side det
efterforskningsmæssige behov for
at kunne rette henvendelse uden
for almindelig arbejdstid og på
den anden side de økonomiske
konsekvenser for selskaberne af
en sådan ordning. Der vil ikke
altid være behov for at kræve,
at der er personale til stede
hele døgnet i teleselskabet. Alt
efter behov vil der kunne være
tale om en vagtordning, hvor
politiet har adgang til at rette
henvendelse til bestemte
medarbejdere i det pågældende
teleselskab, der kan sørge for
det videre fornødne i forhold
til gennemførelsen af indgreb i
meddelelseshemmeligheden.
3.2.2.
Ansvaret for etablering af
aflytninger mv.
Den nuværende
struktur på telemarkedet, hvor
et selskab kan være ejer af de
fysiske installationer, der
muliggør kommunikationen
(netværk, centraler mv.), mens
et andet selskab varetager
kundeforholdet, giver også i
praksis anledning til
vanskeligheder.
Det kan
forekomme, at et selskab, der i
en sådan situation er ejer af de
fysiske installationer, afviser
politiets anmodning om bistand
med den begrundelse, at den
pågældende abonnent ikke er
kunde hos selskabet, mens
selskabet med kundeforholdet
henviser til, at man ikke
teknisk har adgang til
eksempelvis at etablere en
aflytning.
Den nærmere
regulering af dette forhold
efter den foreslåede
bemyndigelsesbestemmelse i
retsplejelovens § 786, stk. 5,
kan i sagens natur ikke gribe
ind i de ejendomsretlige forhold
vedrørende de tekniske
installationer, men problemet
vil f.eks. kunne løses ved at
fastsætte regler om et
samarbejde i form af konkret
informationsudveksling mellem de
berørte teleselskaber.
3.2.3.
Politiets adgang til
abonnentoplysninger
Efter § 34,
stk. 3, i lov om konkurrence- og
forbrugerforhold på telemarkedet
kan en telefonabonnent kræve, at
den pågældendes
nummeroplysningsdata ikke
oplyses i forbindelse med udbud
af nummeroplysningstjenester
eller videregives til andre
(såkaldte hemmelige og udeladte
numre). Uanset denne bestemmelse
skal disse nummeroplysningsdata
altid videregives til
forsyningspligtudbyderens
landsdækkende
nummeroplysningstjeneste, jf.
§ 34, stk. 4, nr. 2. Efter § 34,
stk. 5, kan oplysninger som
nævnt i § 34, stk. 4, nr. 2,
alene videregives af
forsyningspligtudbyderens
landsdækkende
nummeroplysningstjeneste til
brug for besvarelse af
henvendelser fra den offentlige
alarmtjeneste.
Af
bemærkningerne til § 34 fremgår,
at stk. 4, nr. 2, og stk. 5 skal
sikre, at den
nummeroplysningsdatabase
(»118«), som er omfattet af
forsyningspligten, indeholder
alle telefonnumre, der er
tildelt til slutbrugere og
anvendes som slutbrugernumre,
med henblik på at sådanne nummer
oplysningsdata kan videregives
til den offentlige
alarmtjeneste, jf.
Folketingstidende 1999-2000,
tillæg A, s. 6990-6991. Disse
nummeroplysningsdata kan efter
de gældende bestemmelser ikke
videregives til andre end
alarmtjenesten. Den offentlige
alarmtjeneste omfatter alle de
offentlige alarmfunktioner, der
bestrides af politiet,
Københavns Brandvæsen og andre.
Politiet kan
således ikke i forbindelse med
en efterforskning anvende
databasen.
Forsyningspligtudbyderen (TDC
Tele Danmark A/S) er kun
forpligtet til at udlevere
oplysninger til politiet fra
databasen om abonnementsforhold,
som den pågældende abonnent
ønsker hemmeligholdt, hvis der
foreligger en editionskendelse,
jf. retsplejelovens § 806, jf.
§ 804.
Politiet har
ikke efter de gældende
bestemmelser mulighed for selv
at træffe beslutning om edition
heller ikke i tilfælde, hvor
indgrebets øjemed ville
forspildes, hvis retskendelse
skulle afventes.
Der er i
praksis to muligheder for at
give politiet en bedre og mere
effektiv adgang til oplysninger
om teleabonnenter.
Den første
mulighed består i at give
politiet adgang til selv at
træffe beslutning om edition.
Dette muliggøres med den
foreslåede ændring af
retsplejelovens regler om
edition, jf. lovforslagets § 2,
nr. 9. Der henvises herom til
pkt. 3.5. nedenfor samt til
bemærkningerne til lovforslagets
§ 2, nr. 9.
Denne ændring
vil indebære, at politiet enten
som hidtil kan indhente en
editionskendelse fra retten
eller selv har mulighed for at
træffe beslutning om edition,
hvor en retskendelse ikke kan
afventes, uden at indgrebets
øjemed ville forspildes.
Betingelserne
for edition vil være opfyldt,
hvis efterforskningen vedrører
en lovovertrædelse, der er
undergivet offentlig påtale, og
der er grund til at antage, at
de oplysninger, som ønskes
fremlagt kan tjene som bevis.
Der vil i
praksis næppe forekomme
tilfælde, hvor disse betingelser
ikke er opfyldt med hensyn til
oplysninger om navn og adresse
på kunder til bestemte
telefonnumre. De praktiske
problemer opstår først og
fremmest ved, at der går en vis
tid, inden teleselskaberne kan
levere de ønskede oplysninger.
I praksis
indhenter politiet ofte en
editionskendelse samtidig med
kendelser om indgreb i
meddelelseshemmeligheden i form
af teleoplysning eller udvidet
teleoplysning, jf.
retsplejelovens § 780, stk. 1,
nr. 3 og 4. Dette indebærer i
praksis, at politiet har adgang
til abonnentoplysninger
vedrørende de numre, som et
indgreb i
meddelelseshemmeligheden måtte
omfatte. Dette løser dog ikke
problemet med ventetid på
levering af oplysningerne.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
findes det på baggrund af det
anførte ikke betænkeligt at
vælge den anden mulighed for at
give politiet en bedre og mere
effektiv adgang til
abonnentoplysninger. Denne
består i, at give politiet
direkte (on-line) adgang til
oplysningerne i
forsyningspligtudbyderens
landsdækkende
nummeroplysningstjeneste, uden
at der foreligger en kendelse
eller beslutning om edition.
Den således
foreslåede ændring af § 34,
stk. 5, vil ikke indebære, at
politiet i praksis får adgang
til oplysninger, som ikke i dag
er tilgængelige for politiet.
Formålet med forslaget er alene
at sikre, at politiet på den
mest effektive måde selv kan
søge og hente de pågældende
oplysninger i databasen.
På en række
området har politiet allerede i
dag direkte adgang til
oplysninger i forskellige
databaser, der indeholder
personoplysninger. Det gælder
eksempelvis Det Centrale
Personregister (CPR), der bl.a.
indeholder beskyttede
adresseoplysninger. Her er det
således ikke nødvendigt for
politiet at rette henvendelse
til et folkeregister med en
editionskendelse for at få
adgang til de ønskede
oplysninger. Tilsvarende har
politiet adgang til oplysninger
i Centralregistret for
Motorkøretøjer, der indeholder
oplysninger om navn og adresse
på ejere af motorkøretøjer, der
er indregistreret i Danmark.
Samtidig vil
den foreslåede ordning reducere
politiets behov for at kunne
kontakte teleselskaberne hele
døgnet, jf. pkt. 3.2.1. ovenfor.
En ordning
som den foreslåede kendes i dag
f.eks. i norsk ret. Efter § 9-3
i den norske lov om
telekommunikation (teleloven) af
23. juni 1995 har politiet
adgang til oplysninger om navn,
adresse, telefonnummer og
datakommunikationsadresse uden
kendelse.
Der henvises
til lovforslagets § 3, nr. 2.
3.3.Ransagning
3.3.1.
Gældende ret
Retsplejelovens regler om
ransagning, der er indsat ved
lov nr. 411 af 10. juni 1997,
findes i lovens kapitel 73
(§§ 793-799). Der henvises herom
til Folketingstidende 1996-97,
forhandlingerne, s. 2202-2215,
7453 og 7938, tillæg A, s.
2475-2538, samt tillæg B, s.
988-993 og 1294-1299. Reglerne
bygger på
Strafferetsplejeudvalgets
betænkning 1159/1989 om
ransagning under efterforskning.
Herudover
indeholder retsplejeloven i
§§ 759 og 761 regler om
ransagning med henblik på at
finde en mistænkt, der skal
anholdes, eller en person, der
skal pågribes for at fuldbyrde
en straffedom eller
forvandlingsstraffen for bøde.
Retsplejelovens kapitel 71 om
indgreb i
meddelelseshemmeligheden
indeholder desuden regler om
undersøgelse af breve,
telegrammer og lignende under
forsendelse, og kapitel 72
indeholder regler om
undersøgelse af en persons
legeme og visitation af det tøj,
som den pågældende er iført.
Såfremt de i
retsplejelovens kapitel 73
nævnte betingelser er opfyldt,
kan politiet ifølge § 793,
stk. 1, foretage ransagning af
(1) boliger og andre husrum
(f.eks. kontorer, værksteder
mv.), dokumenter, papirer og
lignende (f.eks. elektronisk
lagrede dokumenter) og indholdet
af aflåste genstande samt (2)
andre genstande og lokaliteter
uden for husrum (f.eks. uaflåste
tasker, kufferter eller biler).
Undersøgelser
af lokaliteter eller genstande,
som er frit tilgængelige for
politiet, er ikke omfattet af
reglerne om ransagning, jf.
stk. 2.
Efter § 794,
stk. 1, må ransagning af husrum
og andre lokaliteter eller
genstande, som en mistænkt
råder over, kun foretages,
hvis (1) den pågældende med
rimelig grund er mistænkt for en
lovovertrædelse, der er
undergivet offentlig påtale, og
(2) ransagningen må antages at
være af væsentlig betydning for
efterforskningen.
Hvis der er
tale om ransagning i medfør af
§ 793, stk. 1, nr. 1, af boliger
og andre husrum, dokumenter,
papirer og af indholdet af
aflåste genstande kræves efter
stk. 2 desuden, at sagen angår
en lovovertrædelse, der efter
loven kan medføre fængselsstraf,
eller at der er bestemte grunde
til at antage, at der ved
ransagningen kan findes bevis i
sagen eller genstande, der kan
beslaglægges.
Efter stk. 3,
må der ikke foretages ransagning
af skriftlige meddelelser eller
lignende, der findes hos en
mistænkt, hvis meddelelsen
hidrører fra en person, der
efter reglerne i § 170 er
udelukket fra at afgive
forklaring som vidne i sagen
(dvs. præster, læger, forsvarere
og advokater). Det samme gælder
materiale, som hidrører fra en
person, der er omfattet af § 172
(redaktører og redaktionelle
medarbejdere), når materialet
indeholder oplysninger, som den
pågældende er fritaget for at
afgive forklaring om som vidne i
sagen.
Ransagning
hos en person, der ikke er
mistænkt, må kun finde sted,
såfremt (1) efterforskningen
vedrører en lovovertrædelse, der
efter loven kan medføre
fængselsstraf, og (2) der er
bestemte grunde til at antage,
at bevis i sagen eller
genstande, der kan beslaglægges,
kan findes ved ransagningen, jf.
§ 795, stk. 1.
Ransagning
kan herudover alene finde sted
hos en person, der ikke er
mistænkt, hvis den
pågældende skriftligt giver
samtykke til ransagningen. Sådan
ransagning er ikke omfattet af
reglerne i retsplejelovens
kapitel 73.
I forbindelse
med ransagning hos ikke
mistænkte personer, som efter
§ 170 er udelukket fra at afgive
forklaring som vidne i sagen, må
der ikke foretages ransagning af
breve og lignende meddelelser
mellem den mistænkte og den
pågældende person samt af den
pågældendes notater vedrørende
den mistænkte, jf. § 795,
stk. 2.
Kompetencen
til at træffe afgørelse om
ransagning af genstande eller
lokaliteter omfattet af § 793,
stk. 1, nr. 2, som en mistænkt
har rådighed over, ligger hos
politiet. I alle andre tilfælde
træffes afgørelsen om ransagning
som udgangspunkt af retten ved
kendelse, jf. § 796, stk. 1-2.
Der gælder
dog visse undtagelser fra kravet
om retskendelse. Politiet kan
således træffe beslutning om
ransagning, såfremt formålet med
indgrebet ville forspildes, hvis
politiet skulle afvente
retskendelse (»periculum in
mora«), jf. § 796, stk. 3. Hvis
den, som indgrebet vedrører,
anmoder herom, skal politiet
snarest og senest inden 24 timer
forelægge sagen for retten til
godkendelse. Inden retten
træffer afgørelse efter § 796,
stk. 3, skal der gives den, mod
hvis husrum, lokaliteter eller
genstande ransagningen retter
sig, adgang til at udtale sig.
Retten kan dog på begæring
bestemme, at der ikke skal gives
underretning om afholdelsen af
et retsmøde, eller at den
pågældende skal være udelukket
fra at overvære et retsmøde helt
eller delvis, hvis hensynet til
fremmede magter, til statens
sikkerhed eller til sagens
opklaring undtagelsesvis gør det
påkrævet, jf. stk. 4.
Såfremt
ransagningen er rettet imod
husrum, lokaliteter eller
genstande, som en mistænkt har
rådighed over, og denne
skriftligt meddeler samtykke
til, at ransagningen foretages,
kan beslutningen om ransagning
ligeledes træffes af politiet,
jf. § 796, stk. 5. Endvidere kan
politiet i forbindelse med
opdagelse eller anmeldelse af en
forbrydelse træffe beslutning om
ransagning af gerningsstedet,
hvis den person, der har
rådighed over husrummet,
genstanden eller lokaliteten
ikke er mistænkt, og det ikke er
muligt straks at komme i kontakt
med den pågældende, jf. stk. 6.
Den pågældende skal i så fald
snarest muligt gives
underretning om ransagningen.
Hvis den
person, der har rådighed over
husrummet, lokaliteten eller
genstanden, eller i dennes
fravær andre personer træffes
til stede, skal politiet gøre de
pågældende bekendt med
ransagningen og grundlaget
herfor samt opfordre de
pågældende til at overvære
ransagningen, jf. § 798, stk. 2.
Hvis ransagningen foretages på
grundlag af en retskendelse,
skal retskendelsen forevises,
hvis den pågældende anmoder om
det. Hvis ransagningen foretages
på grundlag af politiets
beslutning efter § 796, stk. 3,
(»periculum in mora«), skal
politiet vejlede den pågældende
om adgangen til at få
spørgsmålet indbragt for retten.
Den, der har
rådighed over de lokaler mv.,
der ransages, kan desuden kræve,
at et af den pågældende udpeget
vidne er til stede under
ransagningen, medmindre
tidsmæssige eller
efterforskningsmæssige grunde
taler imod det. Såfremt
ransagningens øjemed gør det
påkrævet, herunder hvis der
lægges hindringer i vejen for
ransagningens gennemførelse, kan
politiet bestemme, at de
personer, der træffes til stede,
fjernes, mens ransagningen
foregår.
Hvis der ikke
træffes nogen til stede, når en
ransagning efter § 793, stk. 1,
nr. 1, skal foretages, skal
politiet ifølge § 798, stk. 3,
så vidt muligt tilkalde to
husfæller eller andre vidner til
at overvære ransagningen. Når
ransagningen er gennemført, skal
politiet underrette den person,
som har rådighed over husrummet
eller genstanden om
ransagningen. Hvis ransagningen
er foretaget efter reglen i
§ 796, stk. 3, (»periculum in
mora«), skal politiet endvidere
underrette den pågældende om
adgangen til at få spørgsmålet
indbragt for retten.
Såfremt det
er af afgørende betydning for
efterforskningen, at
ransagningen foretages, uden at
den mistænkte eller andre gøres
bekendt hermed (hemmelig
ransagning), kan retten efter
§ 799, stk. 1, hvis
efterforskningen angår en
forsætlig overtrædelse af
straffelovens kapitel 12
(forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed)
eller 13 (forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder mv.) eller en
overtrædelse af straffelovens
§ 191 (grove
narkotikaforbrydelser), eller
§ 237 (drab), ved kendelse
træffe bestemmelse herom og om,
at reglerne i § 798, stk. 2,
1.-4. pkt., og stk. 3 fraviges.
Dette gælder dog ikke med hensyn
til ransagning af husrum, andre
lokaliteter eller genstande, når
den som har rådighed herover,
efter reglerne i § 170 er
udelukket fra eller efter
reglerne i § 172 er fritaget for
at afgive forklaring som vidne i
sagen.
For hemmelig
ransagning gælder endvidere
reglerne i retsplejelovens
§ 783, stk. 2 og 3, § 784, § 785
og § 788, jf. stk. 2. Efter
disse bestemmelser skal retten,
hvis der afsiges kendelse om
hemmelig ransagning, i kendelsen
angive det tidsrum, inden for
hvilket indgrebet kan foretages.
Dette tidsrum skal være så kort
som muligt og må ikke overstige
4 uger (§ 783, stk. 2).
Tidsrummet kan forlænges ved en
ny kendelse, men højst med 4
uger ad gangen. Politiet kan
træffe beslutning om at foretage
indgrebet uden forudgående
retskendelse, hvis indgrebets
øjemed ville forspildes, hvis
retskendelse skulle afventes. I
så fald skal politiet snarest og
senest inden 24 timer forelægge
sagen for retten (§ 783,
stk. 2).
Inden retten
træffer afgørelse om hemmelig
ransagning, skal der beskikkes
advokat for den, som indgrebet
vedrører, og advokaten skal have
lejlighed til at udtale sig
(§ 784, stk. 1). Advokaten må
ikke give de modtagne
oplysninger videre til andre
eller uden politiets samtykke
sætte sig i forbindelse med den,
overfor hvem indgrebet er
begæret foretaget (§ 785,
stk. 1).
Efter
afslutningen af en hemmelig
ransagning skal der gives
underretning om indgrebet. Hvis
den pågældende har været
mistænkt i sagen, skal der
endvidere gives underretning
herom og om, hvilken
lovovertrædelse mistanken har
angået (§ 788, stk. 1).
Underretning gives af den byret,
som har truffet afgørelse om
indgrebet (§ 788, stk. 3).
Underretning gives snarest
muligt, såfremt politiet ikke
senest 14 dage efter udløbet af
det tidsrum, for hvilket
ransagningen har været tilladt,
har anmodet om undladelse af
eller udsættelse med
underretning.
Såfremt
underretning vil være til skade
for efterforskningen, eller
omstændighederne i øvrigt taler
imod underretning, kan retten
efter begæring af politiet
beslutte, at underretning skal
undlades eller udsættes i et
nærmere fastsat tidsrum, der kan
forlænges ved senere beslutning
(§ 788, stk. 4). Hvis der i
medfør af § 784, stk. 1, er
beskikket advokat for den
pågældende, skal advokaten have
lejlighed til at udtale sig,
inden retten træffer beslutning
om at undlade eller udsætte
underretningen.
3.3.2.
Justitsministeriets overvejelser
3.3.2.1.
Hemmelig ransagning
Efter
bestemmelsen i retsplejelovens
§ 799 kan politiet gennemføre en
ransagning, uden at den
mistænkte eller andre
umiddelbart gøres bekendt
hermed, og uden at der tilkaldes
vidner til ransagningen
(hemmelig ransagning).
Bestemmelsen er i dag begrænset
til efterforskningen af sager,
der angår forsætlige
overtrædelser af straffelovens
kapitel 12 eller 13 eller
overtrædelse af straffelovens
§ 191 (grov
narkotikakriminalitet) og § 237
(drab).
Hemmelig
ransagning kan som udgangspunkt
kun foretages efter forudgående
retskendelse. Hvis indgrebets
øjemed ville forspildes, dersom
retskendelse skulle afventes
(»periculum in mora«), kan
politiet dog træffe beslutning
om indgrebet, der i så fald
snarest muligt og inden 24 timer
skal forelægges for retten.
Der henvises
til pkt. 3.3.1. ovenfor.
På baggrund
af det nye trusselsbillede, der
er opstået i forlængelse af
terrorangrebene mod USA den 11.
september 2001, har
Justitsministeriet overvejet
behovet for at udvide politiets
adgang til efter rettens
bestemmelse at foretage sådan
hemmelig ransagning.
Formålet med
en ransagning er ofte at
konstatere, om bestemte
genstande, papirer eller
lignende findes på et bestemt
sted, og i visse tilfælde er det
afgørende for ikke at afsløre en
igangværende efterforskning for
de mistænkte eller personer med
kendskab til disse, at
ransagningen foretages uden
underretning af mistænkte eller
andre og uden, at der tilkaldes
vidner til ransagningen.
Det gælder
f.eks. i narkotikasager, hvis
formålet med ransagningen er at
konstatere, om en forventet
sending narkotika er kommet i
mistænktes besiddelse, således
at den fortsatte efterforskning
også kan afsløre eventuelle
aftagere af stoffet.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
kan adgangen for politiet til at
foretage hemmelig ransagning
ligeledes have afgørende
betydning for efterforskningen
af visse meget alvorlige
straffelovsovertrædelser, der
efter sin karakter f.eks. kan
forekomme i forbindelse med
eller som led i egentlige
terrorhandlinger, og som ikke er
omfattet af politiets nuværende
adgang til at foretage sådanne
indgreb.
Dette gælder
navnlig sager om overtrædelse af
straffelovens § 180 om
kvalificeret brandstiftelse,
§ 183, stk. 1 og 2, om
forvoldelse af sprængning og
spredning af skadevoldende
luftarter, jernbaneulykke m.m.,
§ 183 a om flykapring, § 186,
stk. 1, om forvoldelse af fare
for menneskers liv eller helbred
ved at tilsætte vandbeholdninger
sundhedsfarlige stoffer mv.,
§ 187, stk. 1, om at tilsætte
gift eller andre lignende
stoffer til ting, som er bestemt
til forhandling eller udbredt
benyttelse mv. samt særligt
grove våbenlovsovertrædelser
omfattet af § 192 a.
Adgang til at
kunne hemmeligholde
efterforskningen i sådanne sager
om meget alvorlig kriminalitet
vil f.eks. kunne være af
afgørende betydning, hvis der
formodes at være flere ukendte
medgerningsmænd til
forbrydelsen, og
hemmeligholdelse af
efterforskningen derfor er
nødvendig for, at disse kan
identificeres og anholdes.
Dette kan
f.eks. være tilfældet i en sag,
hvor politiet har mistanke om,
at en flykapring er under
forberedelse, og hvor fundet
under en ransagning af
meddelelser mellem de mistænkte,
»drejebøger« for aktionen, kort
over bestemte områder eller
lignende kan indebære en meget
væsentlig forbedring af
politiets mulighed for at gribe
ind over for den planlagte
kriminalitet.
Endvidere vil
det kunne være af væsentlig
betydning, at en ransagning
efter bestemmelsen i
retsplejelovens § 759 for at
eftersøge og anholde en person,
som er mistænkt for at have
planlagt eller udført omfattende
brandstiftelse, forgiftning
eller flykapring mv., kan
gennemføres uden umiddelbar
underretning for ikke at advare
den eftersøgte person.
For at
forbedre politiets
efterforskningsmuligheder i de
nævnte meget alvorlige sager
finder Justitsministeriet
derfor, at der er behov for at
udvide politiets adgang til at
foretage hemmelig ransagning til
også at omfatte disse særlig
grove straffelovsovertrædelser.
Der henvises
til lovforslagets § 2, nr. 5.
3.3.2.2.
Gentagne ransagninger uden
umiddelbar underretning
Efter
retsplejelovens § 799, stk. 2,
jf. § 783, stk. 2 og 3, skal
retten, når den træffer
beslutning om gentagne
ransagninger uden umiddelbar
underretning (hemmelig
ransagning), i kendelsen
fastsætte et tidsrum på højst 4
uger, inden for hvilket
indgrebet kan foretages.
Når der er
foretaget hemmelig ransagning,
skal retten efter § 799, stk. 2,
jf. § 788, senest 14 dage efter
udløbet af det tidsrum, for
hvilket indgrebet har været
tilladt, underrette den, der har
rådighed over de lokaler, der
har været ransaget, medmindre
politiet forinden har anmodet om
undladelse af eller udsættelse
med underretningen, jf. § 788,
stk. 4.
Der henvises
til pkt. 3.3.1. ovenfor.
Ved en
kendelse afsagt af Vestre
Landsret den 2. juni 1998 fandt
to dommere i landsretten, at der
ved én og samme retskendelse kan
træffes bestemmelse om, at
politiet inden for den frist på
højest 4 uger, som retten i
medfør af kendelsen skal
fastsætte for indgrebets
foretagelse, kan foretage flere
ransagninger, mens én dommer
ikke fandt tilstrækkelig hjemmel
hertil.
Tre måneder
senere nåede Østre Landsret til
det modsatte resultat. I denne
sag, der vedrørte
narkotikakriminalitet, tillod
byretten i overensstemmelse med
den tidligere kendelse afsagt af
Vestre Landsret politiet at
foretage flere enkeltstående
ransagninger inden for en
nærmere angivet periode på 4
uger. Østre Landsret fandt kun
grundlag for at tillade én
ransagning inden for perioden og
henviste til, at der ikke uden
nærmere holdepunkter i ordlyden
af retsplejelovens § 799 eller
denne bestemmelses forarbejder
er tilstrækkelig klar hjemmel
til, at en kendelse om
tilladelse til ransagning efter
§ 799 kan udstrækkes til at
omfatte mere end én ransagning
inden for den i kendelsen
anførte periode. Højesteret
stadfæstede Østre Landsrets
kendelse i henhold til de af
landsretten anførte grunde.
Afgørelsen er gengivet i
Ugeskrift
for Retsvæsen 1999, side 985.
En kendelse
om hemmelig ransagning kan
således efter Højesterets
fortolkning af de nugældende
regler kun omfatte en enkelt
ransagning inden for den i
kendelsen anførte periode.
Formålet med
en ransagning er som nævnt
typisk at konstatere, om
bestemte genstande, papirer
eller lignende findes på et
bestemt sted, og i visse
tilfælde er det afgørende for
ikke at afsløre en igangværende
efterforskning for de mistænkte
eller personer med kendskab til
disse, at ransagningen foretages
uden underretning af mistænkte
eller andre og uden tilkaldelse
af vidner.
Det gælder
f.eks. i narkotikasager og sager
om særligt grove
våbenlovsovertrædelser, jf.
straffelovens § 192 a, hvis
formålet med ransagningen er at
konstatere, om en forventet
sending narkotika eller våben er
kommet i mistænktes besiddelse,
således at den fortsatte
efterforskning også kan afsløre
eventuelle aftagere af stoffet
eller våbnene.
Hemmelig
ransagning kan også være
nødvendig, hvis politiet har
mistanke om, at meget alvorlig
kriminalitet f.eks. en
flykapring er under
forberedelse, og hvor fundet
under en ransagning af
meddelelser mellem de mistænkte,
»drejebøger« for aktionen, kort
over bestemte områder eller
lignende kan indebære en meget
væsentlig forbedring af
politiets mulighed for at gribe
ind over for den planlagte
kriminalitet.
Endvidere vil
det i sager om meget alvorlig
kriminalitet kunne være af
betydning, at en ransagning
efter bestemmelsen i
retsplejelovens § 759 for at
eftersøge og anholde en mistænkt
kan gennemføres uden umiddelbar
underretning for ikke at advare
den eftersøgte person. Der
henvises i øvrigt til pkt.
3.3.2.1. ovenfor.
Der vil efter
Justitsministeriets opfattelse i
alle de nævnte tilfælde kunne
være behov for at gennemføre
flere hemmelige ransagninger.
Det gælder bl.a., hvor narkotika
eller våben ikke findes ved den
første ransagning, men hvor der
fortsat er mistanke om, at
levering på det pågældende sted
vil ske inden for kort tid,
eller hvor en ransagning på
grund af risikoen for afsløring
af efterforskningen har måttet
gennemføres under tidspres,
således at der ikke har været
mulighed for en nærmere
gennemgang af papirer eller
lignende. Også hvis ransagning
gennemføres for at eftersøge og
anholde en mistænkt, som
politiet formoder vil indfinde
sig på en bestemt adresse, kan
der være et væsentligt praktisk
behov for at gennemføre flere
hemmelige ransagninger.
Det er
Justitsministeriets opfattelse,
at det i sådanne situationer er
ubetænkeligt, at retten ved én
kendelse kan tillade politiet at
foretage flere ransagninger. Det
overlades således til retten at
vurdere, om der i den konkrete
sag er et behov herfor.
Det foreslås
derfor, at der i retsplejelovens
§ 799 indføjes en hjemmel til,
at retten kan bestemme, at der
inden for det tidsrum på indtil
4 uger, der fastsættes efter
stk. 2, kan foretages gentagne
hemmelige ransagninger. Retten
skal i kendelsen tage stilling
til antallet af gentagne
hemmelige ransagninger, som
politiet kan gennemføre inden
for den fastsatte frist. Hvis
særlige grunde taler derfor kan
retten fastsætte, at politiet
kan foretage et ubestemt antal
hemmelige ransagninger.
Der henvises
til lovforslagets § 2, nr. 6.
3.4.
Aflæsning af oplysninger i
informationssystemer
(dataaflæsning)
3.4.1.Gældende ret
En kendelse
om tilladelse til ransagning af
bolig eller andet husrum giver
normalt politiet adgang til at
undersøge det løsøre, der
befinder sig i eller på
ejendommen. Ransagningen
omfatter således inventar og
papirer i boligen, samt
indholdet af aflåste genstande,
jf. retsplejelovens § 793,
stk. 1, nr. 1.
Ransagningen
omfatter også undersøgelse af
elektroniske medier, der på
samme måde som papirer er egnede
til at være bærere af et
meningsindhold. Det vil derfor
være ransagning, hvis politiet
aflæser en diskette, der findes
under en ransagning, eller
oplysninger, der er lagret i
hukommelsen på en computer,
ligesom det anses for ransagning
at afspille en besked, der
tidligere er indtalt på en
telefonsvarer.
Der vil
ligeledes være tale om
ransagning, hvis politiet
aflæser elektroniske meddelelser
(e-breve mv.), som den mistænkte
har modtaget, eller kopier af
e-breve, som den mistænkte har
afsendt. En sådan ransagning kan
eventuelt foregå uden, at den
mistænkte eller andre gøres
bekendt hermed og uden
tilkaldelse af vidner efter
bestemmelsen i retsplejelovens
§ 799 om hemmelig ransagning.
Derimod vil
»aflytning« af kommunikationen
(korrespondancen) mellem en
mistænkts computer og andre
computere ligesom aflytning af
en telefonsamtale være et
indgreb i
meddelelseshemmeligheden, der er
omfattet af reglerne i
retsplejelovens kapitel 71.
Reglerne om
ransagning giver således ikke
politiet adgang til f.eks. via
telefonnettet at aflytte
digitale meddelelser i form af
elektronisk post (e-post) mv.
under disses forsendelse.
Sådanne indgreb må derfor finde
sted efter reglerne i
retsplejelovens kapitel 71 om
indgreb i
meddelelseshemmeligheden.
Om
afgrænsningen over for andre
straffeprocessuelle indgreb
henvises til betænkning nr.
1159/1989 om ransagning og
beslaglæggelse, s. 39-42,
betænkning nr. 1377/1999 om
børnepornografi og
IT-efterforskning, s. 72-78, og
Folketingstidende 2000-01,
tillæg A, s. 5714-5715.
Det har i
nogle tilfælde vist sig praktisk
umuligt at gennemføre aflytning
af kommunikation i form af
e-post, selv om lovens
betingelser herfor er opfyldt.
Et sådant tilfælde forelå i en
sag, hvor Højesteret afsagde
kendelse den 19. marts 2001.
Kendelsen er gengivet i
Ugeskrift
for Retsvæsen 2001, side 1276.
I denne sag,
der vedrørte narkotikahandel,
var betingelserne i
retsplejeloven for at foretage
aflytning af telekommunikation i
form af e-post, der blev afsendt
fra en computer i en lejlighed i
en etageejendom, samt for at
pålægge danske teleselskaber at
oplyse politiet, hvilke
kommunikationsapparater der
havde været sat i forbindelse
med denne computer, opfyldt.
Teknisk var
det imidlertid ikke muligt for
politiet at gennemføre
aflytningen, da installation af
aflytningsudstyret i ejendommen
medførte stor risiko for, at
efterforskningen ville blive
afsløret. Desuden var det ikke
muligt for politiet at »sortere«
e-post afsendt fra mistænktes
computer fra den e-post, som
blev afsendt af andre beboere
fra andre computere i den
pågældende ejendom.
Politiet
anmodede på den baggrund tillige
om rettens tilladelse til at
installere et såkaldt
»sniffer-program« i den
mistænktes computer. Ved et
sådant program ville politiet
uden den mistænktes vidende
automatisk få tilsendt kopi af
alle elektroniske meddelelser,
som blev afsendt fra den
mistænktes computer.
Dette særlige
edb-program indebærer endvidere
mulighed for, at politiet kan
registrere samtlige
indtastninger, som brugeren af
computeren foretager. Programmet
kan således registrere og
videresende oplysning til
politiet om, at computeren
bliver åbnet, at der foretages
opkald til internetadresser
f.eks. hjemmesider samt
indtastninger i øvrigt på
computeren, herunder oprettelse,
indtastning og redigering af
dokumenter, regnskaber mv.
Byretten og
en dommer i landsretten afviste
indgrebet under henvisning til,
at bestemmelsen i § 791 a,
stk. 3, om særlig kvalificeret
observation efter sin ordlyd
alene vedrører observation af
personer, der befinder sig i en
bolig eller andet husrum, og at
indgrebet ikke kunne anses for
omfattet af en analogi af
bestemmelsen. To dommere i
landsretten fandt derimod, at
anvendelse af dette edb-program
kunne sidestilles med indgreb
efter § 791 a, stk. 3, og ikke
var mere indgribende end sådanne
foranstaltninger. Landsretten
tillod derfor indgrebet efter
retsplejelovens § 791 a, stk. 3,
eller denne bestemmelses
analogi.
Højesteret
udtalte, at foranstaltningen
mest nærliggende må sidestilles
med gentagen hemmelig
ransagning, og tiltrådte på den
baggrund og af de grunde, der
var anført af byretten og af én
dommer i landsretten, byrettens
kendelse om ikke at tillade
indgrebet.
Det bemærkes
i den forbindelse, at Højesteret
tidligere i en kendelse, der er
gengivet i Ugeskrift for
Retsvæsen 1999, side 985, og
som er omtalt nærmere under pkt.
3.4.2.2. ovenfor, har udtalt, at
en kendelse om hemmelig
ransagning efter § 799 kun kan
omfatte en enkelt ransagning
inden for den periode, der er
fastsat for foretagelse af
indgrebet. Det var på denne
baggrund ikke muligt at tillade
indgrebet efter reglerne om
hemmelig ransagning.
Som nævnt
ovenfor har politiet ved
hemmelig ransagning mulighed for
hvis det i øvrigt er praktisk
muligt at skaffe sig adgang til
alle de elektroniske dokumenter,
som opbevares i computeren,
herunder også modtagne e-breve
og kopier af afsendte e-breve.
Den nævnte
højesteretskendelse indebærer
imidlertid, at det efter de
nugældende regler ikke er muligt
at skaffe de samme oplysninger,
hvis undersøgelsen af materialet
i computeren sker ved en løbende
aflæsning, der foretages af
politiet fra et andet sted.
3.4.2.
Justitsministeriets overvejelser
Som det
fremgår ovenfor, består der
allerede efter de gældende
regler mulighed for, at politiet
kan gøre sig bekendt med
kommunikation mellem computere
mv., og at politiet ved
ransagning evt. hemmelig
ransagning kan gøre sig bekendt
med alle registreringer i en
computer, herunder modtagne
elektroniske meddelelser og
kopier af sådanne meddelelser,
der er afsendt.
På grund af
tekniske forhold og som følge af
risikoen for afsløring af
indgrebene, er det imidlertid
ikke i alle tilfælde muligt at
udnytte denne eksisterende
adgang for politiet til at gøre
sig bekendt med elektroniske
meddelelser og materiale i en
computer.
Bl.a. i lyset
af terrorangrebet mod USA den
11. september 2001, er det
Justitsministeriets opfattelse,
at politiet i forbindelse med
efterforskningen af alvorlig
kriminalitet f.eks. gennem
installering af særlige
edb-programmer
(»sniffer-programmer«) kan have
behov for løbende at kunne
registrere indholdet og
anvendelsen af bestemte
computere mv.
Dette gælder
efter Justitsministeriets
opfattelse navnlig i forbindelse
med efterforskningen i sager om
overtrædelse af straffelovens
kapitel 12 (forbrydelser mod
statens selvstændighed og
sikkerhed) og kapitel 13
(forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder mv.) eller en
overtrædelse af straffelovens
§ 180 om kvalificeret
brandstiftelse, § 183, stk. 1 og
2, om forvoldelse af sprængning
og spredning af skadevoldende
luftarter, jernbaneulykke m.m.,
§ 183 a om flykapring, § 186,
stk. 1, forvoldelse af fare for
menneskers liv eller helbred ved
at tilsætte vandbeholdninger
sundhedsfarlige stoffer mv.,
§ 187, stk. 1, om at tilsætte
gift eller andre lignende
stoffer til ting, som er bestemt
til forhandling eller udbredt
benyttelse mv., § 191, om grove
narkotikaforbrydelser, § 192 a
om særligt grove
våbenlovsovertrædelser samt
§ 237 om drab. En række af disse
straffelovsovertrædelser kan
efter deres karakter bl.a.
tænkes at finde sted som led i
eller i forbindelse med
egentlige terrorhandlinger.
Det kan
således f.eks. være nødvendigt
for politiet at kunne foretage
løbende aflæsning af ikke
offentligt tilgængelige
oplysninger i
informationssystemer (f.eks. en
personlig computer), som
politiet er vidende om anvendes
til udfærdigelse af en
»drejebog« for kriminelle
aktiviteter, herunder
terroraktioner. På samme måde
kan politiet have behov for
løbende at kunne aflæse
oplysninger i computere mv., der
anvendes til fremstilling af
falske pas, pengesedler eller
andre falske dokumenter.
På denne
baggrund foreslås der indsat en
ny bestemmelse i retsplejelovens
§ 791 b, der giver politiet
mulighed for, at anvende f.eks.
de såkaldte »sniffer-programmer«
eller andet udstyr med henblik
på, at der løbende tilsendes
politiet kopi af ikke offentligt
tilgængelige oplysninger
(herunder e-post og andre
indtastninger mv.) i et
informationssystem. Det
foreslås, at indgrebet betegnes
»dataaflæsning«. Dataaflæsning
vil ligeledes omfatte
elektroniske meddelelser, som er
sendt til den mistænkte, og som
opbevares i computerens
hukommelse.
Det bemærkes
i øvrigt, at en adgang for
politiet til at anvende sådanne
edb-programmer mv. i nogle
tilfælde også vil give politiet
mulighed for at læse
elektroniske meddelelser, der
sendes til eller fra en mistænkt
via en computer mv., i tilfælde,
hvor dette ellers ikke er
muligt, fordi der benyttes
kryptering, der medfører at
meddelelsen ikke kan »aflyttes«
under forsendelsen.
Den
foreslåede bestemmelse i § 791 b
giver politiet mulighed for at
foretage dataaflæsning i
informationssystemer af
oplysninger, som ikke er
offentligt tilgængelige.
Aflæsning af oplysninger, som er
offentligt tilgængelige, således
at der også er fri adgang til
oplysningerne for politiet,
udgør ikke i sig selv et
straffeprocessuelt
tvangsindgreb, og er derfor ikke
omfattet af reguleringen.
Betingelserne
for indgreb i form af
dataaflæsning foreslås udformet
med udgangspunkt i navnlig de
betingelser, der gælder for
indgreb i
meddelelseshemmeligheden, jf.
§ 781, stk. 1, og hemmelig
ransagning, jf. § 799. Det
foreslås således som betingelse,
at indgrebet må antages at være
af afgørende betydning for
efterforskningen
(indikationskravet), og at der
er bestemte grunde til at
antage, at den vedrørte computer
anvendes i forbindelse den
pågældende forbrydelse
(mistankekravet).
Adgangen til
at foretage løbende aflæsning af
ikke offentligt tilgængelige
oplysninger i
informationssystemer foreslås
endvidere begrænset til kun at
omfatte sager, hvor politiet
efterforsker en af de meget
alvorlige
straffelovsovertrædelser, der
kan danne grundlag for hemmelig
ransagning.
Det bemærkes
i øvrigt, at oplysning om
telekommunikation og oplysning
om indholdet af computere mv. i
det omfang det er
praktisk/teknisk muligt fortsat
vil kunne tilvejebringes efter
de gældende regler om
teleaflytning eller ransagning.
Om den
nærmere udformning af
betingelserne for indgrebet og
om de formelle regler, der skal
iagttages i forbindelse hermed,
henvises i øvrigt bemærkningerne
til lovforslagets § 2, nr. 4.
Det tilføjes,
at Justitsministeriet, under
hensyn til Højesterets udtalelse
om, at anvendelsen af et
»sniffer-program« mest
nærliggende må sidestilles med
gentagen hemmelig ransagning,
har overvejet, om hjemmelen til
sådanne indgreb snarere burde
tilvejebringes ved en ændring af
bestemmelserne om hemmelig
ransagning. Ransagning indebærer
imidlertid efter en traditionel
opfattelse, at politiet er
fysisk til stede på den
lokalitet, der skal ransages. Da
det nye indgreb endvidere har en
vis lighed med rumaflytning og
observation af personer i bolig
og andre husrum, fordi
oplysningerne tilvejebringes ved
hjælp af teknisk udstyr, uden at
politiet er fysisk
tilstedeværende på det
pågældende sted, har
Justitsministeriet fundet, at
bestemmelsen bør indsættes i
retsplejelovens kapitel 71, der
indeholder reglerne om indgreb i
meddelelseshemmeligheden og om
observation.
3.5.
Edition
3.5.1.
Gældende ret
Reglerne om
edition findes i retsplejelovens
kapitel 74 (§§ 801-807 d).
Bestemmelserne har fået deres
nuværende udformning ved lov nr.
229 af 21. april 1999, der er
udarbejdet på grundlag af
Strafferetsplejeudvalgets
betænkning nr. 1223/1991 om
beslaglæggelse og edition under
efterforskning. Der henvises
herom til Folketingstidende
1998-99, forhandlingerne, s.
244-252, 5204-5209 og 5328-5329,
tillæg A, s. 828-913, samt
tillæg B, s. 462-468.
Formålet med
loven var på baggrund af
Strafferetsplejeudvalgets
betænkning bl.a. at foretage en
revision og modernisering af
retsplejelovens regler om
beslaglæggelse og edition.
Efter
retsplejelovens § 804, stk. 1,
kan der som led i
efterforskningen af en
lovovertrædelse, der er
undergivet offentlig påtale,
meddeles en person, som ikke er
mistænkt, pålæg om at forevise
eller udlevere genstande
(edition), som den pågældende
har rådighed over, hvis der er
grund til at antage, at
genstanden kan tjene som bevis,
bør konfiskeres eller ved
lovovertrædelsen er fravendt
nogen, som kan kræve den
tilbage.
Edition er et
mere skånsomt alternativ til
ransagning. Det kan endvidere
være et egnet middel til at
fremskaffe effekter, der ikke
eller kun vanskeligt vil kunne
fremskaffes på anden måde,
f.eks. fordi effekterne er
skjult eller utilgængelige for
politiet. Det er retten, der
afgør, hvad der i hvert enkelt
tilfælde skal forevises eller
udleveres, jf. § 806, stk. 2.
Hvis en
genstand er udleveret til
politiet efter pålæg om edition,
finder reglerne om
beslaglæggelse hos ikke
mistænkte personer (§ 803,
stk. 1) tilsvarende anvendelse,
jf. § 804, stk. 2. Dette
indebærer bl.a., at der efter
retsplejelovens § 189 kan gives
et tavshedspålæg til den, der
får et pålæg om edition, hvis
hensynet til fremmede magter,
statens sikkerhed, eller
opklaringen af alvorlige
forbrydelser taler for det.
Efter § 804,
stk. 4, kan der ikke gives pålæg
om edition i tilfælde, hvor
vedkommende ville være udelukket
eller fritaget for at afgive
forklaring som vidne, jf.
retsplejelovens §§ 169-172
(f.eks. på grund af
tavshedspligt, risiko for straf,
tab af velfærd eller anden
væsentlig skade for vidnet eller
vidnets nærmeste samt
journalisters kildebeskyttelse).
Pålæg om
edition må ligeledes ikke
meddeles, hvis indgrebet står i
misforhold til sagens betydning
og det tab eller den ulempe, som
indgrebet kan antages at
medføre, jf. § 805, stk. 1.
Hvis
politiets anmodning om
forelæggelse eller udlevering af
bestemte genstande ikke
imødekommes, træffer retten
efter begæring fra politiet
afgørelse om pålæg om edition,
jf. § 806, stk. 1. Efter stk. 2
træffes rettens afgørelse ved
kendelse, hvori retten skal
anføre de konkrete
omstændigheder i sagen, der
medfører, at betingelserne for
indgrebet er opfyldt.
Inden retten
træffer afgørelse om pålæg af
edition efter § 804, skal den,
der har rådighed over
genstanden, have adgang til at
udtale sig, jf. § 806, stk. 6.
Retten kan efter anmodning
bestemme, at der ikke skal gives
underretning om afholdelsen af
et retsmøde, eller at den
pågældende skal være udelukket
fra at overvære et retsmøde helt
eller delvis, hvis hensynet til
fremmede magter, til statens
sikkerhed eller til sagens
opklaring undtagelsesvis gør det
påkrævet. Pligten til at høre
den, der har rådighed over
dokumentet, gælder endvidere
ikke, hvis rettens afgørelse
skal danne grundlag for en
international retsanmodning om
edition.
Det er
politiets opgave, ved
henvendelse til den mod hvem
indgrebet er rettet, at sørge
for, at en kendelse om edition
opfyldes, jf. § 807, stk. 2.
Såfremt den pågældende uden
lovlig grund nægter at
efterkomme et editionspålæg, kan
retten træffe beslutning om
anvendelse af de i § 178 nævnte
tvangsmidler (dvs. bøde,
tvangsbøder, forvaring mv.).
Retten kan dog vælge i stedet at
afsige kendelse om ransagning og
beslaglæggelse, såfremt
betingelserne herfor er opfyldt.
Der er ikke
efter de gældende regler om
edition adgang for politiet til
at træffe beslutning om
editionspålæg, i tilfælde hvor
formålet med editionen af hensyn
til sagens hastende karakter vil
forspildes, hvis politiet først
skal indhente retskendelse
(»periculum in mora«).
3.5.2.
Justitsministeriets overvejelser
For en række
andre straffeprocessuelle
tvangsindgreb end edition
gælder, at politiet kan træffe
en foreløbig beslutning om
foretagelse af det pågældende
tvangsindgreb, hvis indgrebets
øjemed ville forspildes ved at
afvente en retskendelse
(»periculum in mora«).
Således kan
politiet f.eks. træffe
beslutning om beslaglæggelse
jf. § 806, stk. 3, hvis
indgrebets øjemed ville
forspildes ved at afvente
retskendelse. Hvis den, som
beslaglæggelsen retter sig imod,
fremsætter anmodning om det,
skal politiet snarest muligt og
senest inden 24 timer forelægge
sagen for retten, der herefter
ved kendelse afgør, om
beslaglæggelsen kan godkendes.
Politiet skal vejlede den
pågældende om adgangen til at få
spørgsmålet om beslaglæggelsens
lovlighed indbragt for retten,
jf. § 807, stk. 1, 3. pkt.
Beslaglæggelse i medfør af
§ 802, stk. 3, af hele den
mistænktes formue eller en del
af denne kan dog kun ske efter
(forudgående) retskendelse, jf.
§ 806, stk. 4. Det samme gælder
efter bestemmelsen om
beslaglæggelse af trykte
skrifter eller lyd- eller
billedprogrammer omfattet af
medieansvarsloven, når der skal
gøres ansvar gældende på grund
af disses indhold.
Efter § 806,
stk. 5, skal der være givet den,
mod hvem beslaglæggelsen retter
sig, adgang til at udtale sig,
inden retten træffer afgørelse
om, hvorvidt politiets
beslaglæggelse efter stk. 3 kan
godkendes. Retten kan på
begæring bestemme, at der ikke
skal gives underretning om
afholdelsen af et retsmøde,
eller at den pågældende skal
være udelukket fra at overvære
et retsmøde helt eller delvis,
hvis hensynet til fremmede
magter, til statens sikkerhed
eller til sagens opklaring
undtagelsesvis gør det påkrævet.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
kan der opstå situationer, hvor
det er nødvendigt for politiets
efterforskning af en
lovovertrædelse, at dokumenter
eller andre genstande gennem
pålæg om edition kan kræves
forevist eller udleveret hurtigt
og uden først at skulle afvente
retskendelse.
Dette kan
f.eks. tænkes at være relevant i
en situation, hvor politiet har
behov for øjeblikkelig
udlevering af passagerlister
mv., der f.eks. opbevares
elektronisk af et flyselskab, og
som derfor ikke umiddelbart kan
findes ved en ransagning og
beslaglægges af politiet.
Når der
sikres den, som indgrebet
vedrører, mulighed for hurtigt
at få forelagt spørgsmålet om
godkendelse af indgrebet for
retten, og rettens afgørelse i
så fald træffes under de samme
processuelle garantier som ved
den forudgående forelæggelse for
retten, er der efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke nogen betænkeligheder ved
at give politiet en foreløbig
kompetence, der svarer til den,
der gælder ved f.eks.
beslaglæggelse, til at beslutte
at pålægge edition, når der
foreligger »periculum in mora«.
4.
Udlevering
4.1.
Gældende ret
4.1.1.
Udleveringslovens
anvendelsesområde
Efter
udleveringslovens § 1,
stk. 1, kan den, der i
udlandet er sigtet, tiltalt
eller dømt for en strafbar
handling, udleveres fra Danmark
til udlandet efter lovens
regler.
Loven
omfatter dog ikke udlevering fra
Danmark til et af de nordiske
lande, jf. § 1, stk. 2,
idet en sådan udlevering i
stedet sker efter reglerne i lov
nr. 27 af 3. februar 1960, som
ændret ved lov nr. 251 af 12.
juni 1975 og lov nr. 433 af 31.
maj 2000, om udlevering af
lovovertrædere til Finland,
Island, Norge og Sverige.
4.1.2.
Betingelser for udlevering
4.1.2.1.
Udlevering af egne statsborgere
Det fremgår
af udleveringslovens § 2,
at en dansk statsborger ikke kan
udleveres. Denne absolutte
bestemmelse skal ses i lyset af
artikel 6, stk. 1, i den
europæiske konvention fra 1957
om udlevering af lovovertrædere,
jf. bekendtgørelse nr. 36 af 28.
september 1963 (Lovtidende C).
Efter artikel 6, stk. 1, er en
kontraherende stat berettiget
til at afslå udlevering af egne
statsborgere. Efter artikel 7 i
konventionen fra 1996 om
udlevering mellem Den Europæiske
Unions medlemsstater, kan
udlevering til andre
medlemsstater i EU af egne
statsborgere som udgangspunkt
ikke afslås. Danmark har dog ved
undertegnelse af konventionen
afgivet en erklæring, hvoraf det
fremgår, at Danmark i
overensstemmelse med artikel 7,
stk. 2, tager et forbehold om
ikke at udlevere danske
statsborgere. Dette forbehold er
i henhold til artikel 7, stk. 3,
gyldigt i fem år fra den første
dag, hvor det land, der har
taget forbehold, anvender
konventionen. Da konventionen
fandt anvendelse mellem Danmark
og Spanien fra den 9. marts 1998
(90 dage efter at Spanien som
det andet land ratificerede
konventionen, jf. konventionens
artikel 18, stk. 4), udløber det
danske forbehold den 9. marts
2003.
Derimod
følger det af den nordiske
udleveringslovs § 2, at en
dansk statsborger kan udleveres
til strafforfølgning eller
straffuldbyrdelse i et andet
nordisk land, hvis den
pågældende i de sidste 2 år
forud for den strafbare handling
har haft bopæl i det land,
hvortil udlevering ønskes, eller
hvis handlingen eller en
tilsvarende handling efter dansk
ret kan medføre højere straf end
fængsel i 4 år. Baggrunden for
denne adgang til at udlevere
danske statsborgere til de andre
nordiske lande er, at der mellem
de nordiske lande eksisterer et
nært retsfællesskab, hvorfor det
ved vedtagelsen af den nordiske
udleveringslov i 1960 blev
fundet forsvarligt og
hensigtsmæssig at hjemle en
begrænset adgang til udlevering
af danske statsborgere, jf.
Folketingstidende 1959-60,
tillæg A, sp. 75.
Endvidere
blev der ved lov nr. 1099 af
21. december 1994 om
strafforfølgning ved det
internationale tribunal til
pådømmelse af krigsforbrydelser
i det tidligere Jugoslavien
indført mulighed for efter
omstændighederne at udlevere
danske statsborgere til
strafforfølgning ved
Jugoslavien-tribunalet, jf. § 2.
Der henvises herved til
Folketingstidende 1994-95,
tillæg A, sp. 411-463. Loven om
Jugoslavien-tribunalet finder i
medfør af bekendtgørelse nr. 832
af 30. oktober 1995 også
anvendelse på strafforfølgning
ved Rwanda-tribunalet.
Ved lov
nr. 342 af 16. maj 2001 om Den
Internationale Straffedomstol
blev princippet om, at
Danmark ikke udleverer danske
statsborgere også fraveget, idet
det følger af lovens § 2,
stk. 1, at justitsministeren
kan træffe beslutning om
udlevering af personer, mod hvem
Den Internationale
Straffedomstol har indledt
strafforfølgning. Danske
statsborgere er ikke undtaget.
Det skal dog bemærkes, at der i
sager omfattet af denne lov kun
vil blive tale om udlevering i
de situationer, hvor man har
besluttet, at der ikke skal ske
strafforfølgning i Danmark. Den
International Straffedomstols
kompetence er således subsidiær
i forhold til nationale
straffedomstole.
4.1.2.2.
Andre betingelser
Det fremgår
af § 3, stk. 1, i
udleveringsloven, at udlevering
til en medlemsstat i Den
Europæiske Union kan ske, hvis
en handling, der svarer til den
lovovertrædelse, for hvilken der
søges udlevering, efter dansk
ret kan medføre frihedsstraf i 6
måneder. Ved udlevering til
andre stater kræves, at
handlingen efter dansk ret kan
medføre højere straf end fængsel
i 1 år. Dette kan dog fraviges,
hvis der er overenskomst om
udlevering med den pågældende
stat, jf. § 3, stk. 1, 3. pkt.
Kriminalitetskravet vedrørende
udlevering til andre stater
fraviger fra den europæiske
udleveringskonvention, idet det
her fremgår af artikel 2,
stk. 1, at udlevering skal
tillades, hvis forbrydelsen
efter begge staters lovgivning
kan medføre frihedsstraf i
mindst ét år. Danmark afgav
ved undertegnelsen en erklæring
om, at udlevering fra Danmark
kun kan ske, hvis handlingen
efter dansk ret kan medføre en
højere straf end fængsel
i 1 år. De andre nordiske lande
afgav en tilsvarende erklæring.
Udlevering
til strafforfølgning i en
anden stat efter § 3, stk. 1,
kan endvidere kun ske, hvis der
i den fremmede stat er truffet
beslutning om, at den, som søges
udleveret, skal anholdes eller
fængsles for den pågældende
handling, jf. § 3, stk. 2.
Udlevering til
straffuldbyrdelse kan kun
ske, hvis dommen lyder på
frihedsstraf i mindst 4 måneder,
eller hvis den dømte i henhold
til dommen eller en beslutning,
der er truffet med hjemmel i
dommen, skal anbringes i
anstalt, og opholdet her kan
blive af 4 måneders varighed,
medmindre andet er fastsat ved
overenskomst med den pågældende
stat, jf. § 3, stk. 3.
Efter § 3, stk. 4, kan
udlevering til strafforfølgning
eller straffuldbyrdelse finde
sted for flere strafbare
forhold, selv om betingelserne i
stk. 1-3 kun er opfyldt med
hensyn til ét af forholdene.
Selv om
betingelserne i § 3 i øvrigt er
opfyldt, må udlevering dog ikke
finde sted, hvis det på grund af
særlige omstændigheder må
antages, at sigtelsen eller
dommen vedrørende den pågældende
handling savner tilstrækkeligt
bevismæssigt grundlag, jf.
§ 3, stk. 5.
I henhold til
§ 4 kan udlevering for en
militær lovovertrædelse ikke
finde sted.
Efter § 5,
stk. 1, kan udlevering
for en politisk lovovertrædelse
ikke finde sted. Omfatter
handlingen tillige en
lovovertrædelse, som ikke er af
politisk karakter, kan
udlevering ske for denne
lovovertrædelse, såfremt
handlingen overvejende er af
ikke-politisk karakter, jf.
§ 5, stk. 2. Om en
lovovertrædelse er politisk,
afhænger af en konkret
helhedsvurdering, hvorved der
navnlig lægges vægt på arten af
den eller de interesser, der er
krænket ved lovovertrædelsen, og
på gerningsmandens motiv.
Forbudet mod
udlevering for en politisk
overtrædelse har tidligere været
anset for et centralt princip i
dansk udleveringslovgivning.
Dette har bl.a. fundet udtryk i,
at Danmark ved ratifikationen af
den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme har
taget forbehold over for den
særlige bestemmelse i
konventionens artikel 1,
hvorefter en række handlinger
med tilknytning til kidnapning,
gidseltagning mv. aldrig skal
kunne anses for en politisk
forbrydelse eller for en
forbrydelse, der knytter sig til
en politisk forbrydelse eller
udspringer af politiske motiver.
Endvidere har
Danmark ved ratifikationen af
tillægsprotokollen af 15.
oktober 1975 (jf.
lovbekendtgørelse nr. 106 af 11.
november 1986 (Lovtidende C))
til den europæiske
udleveringskonvention afgivet
erklæring om, at Danmark ikke er
bundet af tillægsprotokollens
kapitel 1, hvorefter
forbrydelser omfattet af
folkedrabskonventionen og
Genève-konventionerne vedrørende
beskyttelse af ofre i væbnede
konflikter ikke kan anses som
politiske forbrydelser ved
anvendelsen af
udleveringskonventionens artikel
3.
Ved
ratifikationen af EU s
udleveringskonvention af 27.
september 1996 gav Danmark dog i
forhold til de andre
EU-medlemsstater afkald på det
danske forbehold. Det fremgår af
udleveringslovens § 5,
stk. 3, der blev indsat ved
lov nr. 417 af 10. juni 1997,
hvorefter forbudet mod
udlevering for en politisk
forbrydelse ikke finder
anvendelse ved udlevering til en
anden EU-medlemsstat, når
handlingen er omfattet af
artikel 1 eller 2 i den
europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme.
Omfattet heraf er handlinger,
der betragtes som grove
forbrydelser, der retter sig mod
personers liv, fysiske
integritet eller frihed, f.eks.
kapring af og sabotage mod
luftfartøjer, og grove
forbrydelser mod diplomater mv.,
bortførelse, gidseltagning mv.
og anvendelse af bomber,
granater, raketter mv., der
rummer fare for personer.
Det må
desuden antages at følge af
statutterne for de
internationale tribunaler til
pådømmelse af krigsforbrydelser
i henholdsvis det tidligere
Jugoslavien og i Rwanda som er
vedtaget af FN s Sikkerhedsråd
at FN s medlemsstater ikke kan
nægte udlevering til
tribunalerne med henvisning til,
at handlingen betragtes som en
politisk forbrydelse.
Danmark er
endvidere afskåret fra at nægte
udlevering til Den
Internationale Straffedomstol
efter lov nr. 342 af 16. maj
2001 under henvisning til, at
handlingen betragtes som en
politisk forbrydelse, jf.
Folketingstidende 2000-01,
tillæg A, s. 502-503.
Endelig
fremgår det af
udleveringsloven § 5, stk. 4,
der blev indsat ved lov nr. 280
af 25. april 2001, at forbudet
om udlevering for en politisk
forbrydelse ikke finder
anvendelse, når handlingen er
omfattet af artikel 2, jf.
artikel 1 i FN-konventionen til
bekæmpelse af terrorbombninger.
Bestemmelsen i § 5, stk. 4,
gælder i forhold til alle
stater, der har ratificeret
FN-konventionen.
Efter
udleveringslovens § 6 kan
udlevering fortsat nægtes, hvis
der er fare for, at den
pågældende efter udleveringen på
grund af sin afstemning, sit
tilhørsforhold til en bestemt
befolkningsgruppe, sin religiøse
eller politiske opfattelse eller
i øvrigt på grund af politiske
forhold vil blive udsat for
forfølgelse, som retter sig mod
den pågældendes liv eller frihed
eller i øvrigt er af alvorlig
karakter.
Danmark har i
forbindelse med ratifikationen
af den europæiske
udleveringskonvention fra 1957
taget et forbehold om, at
udlevering kan afslås, når
udlevering, navnlig under hensyn
til vedkommendes alder,
helbredstilstand eller andre
personlige forhold, må antages
at ville medføre
uforholdsmæssigt alvorlige
følger for den pågældende. Dette
er kommet til udtryk i
udleveringslovens § 7,
hvorefter udlevering skal
afslås, hvis en udlevering vil
være uforenelig med humanitære
hensyn, jf. Folketingstidende
1966-67, tillæg A, sp. 2548.
Det følger af
§ 8 i udleveringsloven,
at udlevering ikke kan ske, når
den, der søges udleveret, her i
landet er dømt eller frifundet
for den pågældende strafbare
handling. Er tiltale mod den
pågældende frafaldet, kan
udlevering kun finde sted, hvis
retsplejelovens betingelser for
omgørelse af bestemmelsen om
tiltalefrafald er opfyldt.
Bestemmelsen er udtryk for den
væsentlige
retssikkerhedsgaranti, at man
ikke skal kunne dømmes for det
samme forhold to gange
(princippet om »ne bis in
idem«).
Det fremgår
af § 9, stk. 1, at
udlevering fra Danmark ikke kan
finde sted, hvis der efter dansk
ret er indtrådt forældelse af
strafansvaret eller af adgangen
til at fuldbyrde straf for den
pågældende lovovertrædelse efter
dansk ret. Er der tale om
udlevering til en
EU-medlemsstat, gælder dette dog
ikke, jf. stk. 2. Denne
undtagelse til § 9, stk. 1, blev
indsat ved lov nr. 417 af 10.
juni 1997. Det var ved samme
lejlighed, at
kriminalitetskravet
(strafferammekravet) for
udlevering til andre EU-lande i
udleveringslovens § 3, stk. 1,
blev sænket fra mere end 1 års
fængsel til mindst 6 måneders
fængsel. Formålet med
ændringerne var at gennemføre de
ændringer i udleveringsloven,
der var nødvendige for, at
Danmark kan anvende konventionen
fra 1996 om udlevering mellem
Den Europæiske Unions
medlemsstater, jf.
Folketingstidende 1996-97,
tillæg A, sp. 4485-4498.
§ 10
angiver visse obligatoriske
vilkår, som skal fastsættes i
forbindelse med udlevering. Den
såkaldte specialitetsregel
fremgår af § 10, nr. 1, idet det
her anføres, at den udleverede
som udgangspunkt ikke må drages
til ansvar for nogen anden
strafbar handling begået før
udleveringen end den, han er
udleveret for. For så vidt angår
udlevering til en medlemsstat i
Den Europæiske Union, er dette
udgangspunkt dog fraveget, hvis
betingelserne herfor er opfyldt,
jf. § 10 a. Endvidere
fremgår det af § 10, nr. 2, at
den udleverede ikke uden
justitsministerens tilladelse må
underkastes strafforfølgning ved
en særdomstol.
Endelig
anføres det som et vilkår i
§ 10, nr. 3, at udlevering alene
kan ske på det vilkår, at
dødsstraf ikke må fuldbyrdes for
den pågældende handling. Denne
bestemmelse skal ses i lyset af
artikel 11 i den europæiske
udleveringskonvention fra 1957
om, at udlevering for en
forbrydelse, der efter
lovgivningen i den stat, som har
fremsat anmodning om udlevering,
kan straffes med døden, kan
afslås af en stat, der ikke har
hjemmel til at idømme dødsstraf,
eller som i almindelighed ikke
fuldbyrder dødsstraf, medmindre
den stat, der har fremsat
udleveringsanmodningen, afgiver
en sådan forsikring, som den
anden part anser for
fyldestgørende, om, at
dødsstraffen ikke vil blive
fuldbyrdet.
Det følger i
øvrigt af artikel 1 i 6.
tillægsprotokol til den
europæiske
menneskerettighedskonvention, at
dødsstraf skal afskaffes, og at
ingen må idømmes en sådan straf
eller henrettes. Bestemmelsen er
i Menneskerettighedsdomstolens
praksis blevet tillagt
eksterritorial virkning. Det
betyder, at en deltagerstat vil
handle i strid med bestemmelsen,
hvis den udleverer en person til
et land, hvor den pågældende
risikerer at blive idømt og få
fuldbyrdet dødsstraf. Dette
gælder, hvad enten der er tale
om udlevering til
strafforfølgning eller
straffuldbyrdelse. En
deltagerstat vil dog være
fritaget for ansvar efter
bestemmelsen, hvis den modtager
tilstrækkelige garantier fra den
anmodende stat om, at den
pågældende ikke vil blive idømt
eller få fuldbyrdet dødsstraf.
4.1.3.
Behandling af sager om
udlevering mv.
Kapitel 3
(§§ 11-18)
i udleveringsloven indeholder de
nærmere regler for behandlingen
af sager om udlevering, herunder
hvilke oplysninger anmodninger
om udlevering skal indeholde.
Ved lov nr.
291 af 24. april 1996 om ændring
af lov om udlevering af
lovovertrædere, lov om
international fuldbyrdelse af
straf m.v., lov om samarbejde
med Finland, Island, Norge og
Sverige angående fuldbyrdelse af
straf m.v. og retsplejeloven
(International strafferet) blev
konventionen om forenklet
udleveringsprocedure mellem
medlemsstaterne i Den Europæiske
Union fra 1995 gennemført i
dansk ret, jf. Folketingstidende
1995-96, tillæg A, s. 2226.
Denne forenklede procedure, der
finder anvendelse ved udlevering
mellem EU s medlemsstater, hvis
den person, der ønskes
udleveret, samtykker heri i
forbindelse med et retsmøde,
fremgår af udleveringslovens
kapitel 3a (§§ 18 a-18 d).
Forenklingen består i en mere
direkte kontakt mellem de
berørte staters kompetente
myndigheder.
Endelig
indeholder udleveringslovens
kapitel 4 (§§ 19-23) en
række andre bestemmelser om
efterlyste personer,
videreudlevering, transit, mv.
4.2.
Fremmed ret
Som anført
under pkt. 4.1.2.1. tog Danmark
ved undertegnelsen af
EU-udleveringskonventionen fra
1996 generelt forbehold om ikke
at udlevere egne statsborgere.
Indtil videre
har 11 ud af de 15 EU-lande
ratificeret 1996-konventionen.
Italien, Irland, Frankrig og
Storbritannien har endnu ikke
ratificeret konventionen. Ud af
de 11 lande, der har ratificeret
konventionen, har fire
medlemsstater ud over Danmark
taget generelt forbehold om ikke
at udlevere deres egne
statsborgere. Det gælder Østrig,
Tyskland, Luxembourg og
Grækenland. For Østrigs og
Tysklands vedkommende er dette
begrundet i, at landenes
forfatninger forbyder udlevering
af egne statsborgere.
De øvrige 6
lande Spanien, Belgien, Holland,
Portugal, Sverige og Finland
udleverer egne statsborgere på
nærmere angivne betingelser.
Spanien
betinger udlevering af egne
statsborgere af, at det
anmodende land garanterer, at
den udleverede person hvis den
pågældende bliver dømt omgående
(»forthwith«) vil blive overført
til Spanien til afsoning af
straffen.
Belgien,
Holland og Portugal
udleverer kun egne statsborgere
til strafforfølgning (ikke til
straffuldbyrdelse), og betinger
i øvrigt udleveringen af, at det
anmodede land giver
forhåndssamtykke til at overføre
den pågældende til afsoning i
hjemlandet, hvis der idømmes
frihedsstraf eller anden
frihedsberøvende sanktion.
Portugal udleverer dog også
egne statsborgere til
fuldbyrdelse af straf for
terrorisme og international
organiseret kriminalitet.
Sverige
forbeholder sig generelt
adgangen til at nægte at
udlevere en svensk statsborger,
men kan dog udlevere egne
statsborgere til
strafforfølgning, hvis den
pågældende har været bosat
mindst 2 år forud for
lovovertrædelsen i den anmodende
stat, eller hvis handlingen
efter svensk ret kan medføre
højere straf end fængsel i 4 år.
Udlevering til straffuldbyrdelse
kan kun ske, hvis den pågældende
har været bosat mindst 2 år
forud for lovovertrædelsen i den
anmodende stat. For udlevering
af egne statsborgere fastholder
Sverige i øvrigt adgangen til at
nægte udlevering under
henvisning til, at der er tale
om en politisk forbrydelse,
eller at forholdet er forældet
efter svensk ret.
Specialitetsprincippet (jf.
herom ovenfor i beskrivelsen af
den danske udleveringslovs § 10,
nr. 1) fastholdes også. Hvis der
sker udlevering, stilles der
vilkår om, at den pågældende
efter en eventuel domfældelse
tilbageføres til Sverige til
afsoning af straffen, medmindre
den pågældende i mindst 2 år
forud for lovovertrædelsen har
været bosat i den anmodende
stat, eller den pågældende
samtykker i at afsone straffen i
den anmodende stat.
Finland
udleverer kun egne statsborgere
til strafforfølgning efter en
konkret vurdering (»at the
discretion of the Ministry of
Justice«), og kun hvis den
strafbare handling efter finsk
ret kan medføre højere straf end
fængsel i 4 år. Udlevering
betinges af, at den pågældende
efter en eventuel domfældelse
omgående (»immediately«)
tilbageføres til Finland til
afsoning af straffen, hvis den
dømte samtykker heri. For
udlevering af egne statsborgere
fastholder Finland i øvrigt
adgangen til at nægte udlevering
bl.a. under henvisning til, at
der er tale om en politisk
forbrydelse, eller at
forbrydelsen er begået i Finland
eller ombord på et finsk skib på
det åbne hav eller ombord på et
finsk fly.
4.3.
Forslag til rammeafgørelse om
den europæiske arrestordre og
overgivelsesprocedurerne mellem
Den Europæiske Unions
medlemsstater
Kommissionen
fremsatte den 19. september 2001
et forslag til en rammeafgørelse
om den europæiske arrestordre og
overgivelsesprocedurerne mellem
medlemsstaterne. Forslaget er
fremsat i medfør af
EU-traktatens artikel 29,
artikel 31, litra a og b, og
artikel 34, stk. 2, litra b.
Formålet med
forslaget til rammeafgørelse er
at gennemføre princippet om
gensidig anerkendelse inden for
udleveringsområdet med henblik
på at smidiggøre og
effektivisere
udleveringsprocedurerne mellem
medlemsstaterne. Der foreslås
derfor indført en europæisk
arrestordre, som skal erstatte
de traditionelle anmodninger om
udlevering mellem
medlemslandene.
Den ordning,
der foreslås, vil betyde, at når
en judiciel myndighed i et
medlemsland anmoder om at få
overgivet en person med henblik
på strafforfølgning eller
straffuldbyrdelse, skal denne
automatisk kunne anerkendes og
fuldbyrdes i alle medlemsstater.
Det vil alene i begrænset omfang
være muligt at nægte at
fuldbyrde en sådan anmodning
(»en arrestordre«), og forslaget
giver ikke mulighed for, at
medlemsstaterne kan tage
forbehold over for udlevering af
egne statsborgere.
De
almindelige principper for
ordningen, der foreslås indført
med rammeafgørelsen, er
indeholdt i forslagets kapitel 1
(artikel 1 9), hvoraf det bl.a.
fremgår, at medlemsstaterne
forpligtes til at fuldbyrde en
europæisk arrestordre, der er
udstedt med henblik på
strafforfølgning eller
straffuldbyrdelse, i
overensstemmelse med reglerne i
rammeafgørelsen. Det fremgår
endvidere, hvornår en
medlemsstat er forpligtet til at
udlevere en borger på grundlag
af en arrestordre, og hvilke
obligatoriske og fakultative
årsager, der kan begrunde et
afslag på fuldbyrdelse.
Procedurereglerne er indeholdt i
forslagets kapitel 2, mens
kapitel 3 omhandler virkninger
af overgivelsen. Kapitel 4
indeholder de afsluttende
bestemmelser.
Der
forhandles fortsat om forslaget
til rammeafgørelse i rådsregi
(retlige og indre anliggender),
og der er stadig en række
punkter, hvor medlemsstaterne
endnu ikke er nået til enighed.
Justitsministeriet har på denne
baggrund vurderet, at det
hverken vil være muligt eller
forsvarligt på nuværende
tidspunkt at indarbejde de
formentlig forholdsvis
omfattende lovændringer, der vil
blive nødvendiggjort ved
rammeafgørelsens vedtagelse. Når
der er opnået politisk enighed
om forslaget til rammeafgørelse,
vil Justitsministeriet vurdere,
hvilke lovændringer
rammeafgørelsen giver anledning
til.
4.4.
Justitsministeriets overvejelser
Det fremgår
af forarbejderne til
1997-ændringen af
udleveringsloven, at spørgsmålet
om udlevering af danske
statsborgere skal tages op til
fornyet overvejelse, når
eventuel fornyelse af
forbeholdet efter artikel 7 skal
vurderes, jf. Folketingstidende
1996-97, tillæg A, s. 4493 (det
danske forbehold udløber som
nævnt den 9. marts 2003). Det
anføres endvidere, at de regler,
der fastsættes herom i de andre
EU-medlemsstater, herunder
Finland og Sverige, bør
inddrages i disse overvejelser.
Selv om der
endnu er godt et år til det
danske forbehold udløber og
EU-rammeafgørelsen vil
nødvendiggøre yderligere
ændringer, er der efter
Justitsministeriets opfattelse
anledning til at revurdere
forbeholdet allerede på
nuværende tidspunkt i lyset af
terrorangrebene mod USA den 11.
september 2001.
Som disse
begivenheder til fulde har
illustreret, bliver samfundets
problemer i øget omfang
internationale og globale, og
kriminaliteten bliver i stigende
grad grænseoverskridende og
organiseret. Dette gælder også
andre former for kriminalitet
end terrorvirksomhed.
Kriminalitetsbekæmpelsen og
retsforfølgningen må derfor også
være grænseoverskridende.
Når man
hidtil har nægtet at udlevere
danske statsborgere til
strafforfølgning i udlandet
bortset fra de nordiske lande
har det været ud fra en
betragtning om, at danske
statsborgere, som mistænkes for
strafbare handlinger, og som
pågribes her i landet, bør have
krav på at blive stillet for en
dansk domstol med de
retssikkerhedsgarantier, der er
knyttet hertil. Der er således
efter straffeloven vide
muligheder for at strafforfølge
danske statsborgere for
lovovertrædelser begået i
udlandet, forudsat forholdet er
strafbart både efter dansk ret
og efter lovgivningen i det
land, hvor overtrædelsen er
begået (kravet om dobbelt
strafbarhed).
Det må
imidlertid erkendes, at der vil
kunne forekomme sager ikke
mindst om terrorvirksomhed eller
anden grov international
kriminalitet hvor det kan være
forbundet med store og eventuelt
uoverstigelige vanskeligheder
under en straffesag i Danmark at
føre bevis for lovovertrædelser
begået i udlandet, når vidnerne
eller beviserne ikke befinder
sig i Danmark.
Dette taler
for, at straffesagen som
udgangspunkt gennemføres i det
land, hvor lovovertrædelsen er
begået, eller hvor det i øvrigt
af hensyn til bevisførelsen er
mest hensigtsmæssigt. Det må
også indgå i overvejelserne, at
det ikke kan udelukkes, at en
opretholdelse af forbudet mod at
udlevere danske statsborgere til
strafforfølgning i udlandet vil
kunne indebære, at en mistænkt
dansk statsborgere ikke kan
straffes eventuelt for meget
alvorlig kriminalitet fordi det
i praksis ikke er muligt at
gennemføre en straffesag mod den
pågældende i Danmark.
Justitsministeriet vurderer på
denne baggrund, at den
eksisterende ordning, hvor
danske statsborgere kan
udleveres til de øvrige nordiske
lande, jf. pkt. 4.1.2.1., bør
udvides til i en revideret form
at omfatte udlevering også til
andre stater, særligt andre
EU-medlemsstater, i de tilfælde,
hvor hensynet til at beskytte
danske statsborgere mod
udlevering bør vige for den
almindelige interesse i, at
lovovertrædelser pådømmes. Det
bemærkes, at Sverige og Finland,
som det fremgår af pkt. 4.2.,
allerede har mulighed for at
udlevere egne statsborgere til
andre EU-lande, og Danmark vil
derfor med dette forslag tage et
skridt, som Sverige og Finland
allerede har taget.
Det er dog
Justitsministeriets opfattelse,
at en adgang til udlevering af
danske statsborgere på nuværende
tidspunkt alene bør omfatte
udlevering til strafforfølgning,
da der er efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke det samme behov for at
kunne udlevere danske
statsborgere til fuldbyrdelse af
en frihedsstraf eller anden
frihedsberøvende foranstaltning
idømt i udlandet. Straffesagen
(bevisførelsen) er i denne
situation gennemført, og den
dømte vil ikke kunne unddrage
sig fuldbyrdelsen ved at flygte
til Danmark, inden straffen er
udstået (afsonet). Danmark kan i
denne situation overtage
fuldbyrdelsen fra domslandet og
indsætte den pågældende til
afsoning i dansk fængsel eller
institution, jf. lov om
international fuldbyrdelse af
straf mv. Det følger således af
1997-tillægsprotokollen til den
europæiske konvention om
overførelse af domfældte fra
1983 som er gennemført i dansk
ret ved lov nr. 280 af 25. april
2001 at der i denne situation
ikke kræves samtykke fra den
dømte til overførslen. Selv hvis
tillægsprotokollen ikke gælder
mellem Danmark og domslandet i
en konkret sag, vil
justitsministeren i medfør af
§ 10 i lov om international
fuldbyrdelse af straf kunne
træffe bestemmelse om
fuldbyrdelse her i landet i
overensstemmelse med
tillægsprotokollens og
1983-konventionens regler, når
humanitære eller andre særlige
hensyn taler derfor. »Andre
særlige hensyn« må således i
lyset af formålet med
1997-tillægsprotokollen antages
også at omfatte hensynet til
retshåndhævelsen, dvs. hensynet
til, at en dansk statsborger
ikke ved at flygte til Danmark
kan unddrage sig fuldbyrdelsen
af en i udlandet idømt straf.
Justitsministeriet foreslår
derfor, at udlevering af danske
statsborgere bør kunne ske til
strafforfølgning i andre
EU-lande, hvor der er tale
om grove lovovertrædelser, der
kan medføre højere straf end
fængsel i 4 år, eller hvor der
er tale om, at den danske
statsborger, der ønskes
udleveret, har en tilknytning
til den anmodende stat i form af
bopæl i de sidste 2 år forud for
den strafbare handling. Dette
svarer til kravene for
udlevering af danske
statsborgere til de øvrige
nordiske lande, jf. § 2 i den
nordiske udleveringslov. I sager
om udlevering af en dansk
statsborger, der har haft bopæl
i den EU-medlemsstat, der
anmoder om udlevering, bør det
dog efter Justitsministeriets
opfattelse desuden være en
betingelse, at handlingen efter
dansk ret kan medføre
frihedsstraf i mindst 6 måneder.
Det svarer til det krav, der er
opstillet i den nugældende
bestemmelse i udleveringslovens
§ 3, stk. 1, 1. pkt., om
udlevering til et andet EU-land
af personer, der ikke har dansk
statsborgerskab.
Disse
ændringer medfører, at Danmark
delvist vil kunne tilbagekalde
det forbehold, der er taget i
medfør af artikel 7 i
EU-udleveringskonventionen,
således at der kan ske
udlevering af danske
statsborgere til
strafforfølgning i andre
EU-lande, hvis de anførte
betingelser er opfyldt.
Det er
endvidere Justitsministeriets
opfattelse, at der også bør
skabes hjemmel til at udlevere
danske statsborgere til
lande uden
for EU (og Norden).
Det foreslås
derfor, at justitsministeren på
grundlag af en gensidig
overenskomst med et andet
land om udlevering af egne
statsborgere kan fastsætte, at
udlevering af danske
statsborgere kan ske til den
anden stat. Det foreslås dog, at
handlingen, der anmodes om
udlevering for, efter dansk ret
kan straffes med fængsel i
mindst 1 år, og at betingelserne
for udlevering til andre
EU-lande, jf. ovenfor, i øvrigt
er opfyldt. Kriminalitetskravet
svarer til det
kriminalitetskrav, der foreslås
for udlevering til andre stater
end EU-medlemsstater af
personer, der ikke er danske
statsborgere, jf. forslagets
§ 5, nr. 2. For disse personer
er kravet i den nugældende
bestemmelse i udleveringslovens
§ 3, stk. 1, 2. pkt., at
handlingen efter dansk ret kan
medføre højere straf end fængsel
i 1 år, hvis udlevering skal
kunne ske.
Hjemlen til
at fastsætte disse regler
indebærer, at gennemførelse af
sådanne gensidige overenskomster
i dansk ret ikke kræver
ændringer af udleveringsloven,
og hjemlen giver
forudsætningsvis regeringen
bemyndigelse til at godkende og
ratificere sådanne ændringer.
Det forudsættes imidlertid, at
Justitsministeriet orienterer
Folketingets Retsudvalg, inden
Danmark indgår en aftale med et
land uden for EU (og Norden) om
gensidig udlevering af egne
statsborgere til
strafforfølgning.
Endvidere
foreslås det, at
justitsministeren i en
konkret sag, hvor anmodning
om udlevering af en dansk
statsborger kommer fra en stat,
der ikke er medlem af EU, og som
Danmark ikke har indgået en
gensidig overenskomst med om
udlevering egne statsborgere,
kan beslutte, at den pågældende
skal udleveres, hvis
betingelserne for udlevering til
andre EU-lande er opfyldt samt
kravet om, at handlingen efter
dansk ret kan straffes med
fængsel i mindst 1 år, jf.
ovenfor, og særlige hensyn til
retshåndhævelsen i øvrigt taler
derfor. Ved vurderingen af, om
en dansk statsborger skal
udleveres i denne situation, bør
der således i modsætning til,
hvad der efter forslaget kommer
til at gælde for udlevering til
andre EU-lande eller lande, som
der er indgået gensidig
overenskomst med foretages en
konkret vurdering af
mulighederne for og det
hensigtsmæssige i at gennemføre
en straffesag mod den pågældende
i Danmark frem for at udlevere
den pågældende til
strafforfølgning i udlandet.
Det skal
fremhæves, at der vil være
adgang til at nægte udlevering
af danske statsborgere, hvis der
er fare for forfølgelse
f.eks. på grund af den
pågældendes politiske opfattelse
eller i øvrigt på grund af
politiske forhold, eller hvis
udleveringen er uforenelig med
humanitære hensyn.
Desuden må udlevering kun ske på
vilkår af, at dødsstraf
ikke fuldbyrdes for den
pågældende handling, jf. herom
pkt. 4.1.2.2. ovenfor.
Der henvises
i øvrigt til forslagets § 5, nr.
1.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
bør der ved udlevering af danske
statsborgere til udlandet være
mulighed for at stille vilkår
om, at afsoning af en eventuelt
idømt frihedsstraf mv. foregår i
Danmark. Justitsministeriet
agter derfor folkeretligt at
tage forbehold om, at udlevering
af en dansk statsborger både til
andre EU-lande og til lande uden
for EU (og Norden) kan betinges
af, at den pågældende overføres
til strafafsoning i Danmark.
Som det
fremgår af pkt. 2.1.1.1.
ovenfor, indebærer FN s
terrorfinansieringskonventions
artikel 14, at en stat er
afskåret fra at afslå udlevering
eller retshjælp alene med den
begrundelse, at den forbrydelse,
anmodningen angår, er en
politisk forbrydelse, en
forbrydelse, der har forbindelse
med en politisk forbrydelse,
eller en forbrydelse, der
udspringer af politiske motiver.
Som nævnt i
pkt. 4.1.2.2. ovenfor, kan
udlevering for en politisk
lovovertrædelse mv. efter
gældende ret ikke finde sted,
medmindre udleveringen er til en
EU-medlemsstat for en handling
omfattet af artikel 1 eller 2 i
den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme, eller
der er tale om udlevering for en
handling, der er omfattet af
artikel 2, jf. artikel 1, i FN s
terrorbombekonvention.
Gennemførelsen af artikel 14
kræver derfor en ændring af
udleveringslovens § 5, så de
handlinger, der er omfattet af
FN s
terrorfinansieringskonventions
artikel 2, undtages fra forbudet
mod udlevering for politiske
forbrydelser. Det foreslås, at
der i § 5 indsættes en
bestemmelse, hvorefter forbudet
ifølge stk. 1 og 2 heller ikke
gælder, når handlingen er
omfattet af artikel 2, jf.
artikel 1, i FN s
terrorfinansieringskonvention.
At handlingen skal være omfattet
af
terrorfinansieringskonventionen
betyder dels, at selve
handlingen er en overtrædelse af
konventionens materielle
bestemmelser, dels at det land,
der anmoder om udlevering, skal
have ratificeret konventionen.
Af hensyn til
bestemmelsens overskuelighed
foreslås de nugældende
bestemmelser i § 5, stk. 3 og 4,
samt den med lovforslaget
foreslåede udvidelse af
undtagelserne fra § 5, stk. 1 og
2, indeholdt i et stykke, nemlig
et nyt stykke 3.
Efter den
nugældende § 5, stk. 3, kan
udlevering for en handling
omfattet af artikel 1 eller 2 af
den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme, ikke
afslås med henvisning til
forbudet om udlevering for
politiske forbrydelser ved
udlevering til en medlemsstat i
Den Europæiske Union, jf. pkt.
4.1.2.2. ovenfor.
Anvendelsesområdet for FN s
konventionen til bekæmpelse af
terrorbombning og
FN-konventionen til bekæmpelse
af finansiering af terrorisme
dækker imidlertid visse af
handlingerne omfattet af artikel
1 og 2 i den europæiske
konvention om bekæmpelse af
terrorisme. For de handlinger,
der er omfattet af
FN-konventionerne, kan der med
lovforslaget ikke med henvisning
til udleveringslovens § 5 afslås
anmodning om udlevering fra en
deltagende stat. Det danske
forbehold overfor artikel 1 og 2
i den europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme har
derfor i dag alene betydning i
relation til de europæiske
deltagerlande, der ikke er
medlemmer af EU, og kun for så
vidt angår handlinger, der ikke
også er omfattet af FN s
terrorbombekonvention eller FN s
terrorfinansieringskonvention.
For at styrke det internationale
strafferetlige samarbejde om
bekæmpelse af international
terrorisme, foreslås det derfor
med lovforslaget, at udlevering
for en handling omfattet af
artikel 1 eller 2 af den
europæiske konvention om
bekæmpelse af terrorisme ikke
kan afslås med henvisning til
forbudet om udlevering for
politiske forbrydelser, uanset
om der er tale om udlevering til
et EU-land eller et andet
europæisk land, der har
ratificeret konventionen. Det
bemærkes, at de handlinger, der
herefter ikke kan undtages fra
udlevering efter § 5, er
alvorlige kriminelle handlinger
så som kidnapning, gidseltagning
mv.
Der henvises
til lovforslagets § 5, nr. 6.
Ændringen vil
medføre, at Danmark helt kan
give afkald på det forbehold,
der blev taget ved
ratifikationen af den europæiske
konvention om bekæmpelse af
terrorisme over for den særlige
bestemmelse i konventionens
artikel 1. Ligeledes vil
ændringen medføre, at Danmark
ikke vil kunne nægte at yde
retshjælp med henvisning til, at
der er tale om en politisk
forbrydelse, når handlingen er
omfattet af artikel 1 eller 2 i
terrorismekonventionen.
I forlængelse
af disse ændringer foreslås
enkelte, i det væsentlige
redaktionelle, yderligere
ændringer af udleveringsloven og
den nordiske udleveringslov.
En enkelt
ændring skal dog fremhæves i det
følgende.
Efter den
gældende bestemmelse i
udleveringsloven § 3, stk. 1, 2.
pkt., (der efter de foreslåede
redaktionelle ændringer bliver
til § 2 a, 2. pkt.) kan
udlevering af en person uden
dansk statsborgerskab kun ske,
hvis lovovertrædelsen kan
straffes med højere straf end
fængsel i 1 år.
Den
europæiske udleveringskonvention
fra 1957 omfatter ifølge artikel
2, stk. 1, lovovertrædelser, der
kan medføre frihedsstraf i en
længstetid af mindst ét
år eller strengere straf.
Danmark har i overensstemmelse
med konventionen taget forbehold
over for denne bestemmelse,
således at forpligtelsen til
udlevering begrænses til
lovovertrædelser, der efter
dansk ret kan medføre
strengere straf end fængsel
i 1 år. Det fremgår ikke
umiddelbart af forarbejderne til
udleveringsloven, hvorfor
Danmark har taget dette
forbehold.
Efter at
kriminalitetskravet i forhold
til de andre EU-lande er nedsat
til 6 måneders fængsel eller
derover, jf. ovenfor pkt.
4.1.2.2., er der efter
Justitsministeriets opfattelse
ikke længere grundlag for i
forhold til de øvrige europæiske
lande at opretholde et forbehold
over for 1957-konventionens
generelle kriminalitetskrav på 1
års fængsel eller derover.
Det foreslås
derfor, at udleveringslovens
§ 3, stk. 1, 2. pkt., (der efter
de foreslåede redaktionelle
ændringer bliver til § 2 a, 2.
pkt.) affattes i
overensstemmelse med
1957-konventionens artikel 2,
stk. 1, og at det danske
forbehold over for denne
bestemmelse tilbagekaldes.
Der henvises
i øvrigt til bemærkningerne til
lovforslagets § 5, nr. 2.
5.
Ikrafttræden
5.1.
Bestemmelse om ikrafttræden i FN
s terrorfinansieringskonvention
FN-konventionen til bekæmpelse
af finansiering af terrorisme
træder ifølge artikel 22
i kraft 30 dage efter, at 22
lande har ratificeret
konventionen. Konventionen er
endnu ikke trådt i kraft efter
denne bestemmelse. Den 16.
november 2001 var konventionen
ratificeret af 14 stater. For
hver stat, der ratificerer
efter, at konventionen er trådt
i kraft, træder konventionen i
kraft 30 dage efter
ratifikationen.
5.2.
Justitsministeriets overvejelser
Ikrafttrædelsestidspunktet for
FN s
terrorfinansieringskonvention
er, som det fremgår af punkt
5.1. ovenfor, ikke knyttet til
et bestemt tidspunkt, idet
ikrafttrædelsen afhænger af,
hvornår de stater, der har
underskrevet konventionen,
foretager ratifikation.
Ikraftsættelsen af den danske
gennemførelsesbestemmelse om
udlevering for politiske
forbrydelser, jf. lovforslagets
§ 5, nr. 6, kunne derfor
medføre, at der i en periode,
hvor FN-konventionen til
bekæmpelse af finansiering af
terrorisme endnu ikke er trådt i
kraft, kunne ske udlevering for
handlinger omfattet af
konventionen i videre omfang,
end Danmark er folkeretligt
forpligtet til.
På den
baggrund må det overvejes, om
ikrafttrædelsesbestemmelsen for
så vidt angår lovforslagets § 5,
nr. 6, skal udformes således, at
ændringen af udleveringslovens
§ 5, stk. 3, nr. 3, først finder
anvendelse på anmodninger om
udlevering, der fremsættes
efter, at den pågældende
konvention er trådt i kraft
mellem Danmark og vedkommende
stat. En lignende fremgangsmåde
er benyttet ved lov nr. 417 af
10. juni 1997 om ændring af lov
om udlevering af lovovertrædere
(Gennemførelse af
EU-udleveringskonventionen), jf.
lovens § 2, 3. pkt., og
EU-udleveringskonventionens
artikel 18, stk. 4 og 5. Ved lov
nr. 280 af 25. april 2001
(Gennemførelse af
FN-terrorbombekonvention mv.)
blev det antaget, at en sådan
fremgangsmåde kunne anvendes,
selv om vedkommende konvention
ikke udtrykkeligt åbner mulighed
herfor. Efter lovens § 13,
stk. 2, finder ændringen af
udleveringsloven § 5, om forbud
mod af nægte udlevering for
politiske forbrydelser for
handlinger omfattet af FN s
terrorbombekonvention således
først anvendelse på anmodninger
om udlevering, der fremsættes
efter, at FN-konventionen er
trådt i kraft mellem Danmark og
vedkommende fremmede stat.
Efter
Justitsministeriets opfattelse
må tilsvarende overvejelser gøre
sig gældende i relation til
lovforslagets § 5, nr. 6, om
ændring af udleveringsloven, og
det findes derfor rigtigst at
udforme
ikrafttrædelsesbestemmelsen
vedrørende denne ændring på
samme måde således, at det
foreslåede forbud mod at nægte
udlevering for politiske
forbrydelser først anvendelse på
anmodninger om udlevering, der
fremsættes efter, at
FN-konventionen er trådt i kraft
mellem Danmark og vedkommende
fremmede stat, jf. lovforslagets
§ 7, stk. 3.
For de øvrige
ændringer af straffeloven, som
blandt andet foretages i medfør
af FN s
terrorfinansieringskonvention,
gør der sig ikke de samme hensyn
gældende. Der tænkes her på
ændringen af straffelovens § 77
a, de nye medvirkensbestemmelser
i §§ 114 a-b, ændringerne i 192
a om grove
våbenlovsovertrædelser samt
ændringerne af strafansvaret for
juridiske personer. Der er for
disse ændringers vedkommende
tale om generelle ændringer i
straffeloven, som ud over at
gennemføre FN s
terrorfinansieringskonvention
dels foretages til gennemførelse
af FN s Sikkerhedsråds
resolution nr. 1373 (2001), dels
foretages til styrkelse af det
strafferetlige værn mod
terrorisme i lyset af den
ændrede verdenssituation efter
angrebene mod USA den 11.
september 2001. Det følger
derfor af lovforslagets § 7,
stk. 1, at disse ændringer
ligesom de øvrige ændringer i
lovforslaget træder i kraft
dagen efter bekendtgørelsen i
Lovtidende.
For så vidt
angår bestemmelsen i
retsplejelovens § 786, stk. 4,
1. pkt., om udbydere af telenet
og teletjenesters pligt til at
registrere og opvare oplysninger
om teletrafik, samt den
tilknyttede straffebestemmelse i
§ 786, stk. 6, kan der først ske
ikrafttræden, når det nærmere
indhold og omfang af pligten er
fastlagt. Det foreslås derfor,
at justitsministeren får
bemyndigelse til at fastsætte
tidspunktet for ikrafttrædelsen
af disse to bestemmelser, jf.
lovforslagets § 7, stk. 2.
6.
Lovforslagets økonomiske og
administrative konsekvenser mv.
Politiets
driftsbevilling for 2001 er på
aktstykke 34, som blev tiltrådt
af et flertal i Finansudvalget
den 7. november 2001, forhøjet
med 90 mio. kr. med henblik på
en styrket indsats mod
terrorisme og indkøb af
beskyttelsesmateriel mv. til
brug for det politimæssige
beredskab i forbindelse med
Danmarks overtagelse af
formandskabet i EU i 2002. Heraf
anvendes 30 mio. kr. til bl.a.
betaling af overarbejde og
tilgodehavende frihed som følge
af den styrkede indsats mod
terrorismen efter
terrorangrebene på USA den 11.
september 2001. For så vidt
angår 2002 og følgende år,
fremgår det af aktstykket, at
videreførelsen af den
forstærkede indsats mod
terrorismen forudsætter, at
politiets bevillinger i disse år
bliver øget med 60 mio. kr. i
lønsum i hvert af årene bl.a.
til betaling af overarbejde og
tilgodehavende frihed i den
egentlige politistyrke.
Lovforslaget
vil medføre et vist merarbejde
for politiet ud over, hvad der
er forudsat ved aktstykke 34.
Udgifterne hertil afholdes inden
for politiets eksisterende
bevillinger.
Den
foreslåede bestemmelse i
retsplejelovens § 786, stk. 4,
1. pkt., jf. lovforslagets § 2,
nr. 3, og de administrative
forskrifter, der fastsættes i
medfør af de foreslåede
bestemmelser i retsplejelovens
§ 786, stk. 4, 2. pkt., og
stk. 5, vil kunne få visse
negative økonomiske og
administrative konsekvenser for
erhvervslivet og borgerne.
Lovforslaget indeholder ikke
miljømæssige konsekvenser. For
så vidt angår forholdet til
EU-retten foretages reguleringen
i henhold til den foreslåede
bestemmelse i retsplejelovens
§ 786, stk. 4, inden for
rammerne af artikel 14, stk. 1,
i Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om behandling af
personoplysninger og beskyttelse
af privatlivets fred inden for
telesektoren (97/66/EF).