Lovforslag nr.
209 fremsat den 28. april 2009 af
integrationsministeren (Birthe Rønn
Hornbech)
Forslag
til
Lov om
ændring af udlændingeloven og
retsafgiftsloven
(Behandling af
sager om administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, m.v.)
§ 1
I
udlændingeloven, jf.
lovbekendtgørelse nr. 808 af 8. juli
2008, som ændret ved lov nr. 431 af
1. juni 2008, lov nr. 1334 af 19.
december 2008, § 40 i lov nr. 1336
af 19. december 2008, lov nr. 1397
af 27. december 2008 og lov nr. 1398
af 27. december 2008, foretages
følgende ændringer:
1. I
§ 30, stk. 3,
indsættes efter »Integration«: »,
domstolene«.
2.
Efter § 34 indsættes:
Ȥ 34 a.
Udlændingeservice skal
beslutte, at en udlænding, hvis
opholdstilladelse efter § 7 eller
§ 8, stk. 1 eller 2, er bortfaldet,
jf. § 32, stk. 1, men som ikke kan
udsendes af landet, jf. § 31, og en
udlænding, som har fået afslag på en
ansøgning om opholdstilladelse efter
§ 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, men
som ikke kan udsendes af landet, jf.
§ 31, og som gentagne gange er
straffet for manglende overholdelse
af et opholdspåbud, jf. § 42 a, stk.
8, jf. § 60, stk. 1, som en
foranstaltning til at styrke
kontrollen med overholdelsen af
opholdspåbuddet, jf. § 42 a, stk. 9,
i en periode på 1 måned skal
registreres ved ind- og udgang af
indkvarteringsstedet ved en
elektronisk sender, som monteres på
udlændingens person.
Stk. 2.
Politiet yder bistand til
gennemførelsen af monteringen af den
elektroniske sender på udlændingens
person. Monteringen af den
elektroniske sender skal ske så
skånsomt, som omstændighederne
tillader det. Indgrebet kan om
nødvendigt ske med den fornødne
magtanvendelse.
Stk. 3.
Begærer udlændingen spørgsmålet om
montering af den elektroniske sender
indbragt for retten, skal
Udlændingeservice inden 5 søgnedage
indbringe sagen for byretten på det
sted, hvor indkvarteringsstedet er
beliggende.
Stk. 4.
Reglerne i retsplejelovens kapitel
43 a finder tilsvarende anvendelse
på sager indbragt for retten efter
stk. 3.
Stk. 5.
Har en udlænding, som har fået
monteret en elektronisk sender, fået
dispensation fra overholdelse af et
opholdspåbud, jf. § 42 a, stk. 8,
skal den elektroniske sender fjernes
fra udlændingens person i den
periode, dispensationen vedrører.
Den elektroniske sender monteres på
ny, når dispensationen fra
overholdelse af opholdspåbuddet er
udløbet.
Stk. 6.
Medvirker udlændingen ikke til
monteringen af den elektroniske
sender, straffes udlændingen med
bøde. Med bøde straffes også den
udlænding, som efter monteringen af
den elektroniske sender fjerner
eller ødelægger denne.«
3.
§ 36, stk. 1,
affattes således:
»Såfremt
de i § 34 nævnte foranstaltninger
ikke er tilstrækkelige til at sikre
muligheden for afvisning, for
udvisning efter § 25, nr. 2, §§ 25
a, 25 b og 25 c, for overførsel
eller tilbageførsel eller for
udsendelse af en udlænding, der
efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5
a i øvrigt ikke har ret til at
opholde sig her i landet, kan
politiet bestemme, at den pågældende
skal frihedsberøves. Politiet kan
bestemme, at en udlænding skal
frihedsberøves for at sikre
muligheden for udvisning efter § 25,
nr. 1. Har udlændingen fast bopæl
her i landet, kan den pågældende
alene frihedsberøves for at sikre
muligheden for udvisning efter § 25.
En udlænding, hvis ansøgning om
opholdstilladelse efter § 7
forventes eller er udtaget til
behandling efter den i § 53 b, stk.
1, nævnte procedure, kan efter en
konkret, individuel vurdering
frihedsberøves, såfremt det er
påkrævet for at fastholde
udlændingens tilstedeværelse under
asylsagsbehandlingen, medmindre de i
§ 34 nævnte foranstaltninger er
tilstrækkelige.«
4.
§ 37, stk. 1,
affattes således:
»En
udlænding, der er frihedsberøvet
efter § 36, skal, medmindre den
pågældende forinden løslades, inden
3 døgn efter frihedsberøvelsens
iværksættelse fremstilles for
retten, der tager stilling til
spørgsmålet om frihedsberøvelsens
lovlighed og fortsatte
opretholdelse. Er frihedsberøvelsen
iværksat for at sikre muligheden for
udvisning efter § 25, nr. 1, skal
spørgsmålet om frihedsberøvelsens
lovlighed og eventuelt fortsatte
opretholdelse inden 3 døgn efter
frihedsberøvelsens iværksættelse
indbringes for retten, uanset om den
pågældende forinden løslades.
Rettens prøvelse af en
frihedsberøvelse, der er iværksat
for at sikre muligheden for
udvisning efter § 25, nr. 1,
behandles efter kapitel 7 b. Er
frihedsberøvelsen efter § 36
iværksat umiddelbart i forlængelse
af en anholdelse efter
retsplejelovens kapitel 69, regnes
fristen fra tidspunktet for
anholdelsen. Fremstillingen skal ske
for retten på det sted, hvor
udlændingen er tilbageholdt, jf. dog
3. pkt.«
5. I
§ 37, stk. 3,
ændres to steder »3. pkt.« til: »4.
pkt.«.
6.
§ 45 b
affattes således:
Ȥ 45 b.
Til brug for behandlingen af
en sag efter denne lov vurderer
justitsministeren, om udlændingen må
anses for en fare for statens
sikkerhed. Denne vurdering lægges
til grund ved afgørelsen af sagen.
Stk. 2.
Justitsministeren kan bestemme, at
de oplysninger, der er indgået i
vurderingen efter stk. 1, af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til den udlænding,
vurderingen angår. Justitsministeren
kan endvidere bestemme, at
oplysninger som nævnt i 1. pkt. af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til den
udlændingemyndighed, der skal træffe
afgørelse i sagen.«
7.
Efter § 45 c indsættes:
»Kapitel 7 b
Domstolsbehandling af visse
beslutninger om administrativ
udvisning m.v.
§ 45 d.
Reglerne i dette kapitel
finder anvendelse på domstolenes
behandling af sager om
1)
prøvelse af en farevurdering
efter § 45 b eller en afgørelse
om udvisning efter § 25, nr. 1,
2)
frihedsberøvelse efter § 36 af
en udlænding med henblik på at
sikre muligheden for udvisning
efter § 25, nr. 1,
3)
ansøgning om opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8, stk. 1
eller 2, fra en udlænding, som
er udvist efter § 25, nr. 1,
4)
afgørelse om udsendelse efter
§ 31 af en udlænding, der
tidligere har haft
opholdstilladelse efter § 7
eller § 8, stk. 1 eller 2, og
som er udvist efter § 25, nr. 1,
og
5)
afgørelse efter § 32 b, når
udlændingen er udvist efter
§ 25, nr. 1.
Stk. 2.
Sager omfattet af dette kapitel
indbringes for Københavns Byret af
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil. I
afgørelsen af sagen ved byretten
deltager 3 dommere. Retten kan dog
bestemme, at der i behandlingen af
en sag om frihedsberøvelse efter
§ 36, jf. stk. 1, nr. 2, alene
deltager 1 dommer. Justitsministeren
eller den, ministeren bemyndiger
hertil, kan lade personer, der er
ansat i Politiets
Efterretningstjeneste møde for sig i
retten som rettergangsfuldmægtig.
Stk. 3.
Sagens indbringelse for retten har
opsættende virkning, når udlændingen
opholder sig her i landet. Sagens
indbringelse for retten hindrer dog
ikke iværksættelse og opretholdelse
af frihedsberøvelse efter § 36, jf.
stk. 1, nr. 2, medmindre retten
bestemmer det.
Stk. 4.
§§ 37 a-e finder tilsvarende
anvendelse i sager om
frihedsberøvelse efter § 36, jf.
stk. 1, nr. 2.
§ 45 e.
Som parter i sagen anses
udlændingen og den, der indbringer
sagen for retten efter § 45 d, stk.
2.
Stk. 2.
Retten beskikker en advokat for
udlændingen. Retten beskikker
endvidere en særlig advokat til at
varetage udlændingens interesser og
på vegne af denne udøve
partsbeføjelser med hensyn til
oplysninger omfattet af § 45 b, stk.
2. Om salær og godtgørelse for udlæg
til advokaten og den særlige advokat
gælder samme regler som i tilfælde,
hvor der er meddelt fri proces, jf.
retsplejelovens kapitel 31.
Stk. 3.
Den særlige advokat efter stk. 2
skal underrettes om alle retsmøder i
sagen og er berettiget til at
deltage i disse. Den særlige advokat
skal gøres bekendt med og have
udleveret kopi af det materiale, som
indgår i sagen for retten.
Justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, kan
dog bestemme, at der af
sikkerhedsmæssige grunde ikke
udleveres kopi til den særlige
advokat. Spørgsmålet herom skal på
begæring af den særlige advokat
indbringes for retten af den, som
efter § 45 d, stk. 2, har indbragt
sagen for retten.
Stk. 4.
Retten bestemmer, hvordan en
udlænding, der opholder sig i
udlandet, og som har indrejseforbud,
jf. § 32, jf. § 25, nr. 1, får
lejlighed til at udtale sig over for
retten.
§ 45 f.
Oplysninger omfattet af § 45
b, stk. 2, videregives til den
særlige advokat beskikket efter § 45
e, stk. 2. Når sådanne oplysninger
er videregivet til den særlige
advokat, må vedkommende ikke drøfte
sagen med udlændingen eller dennes
advokat og må ikke udtale sig i
retsmøder, hvor udlændingen eller
dennes advokat er til stede.
Udlændingen og dennes advokat kan
til enhver tid give skriftlige
meddelelser til den særlige advokat
om sagen.
Stk. 2.
Retten kan af egen drift eller efter
begæring fra den særlige advokat
beskikket efter § 45 e, stk. 2,
beslutte, at oplysninger, der er
indgået i justitsministerens
vurdering efter § 45 b, stk. 1,
videregives til udlændingen og
dennes advokat, hvis
sikkerhedsmæssige forhold ikke kan
begrunde justitsministerens
bestemmelse efter § 45 b, stk. 2.
Afgørelsen træffes ved kendelse og
efter, at den særlige advokat og
den, som efter § 45 d, stk. 2, har
indbragt sagen for retten, har haft
lejlighed til at udtale sig.
Kendelsen kan kæres af de i 2. pkt.
nævnte personer. Kære af en
afgørelse om, at oplysninger
videregives, har opsættende
virkning.
Stk. 3.
Har retten truffet afgørelse efter
stk. 2, 1. pkt., kan
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil,
bestemme, at de pågældende
oplysninger ikke indgår i sagen for
retten.
Stk. 4.
Ingen må deltage som dommer i sagen,
hvis den pågældende har truffet
afgørelse efter stk. 2, 1. pkt.,
eller i øvrigt har haft adgang til
oplysninger omfattet af en sådan
afgørelse, og justitsministeren
eller den, ministeren bemyndiger
hertil, har truffet beslutning efter
stk. 3 om, at de pågældende
oplysninger ikke indgår i sagen for
retten.
§ 45 g.
Den del af et retsmøde, der
angår, eller hvor der fremlægges
eller behandles oplysninger omfattet
af § 45 b, stk. 2, og som ikke er
omfattet af en afgørelse efter § 45
f, stk. 2, holdes for lukkede døre.
I denne del af et retsmøde deltager
den særlige advokat beskikket efter
§ 45 e, stk. 2, men ikke udlændingen
og dennes advokat.
Stk. 2.
Retten bestemmer, hvordan retsmøder,
der efter stk. 1 helt eller delvist
holdes for lukkede døre,
gennemføres.
§ 45 h.
Retten træffer afgørelse,
efter at parterne og den særlige
advokat beskikket efter § 45 e, stk.
2, har haft lejlighed til at udtale
sig.
Stk. 2.
Rettens afgørelse om
frihedsberøvelse, jf. § 45 d, stk.
1, nr. 2, træffes ved kendelse.
§ 37, stk. 3-5, finder i øvrigt
tilsvarende anvendelse.
Stk. 3.
Rettens afgørelse om udvisning,
opholdstilladelse og udsendelse, jf.
§ 45 d, stk. 1, nr. 1 og 3-5,
træffes ved dom. Hvis rettens
afgørelse går ud på at opretholde
afgørelsen om udvisning, at nægte
opholdstilladelse efter § 7 eller
§ 8, stk. 1 eller 2, eller på, at
udsendelse ikke vil være i strid med
§ 31, skal afgørelsen indeholde en
frist for udrejse, hvorved
udlændingen pålægges at udrejse
straks.
Stk. 4.
Til brug for rettens afgørelse efter
§ 45 d, stk. 1, nr. 3-5, anmoder
retten Flygtningenævnet om en
udtalelse, efter at parterne og den
særlige advokat beskikket efter § 45
e, stk. 2, har haft lejlighed til at
udtale sig.
§ 45 i.
Hvis byrettens afgørelse
efter § 45 d, stk. 1, nr. 3-5, går
ud på at nægte opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2,
eller på at udsendelse ikke vil være
i strid med § 31, anses sagen for
anket til landsretten, medmindre
udlændingen skriftligt over for
retten eller i et retsmøde giver
afkald herpå. Anke efter 1. pkt. har
opsættende virkning.
§ 45 j.
Justitsministeren antager et
antal advokater, der kan beskikkes
efter § 45 e, stk. 2.
Justitsministeren kan fastsætte
nærmere regler om de pågældende
advokater, herunder om
vagtordninger, om vederlag for at
stå til rådighed og om
sikkerhedsmæssige spørgsmål.
§ 45 k.
Reglerne i dette kapitel om
sagens behandling i byretten gælder
tilsvarende for sagens behandling i
landsretten og Højesteret.
Stk. 2.
Reglerne i retsplejelovens kapitel
43 a samt regler i retsplejeloven,
der henviser hertil, finder i øvrigt
tilsvarende anvendelse.«
8. I
§ 46, stk. 2,
1. pkt., indsættes efter
»§ 33«: », § 34 a«.
9. I
§ 46 b
indsættes efter »Flygtningenævnet«:
», domstolene«.
10.
Efter § 46 f indsættes:
Ȥ 46 g.
Afgørelser efter § 25, nr. 1,
træffes af Ministeriet for
Flygtninge, Indvandrere og
Integration.
Stk. 2.
En afgørelse efter stk. 1 om, at
udlændingen udvises, indbringes for
retten efter reglerne i kapitel 7 b,
medmindre udlændingen skriftligt
over for Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integration giver
afkald herpå.
§ 46 h.
Afgørelse om
opholdstilladelse til en udlænding,
der er udvist efter § 25, nr. 1, og
som påberåber sig at være omfattet
af § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, og
i den forbindelse afgørelse om
udsendelse efter § 32 a, samt
afgørelse om udsendelse efter § 31
af en udlænding, der tidligere har
haft opholdstilladelse efter § 7
eller § 8, stk. 1 eller 2, og som er
blevet udvist efter § 25, nr. 1,
træffes af retten efter reglerne i
kapitel 7 b.«
11.
I § 48 a, stk.
1, 1. pkt., indsættes efter
»udvisning efter § 25«: », nr. 2,«.
12.
§ 48 e, stk. 3,
1. pkt., affattes således:
»Udlændingeservice forestår i øvrigt
sagens oplysning, bortset fra de
sager, der er omfattet af kapitel 7
b.«
13.
I § 49 b
indsættes som stk. 2:
»Stk. 2.
I sager om en udlænding, der er
udvist efter § 25, nr. 1, undersøger
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, hvert
halve år, eller når der i øvrigt er
anledning dertil, om der er grundlag
for at indbringe sagen for retten
med henblik på en afgørelse efter
§ 32 b, jf. kapitel 7 b.«
14.
Efter § 53 b indsættes:
Ȥ 53 c.
Forinden retten træffer
afgørelse vedrørende en ansøgning om
opholdstilladelse fra eller
udsendelse af en udlænding efter
§ 45 d, stk. 1, nr. 3-5, skal
Flygtningenævnet på begæring afgive
en udtalelse til brug herfor.«
§ 2
I lov om
retsafgifter, jf. lovbekendtgørelse
nr. 936 af 8. september 2006, som
ændret senest ved § 2 i lov nr. 168
af 12. marts 2008, foretages
følgende ændring:
1. I
§ 12, stk. 1,
indsættes efter nr. 6 som nyt
nummer:
»7)
visse beslutninger om administrativ
udvisning m.v., behandlet efter
udlændingelovens kapitel 7 b, og«
Nr. 7 bliver
herefter nr. 8.
§ 3
Stk. 1.
Loven træder i kraft den 1. juli
2009.
Stk. 2.
Reglerne i udlændingelovens kapitel
7 b, som affattet ved denne lovs
§ 1, nr. 7, finder også anvendelse
ved behandlingen af sager, som før
lovens ikrafttræden er anlagt ved
eller indbragt for retten. En sag,
som før lovens ikrafttræden er
anlagt ved eller indbragt for
byretten, skal ved lovens
ikrafttræden henvises til fortsat
behandling ved Københavns Byret,
mens en sag, som før lovens
ikrafttræden er anlagt ved eller
henvist til landsretten,
færdigbehandles af denne. Uanset
udlændingelovens § 45 d, stk. 3, som
affattet ved denne lovs § 1, nr. 7,
har en sag anlagt ved, henvist til
eller indbragt for retten før lovens
ikrafttræden alene opsættende
virkning, hvis dette følger af de
hidtil gældende regler.
§ 4
Loven
gælder ikke for Færøerne og
Grønland, men lovens § 1 kan ved
kongelig anordning helt eller delvis
sættes i kraft for disse landsdele
med de afvigelser, som de særlige
færøske eller grønlandske forhold
tilsiger.
Bemærkninger til
lovforslaget
Almindelige
bemærkninger
1.
|
Lovforslagets
baggrund og indhold
|
|
2.
|
Gældende ret
|
|
|
2.1.
|
Administrativ
udvisning i medfør
af udlændingelovens
§ 25, nr. 1
|
|
|
|
2.1.1.
|
De særlige hensyn i
udlændingelovens
§ 26 og Den
Europæiske
Menneskerettighedskonventions
artikel 8
|
|
|
|
2.1.2.
|
Kompetence i forhold
til afgørelser om
udvisning efter
udlændingelovens
§ 25, nr. 1
|
|
|
|
2.1.3.
|
Konsekvenser af en
afgørelse om
udvisning
|
|
|
2.2.
|
Udlændingelovens
§ 45 b
|
|
|
|
2.2.1.
|
Oplysningsgrundlaget
|
|
|
2.3.
|
Non-refoulement
|
|
|
2.4.
|
Kompetence og
procedure i relation
til afgørelser om
udvisning og
udsendelse
|
|
|
|
2.4.1.
|
Udlændingeservice
|
|
|
|
2.4.2.
|
Flygtningenævnet
|
|
|
|
2.4.3.
|
Advokathjælp og
tolkning
|
|
|
2.5.
|
Domstolsprøvelse i
medfør af
grundlovens § 63
|
|
|
2.6.
|
Administrativ
udvisning af
EU-borgere
|
|
|
2.7.
|
Oplysninger om
praksis i sager
behandlet efter
udlændingelovens
§ 25, nr. 1, jf.
§ 45 b
|
|
|
2.8.
|
Frihedsberøvelse
|
|
|
|
2.8.1.
|
Domstolsprøvelse af
frihedsberøvelsen
|
|
|
|
|
2.8.1.1.
|
Praktisk behandling
af sager vedrørende
frihedsberøvelse
|
|
|
|
|
2.8.2.1.
|
Isolation
|
|
|
|
|
2.8.2.2.
|
Brev- og
besøgskontrol
|
|
|
|
|
2.8.2.3.
|
Dørlukning
|
|
|
|
|
2.8.2.4.
|
Navneforbud
|
|
|
2.9.
|
Kontrolforanstaltninger
og vilkår under tålt
ophold
|
|
|
|
2.9.1.
|
Afgørelse om at tage
ophold på et bestemt
indkvarteringssted
|
|
|
|
2.9.2.
|
Meldepligt
|
|
3.
|
Kort opsummering af
indholdet af
arbejdsgruppens
betænkning
|
|
4.
|
Forslag fra
Arbejdsgruppen
vedrørende
administrativ
udvisning af
udlændinge, der må
anses for en fare
for statens
sikkerhed samt
regeringens
bemærkninger hertil
|
|
|
4.1.
|
Arbejdsgruppens
forslag til en ny
model for behandling
og domstolsprøvelse
af sager om
administrativ
udvisning af
udlændinge, der må
anses for en fare
for statens
sikkerhed
|
|
|
|
4.1.1.
|
Arbejdsgruppens
anbefaling
|
|
|
|
4.1.2.
|
Regeringens
generelle
bemærkninger til
arbejdsgruppens
anbefaling
|
|
|
|
4.1.3.
|
Arbejdsgruppens
forslag til model 1
|
|
|
|
4.1.4.
|
Regeringens
bemærkninger til
arbejdsgruppens
forslag
|
|
|
|
4.1.5.
|
Forholdet til EMRK i
relation til
domstolsprøvelse af
farevurdering og
udvisning
|
|
|
|
4.1.6.
|
Forholdet til
Danmarks
internationale
forpligtelser i
relation til
domstolsafgørelse af
udsendelsesspørgsmål
|
|
|
|
|
4.1.6.1.
|
EMRK
|
|
|
|
|
4.1.6.2.
|
Flygtningekonventionen
|
|
|
4.2.
|
Arbejdsgruppens
forslag til en ny
model for
frihedsberøvelse af
udlændinge, der må
anses for en fare
for statens
sikkerhed, samt
forslag til nye
kontrolforanstaltninger
og vilkår i
forbindelse med
frihedsberøvelsen
|
|
|
|
4.2.1.
|
Arbejdsgruppens
anbefaling
|
|
|
|
4.2.2.
|
Regeringens
bemærkninger til
arbejdsgruppens
anbefaling
|
|
|
|
4.2.3.
|
Forholdet til EMRK i
relation til
domstolsprøvelse af
frihedsberøvelse
|
|
|
4.3.
|
Arbejdsgruppens
forslag til en model
for anvendelse af
diplomatiske
forsikringer
|
|
|
|
4.3.1.
|
Arbejdsgruppens
forslag
|
|
|
|
4.3.2.
|
Regeringens
bemærkninger til
arbejdsgruppens
forslag
|
|
|
4.4.
|
Arbejdsgruppens
forslag om
anvendelse af
fodlænker
|
|
|
|
4.4.1.
|
Arbejdsgruppens
forslag
|
|
|
|
4.4.2.
|
Regeringens
bemærkninger til
arbejdsgruppens
forslag
|
|
|
|
4.4.3.
|
Forholdet til EMRK i
relation til
anvendelsen af
elektroniske
fodlænker som
styrket
kontrolforanstaltning
|
|
5.
|
Økonomiske og
administrative
konsekvenser for
stat, kommuner og
regioner
|
|
6.
|
Økonomiske og
administrative
konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
|
|
7.
|
Miljømæssige
konsekvenser
|
|
8.
|
Administrative
konsekvenser for
borgerne
|
|
9.
|
Forholdet til
EU-retten
|
|
10.
|
Hørte myndigheder
m.v.
|
|
11.
|
Sammenfattende
vurdering af
konsekvenserne af
lovforslaget
|
|
1. Lovforslagets
baggrund og indhold
Regeringen følger
udviklingen i den internationale
terrorisme tæt og gør sit yderste
for at skabe sikkerhed og tryghed
for den enkelte borger.
Forebyggelse af
terrorisme og beskyttelse af statens
og borgernes sikkerhed er en af vor
tids største sikkerhedspolitiske
udfordringer.
Adgangen til
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, er en
nødvendig bestanddel af et lands
beredskabsforanstaltninger, og der
har siden 1952 eksisteret en
særskilt bestemmelse herom i
udlændingelovgivningen.
Hemmeligholdelse
af oplysninger af hensyn til statens
sikkerhed og forholdet til fremmede
magter er af afgørende betydning for
Politiets Efterretningstjenestes
(PET) samarbejde med andre landes
efterretningstjenester og
samarbejdspartnere – og dermed for
effektivt at kunne bekæmpe
terrorisme.
Regeringen
besluttede ved vedtagelse nr. V 37
under F 16 af 10. april 2008 sammen
med Dansk Folkeparti,
Socialdemokraterne, Ny Alliance og
Pia Christmas-Møller (UFG) at
nedsætte en arbejdsgruppe under
Integrationsministeriet, der skulle
overveje, om der er behov for nye
initiativer for at sikre, at
udvisningen af udlændinge, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed, kan gennemføres på en
effektiv måde, og at indsatsen på
dette område tilrettelægges fuldt
retssikkerhedsmæssigt forsvarligt og
under iagttagelse af Danmarks
internationale forpligtelser.
På den baggrund
nedsatte integrationsministeren i
juni 2008 Arbejdsgruppen vedrørende
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed.
Arbejdsgruppen blev sammensat af
medlemmer fra
Integrationsministeriet
(formandskab), Justitsministeriet,
Udlændingeservice, PET,
Rigspolitiet, Advokatrådet, en
repræsentant for domstolene samt en
repræsentant udpeget af Foreningen
af Udlændingeretsadvokater.
Arbejdsgruppens
betænkning nr. 1505 blev den 11.
marts 2009 sendt til Folketingets
Udvalg for Udlændinge- og
Integrationspolitik (Folketingsåret
2008/2009, alm. del – bilag 99).
Arbejdsgruppens betænkning
indeholder anbefalinger til,
hvorledes der kan gennemføres en
samlet overordnet løsning for
behandlingen af sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed.
Regeringen kan
overordnet set tilslutte sig
arbejdsgruppens forslag, der således
danner grundlag for indholdet af
lovforslaget.
Lovforslaget
indeholder forslag til ændringer af
udlændingeloven i det omfang, dette
er nødvendigt for at gennemføre
arbejdsgruppens forslag.
Med lovforslaget
foreslås en ny model for behandling
og domstolsprøvelse af sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed. Den
foreslåede model indebærer, at
justitsministeren på baggrund af en
indstilling fra PET foretager en
vurdering af, om en udlænding må
anses for en fare for statens
sikkerhed, og at
Integrationsministeriet herefter
træffer afgørelse om udvisning af
udlændingen på baggrund af
justitsministerens farevurdering.
Endvidere indebærer den foreslåede
model en særlig adgang til
domstolsprøvelse af farevurderingen
og afgørelsen om udvisning, hvor
bevismaterialet opdeles i lukket og
åbent materiale, og hvor der bliver
mulighed for i lukkede retsmøder at
fremlægge det fortrolige materiale,
der ligger til grund for
justitsministerens farevurdering, og
hvor udlændingens interesser
varetages af en særlig advokat. Det
er dog en forudsætning, at
udlændingen har adgang til
tilstrækkelige oplysninger om
beskyldningerne imod den pågældende,
således at den pågældende er i stand
til at give effektive instruktioner
til den særlige advokat. Endelig
indebærer den foreslåede model, at
kompetencen i disse sager flyttes
fra asylmyndighederne til
domstolene, for så vidt angår
afgørelsen af de asylretlige
spørgsmål i relation til muligheden
for udsendelse. Der henvises til
afsnit 4.1.
Lovforslaget
indeholder derudover forslag om en
ny model for frihedsberøvelse af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed. Det indebærer
en ny bestemmelse om
frihedsberøvelse, hvor det ikke er
et krav, at foranstaltninger som
nævnt i udlændingelovens § 34 ikke
er tilstrækkelige. Der skal dog som
hidtil foretages en
proportionalitetsvurdering ved
beslutningen om iværksættelse og
opretholdelse af en
frihedsberøvelse. Endvidere foreslås
det, at de ovennævnte regler om
domstolsprøvelse også kommer til at
gælde for rettens prøvelse af en
frihedsberøvelse efter
udlændingeloven af en udlænding med
henblik på udvisning som følge af,
at den pågældende må anses for en
fare for statens sikkerhed. Der
henvises til afsnit 4.2.
Med lovforslaget
om indførelse af en særlig
domstolsbehandling af sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, har
regeringen tilstræbt at skabe en
samlet overordnet løsning for
domstolsbehandlingen af sådanne
sager. Som det fremgår af
redegørelsen nedenfor under afsnit
4.2.3., har Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (EMD) i en
dom af 19. februar 2009 i sagen A.
m.fl. mod Storbritannien anerkendt
en ordning for domstolsprøvelse af
lovligheden af en frihedsberøvelse,
hvor bevismaterialet opdeles i åbent
og lukket materiale, og hvor der
udpeges en særlig advokat for den
udviste. Imidlertid er det ifølge
EMD en forudsætning, at den udviste
gennem det åbne materiale har adgang
til tilstrækkelige oplysninger om
beskyldningerne imod ham, således at
han er i stand til at give effektive
instruktioner til den særlige
advokat. I den forbindelse bemærkes,
at der også i sager, der behandles
efter de foreslåede regler, vil
kunne være tilfælde, hvor domstolene
vil finde, at den administrative
udvisning og en eventuel
frihedsberøvelse ikke vil kunne
opretholdes som følge af, at de
fremlagte beskyldninger i det åbne
materiale er af en sådan generel
karakter, at den pågældende
udlænding ikke er i stand til at
give effektive instruktioner til sin
advokat eller den særlige advokat.
I forlængelse af
arbejdsgruppens overvejelser lægges
der med forslaget op til en model
for anvendelse af diplomatiske
forsikringer i konkrete sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, hvis
regeringen beslutter dette. Der
henvises til afsnit 4.3.
Lovforslaget
indeholder endvidere i lyset af
arbejdsgruppens overvejelser et
forslag om, at udlændinge på tålt
ophold, som gentagne gange er blevet
straffet for overtrædelse af et
påbud om at tage ophold i Center
Sandholm, som en styrket
kontrolforanstaltning skal have
monteret elektroniske fodlænker i en
begrænset periode. Dette forslag
omfatter alle udlændinge på tålt
ophold. Der henvises til afsnit 4.4.
Endelig
indeholder lovforslaget
konsekvensændringer. Der henvises
til lovforslagets § 1, nr. 1, 5, 8,
9, 11 og 12 samt til § 2.
Nedenfor følger
en gennemgang af gældende ret på de
relevante områder (afsnit 2), en
kort opsummering af indholdet af
arbejdsgruppens betænkning (afsnit
3) samt arbejdsgruppens konkrete
anbefalinger og forslag og
regeringens bemærkninger hertil
(afsnit 4).
2. Gældende ret
Regeringen har
senest i forhold til udlændinge på
tålt ophold, herunder udlændinge som
er administrativt udvist grundet
fare for statens sikkerhed, sammen
med Dansk Folkeparti gennemført lov
nr. 1397 af 27. december 2008
(Skærpet meldepligt for udlændinge
på tålt ophold, styrket kontrol med
overholdelse af påbud om at tage
ophold på et bestemt
indkvarteringssted samt forhøjelse
af strafferammen for overtrædelse af
en pålagt meldepligt eller et påbud
om at tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted).
Arbejdsgruppen
har i sin betænkning beskrevet
gældende ret, for så vidt angår
sager om administrativ udvisning,
frihedsberøvelse og andre
kontrolforanstaltninger og vilkår i
forbindelse med behandlingen af
sådanne sager samt
kontrolforanstaltninger og vilkår
for udlændinge på tålt ophold. Det
følgende er således taget fra
arbejdsgruppens betænkning, kapitel
4 og 5, bortset fra afsnit 2.6.,
2.9.1. og 2.9.2.
2.1.
Administrativ udvisning i medfør af
udlændingelovens § 25, nr. 1
Ved udvisning i
udlændingelovens forstand forstås en
dom, kendelse eller beslutning, der
indebærer, at en udlændings ret til
at opholde sig her i landet
bortfalder, og at udlændingen ikke
uden tilladelse på ny må indrejse og
opholde sig her i landet i en
nærmere fastsat periode
(indrejseforbud).
Efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, kan en
udlænding udvises, hvis udlændingen
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Afgørelser om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, træffes på baggrund af
en vurdering af, om en udlænding må
anses for en fare for statens
sikkerhed, som tilvejebringes i
overensstemmelse med § 45 b.
Vurderingen efter udlændingelovens
§ 45 b af, at en udlænding må anses
for en fare for statens sikkerhed,
lægges af udlændingemyndighederne
uprøvet til grund ved afgørelsen om
udvisning, og der skal således i
relation til udvisningsafgørelsen i
§ 25, nr. 1, ikke tages selvstændigt
stilling til spørgsmålet.
Hensynet til
statens sikkerhed omfatter især de
interesser, der værnes af
straffelovens kapitel 12
(forbrydelser mod statens
selvstændighed og sikkerhed) og
kapitel 13 (forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder). Formuleringen
udelukker ikke, at også andre
interesser af stor samfundsmæssig
betydning kan tages i betragtning.
Der skal være tale om en mere
kvalificeret fare, for at en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed.
2.1.1. De særlige
hensyn i udlændingelovens § 26 og
Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions
artikel 8
Efter
udlændingelovens § 26, stk. 1, skal
der ved udlændingemyndighedernes
afgørelse om udvisning tages hensyn
til, om udvisningen må antages at
virke særlig belastende, bl.a. på
grund af udlændingens tilhørsforhold
til det danske samfund og
udlændingens personlige forhold i
øvrigt.
Efter
udlændingelovens § 26, stk. 2, skal
en udlænding udvises efter § 25, nr.
1, medmindre de i stk. 1 nævnte
forhold taler afgørende derimod.
Om der foreligger
sådanne særlige forhold, der gør, at
der ikke skal ske udvisning, selv om
en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, afhænger af
en konkret
proportionalitetsafvejning af på den
ene side hensynet til statens
sikkerhed og på den anden side
vægten af de i udlændingelovens
§ 26, stk. 1, nævnte forhold.
Udlændingelovens
§ 26, stk. 2, indebærer, at de i
§ 26, stk. 1, nævnte hensyn kun
undtagelsesvis skal føre til
undladelse af udvisning, hvis en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Afvejningsreglen
i § 26, stk. 2, skal – uanset at det
klare udgangspunkt som ovenfor nævnt
er, at undladelse af udvisning ikke
kan finde sted, hvis udvisning sker
af hensyn til statens sikkerhed –
anvendes i overensstemmelse med
Danmarks internationale
forpligtelser, herunder Den
Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK)
artikel 8.
2.1.2. Kompetence
i forhold til afgørelser om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1
Afgørelser om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, træffes af
Udlændingeservice med klageadgang
til Integrationsministeriet, jf.
udlændingelovens § 46, stk. 2.
I forbindelse med
Udlændingeservices afgørelse om
udvisning fastsættes udrejsefristen
til straks, og påklage til
ministeriet har ikke opsættende
virkning med hensyn til
udrejsefristen. Afgørelser om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, kan således som
udgangspunkt fuldbyrdes umiddelbart
gennem udsendelse af landet.
I de tilfælde,
hvor en udlænding påberåber sig
refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31, kan der dog
ikke ske udsendelse, før dette
spørgsmål er behandlet af
asylmyndighederne, dvs.
Udlændingeservice med klageadgang
til Flygtningenævnet.
2.1.3.
Konsekvenser af en afgørelse om
udvisning
En beslutning om
udvisning i medfør af
udlændingelovens § 25, nr. 1,
betyder, at udlændingens hidtidige
opholdsgrundlag bortfalder, og at
udlændingen ikke uden tilladelse på
ny må indrejse og opholde sig her i
landet (indrejseforbud), jf. § 32,
stk. 1.
Indrejseforbud i
forbindelse med en udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
meddeles for bestandig, jf. § 32,
stk. 4, 1. pkt.
En beslutning om
udvisning under henvisning til
udlændingelovens § 25, nr. 1,
betyder ligeledes, at den pågældende
er udelukket fra at opnå
opholdstilladelse, jf. § 10, stk. 1,
nr. 1.
Endelig medfører
en afgørelse om udvisning som
udgangspunkt, at udlændingen
udsendes af landet, medmindre
refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31 er til hinder
for en udsendelse af udlændingen til
et hjemland, hvor den pågældende
risikerer dødsstraf eller at blive
underkastet tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf, eller til et
tredjeland, hvor udlændingen ikke er
beskyttet mod videresendelse til et
sådant land.
En beslutning om
udvisning indebærer endvidere, at
udlændingen vil blive indberettet
som uønsket efter
Schengenkonventionens artikel 96 til
Schengeninformationssystemet (SIS),
jf. udlændingelovens § 58 g, nr. 2.
2.2.
Udlændingelovens § 45 b
Ved lov nr. 362
af 6. juni 2002 om ændring af
udlændingeloven (Initiativer mod
terrorisme m.v. – opfølgning på FN’s
Sikkerhedsråds resolution nr. 1373
af 28. september 2001 om bekæmpelse
af terrorisme) blev udlændingeloven
ændret på flere punkter for at
optimere indsatsen mod terrorisme.
Ved loven blev
muligheden for at udvise udlændinge
af hensyn til statens, samfundets og
befolkningens sikkerhed og sundhed
udvidet. Således blev bestemmelsen i
udlændingelovens § 45 b, hvorefter
integrationsministeren kan vurdere,
at en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, indsat.
Samtidig blev udlændingelovens § 25
om administrativ udvisning ændret,
således at udvisning fremover kan
ske, hvis en udlænding må anses for
en fare for statens sikkerhed.
Udlændingelovens
§ 45 b beskriver procedurerne for,
hvordan der skal tages stilling til
spørgsmålet om, hvorvidt en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed, samt spørgsmål om
videregivelse af oplysninger til den
udlænding, som vurderingen angår, og
til de myndigheder, der
efterfølgende skal træffe afgørelse
i sagen.
Efter
udlændingelovens § 45 b, stk. 1, 1.
pkt., vurderer
integrationsministeren på baggrund
af en indstilling fra
justitsministeren til brug for
behandlingen af en sag efter
udlændingeloven, om udlændingen må
anses for en fare for statens
sikkerhed.
Integrationsministerens vurdering
af, at en udlænding må anses for en
fare for statens sikkerhed, skal
efter udlændingelovens § 45 b, stk.
1, 2. pkt., lægges uprøvet til grund
ved udlændingemyndighedernes
afgørelse af sagen.
Vurderingen får
derfor den betydning for
udlændingemyndighedernes
efterfølgende afgørelser, at
udlændingemyndighederne i relation
til afgørelserne ikke skal foretage
en selvstændig vurdering af
spørgsmålet om, hvorvidt en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed. Dette spørgsmål
er allerede afgjort af
integrationsministeren efter
indstilling fra justitsministeren.
Bestemmelsen i
udlændingelovens § 45 b har blandt
andet til formål at sikre den for
efterretningstjenesten nødvendige
hemmeligholdelse af oplysninger om
bl.a. statens sikkerhed og forholdet
til fremmede magter. Ved
sikkerhedsmæssige grunde forstås de
offentlige interesser, der også er
nævnt i forvaltningslovens § 15,
stk. 1, nr. 1 og 2, og som kan føre
til, at retten til parters
aktindsigt begrænses, nemlig statens
sikkerhed, rigets forsvar samt
rigets udenrigspolitiske eller
udenrigsøkonomiske interesser,
herunder forholdet til fremmede
magter eller mellemfolkelige
institutioner.
I praksis
foretages vurderingen af, om en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed, i første omgang
af PET.
En sag om
udvisning af en udlænding, som må
anses for en fare for statens
sikkerhed, vil i almindelighed blive
indledt ved, at PET har tilvejebragt
oplysninger, der giver grundlag for
at mistænke udlændingen for at være
til fare for statens sikkerhed. Hvis
hensynet til bl.a. udenlandske
samarbejdspartnere og kilder fører
til, at PET må afstå fra at søge en
straffesag gennemført, kan PET – på
baggrund af efterretningstjenestens
vurdering heraf – af egen drift tage
initiativ til, at justitsministeren
indstiller til
integrationsministeren at træffe
afgørelse om, at den pågældende må
anses for en fare for statens
sikkerhed. Udlændingemyndighederne
kan dog også af egen drift, hvis der
er konkret anledning dertil, anmode
PET om at vurdere, om der er
grundlag for at tage initiativ til,
at justitsministeren til brug for
integrationsministerens vurdering
indstiller, at en udlænding må anses
for en fare for statens sikkerhed.
En vurdering af,
at en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, vil som
udgangspunkt indebære, at
udlændingen udvises af landet, jf.
udlændingelovens § 25, nr. 1, med
indrejseforbud gældende for
bestandig, og at udlændingen er
udelukket fra at kunne opnå
opholdstilladelse, jf.
udlændingelovens § 10, stk. 1, nr.
1.
2.2.1.
Oplysningsgrundlaget
Efter
udlændingelovens § 45 b, stk. 2, 1.
pkt., kan integrationsministeren på
baggrund af en indstilling fra
justitsministeren bestemme, at de
oplysninger, der har ført til
vurderingen efter stk. 1, af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til den udlænding,
vurderingen angår.
For udlændingen
betyder dette således, at den
pågældende ikke vil have adgang til
de oplysninger, der har ført til
vurderingen af, at den pågældende må
anses for en fare for statens
sikkerhed.
Efter
udlændingelovens § 45 b, stk. 2, 2.
pkt., kan integrationsministeren
endvidere på baggrund af en
indstilling fra justitsministeren
bestemme, at oplysninger som nævnt i
1. pkt. af sikkerhedsmæssige grunde
ikke kan videregives til den
udlændingemyndighed, der skal træffe
afgørelse i sagen.
Samlet set
betyder dette, at hverken den
udlænding, som sagen angår, eller
den udlændingemyndighed, der skal
træffe afgørelse i sagen, har adgang
til de oplysninger, der ligger til
grund for vurderingen af, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Knyttet til
spørgsmålet om, hvilke oplysninger
udlændingemyndighederne har adgang
til under behandlingen af
udvisnings- og udsendelsessagen, er
et andet spørgsmål om, hvilke
oplysninger der skal fremlægges for
domstolene i forbindelse med
eksempelvis behandlingen af
spørgsmål om frihedsberøvelse af
udlændingen, mens en sag om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, behandles af
udlændingemyndighederne.
Udlændingelovens
§ 45 b samt dennes forarbejder tager
ikke udtrykkeligt stilling til dette
spørgsmål. På den baggrund må det
antages, at spørgsmålet om
fremlæggelse af oplysninger i
domstolsregi reguleres af de
almindelige regler om
bevisfremlæggelse m.v. i
retsplejeloven.
Adgangen til at
kunne hemmeligholde oplysninger i
medfør af udlændingelovens § 45 b,
stk. 2, er af afgørende betydning
for PET´s samarbejde med andre
landes efterretningstjenester og
andre samarbejdspartnere og dermed
en grundlæggende forudsætning for en
effektiv indsats for at forebygge
terrorhandlinger og bekæmpe
terrorisme. Det er bl.a. disse
hensyn, der er baggrunden for, at
der er mulighed for at fravige de
almindelige forvaltningsretlige krav
om partshøring af udlændingen og
selve begrundelsen for afgørelsen,
for så vidt angår farevurderingen.
2.3.
Non-refoulement
Det fremgår af
artikel 3 i EMRK, at ingen person må
underkastes tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf. Det antages
i praksis, at artikel 3 er absolut,
og at den indebærer, at en udlænding
ikke kan udsendes til tortur eller
anden umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller straf
i et andet land.
Af EMRK’s 6.
tillægsprotokol fremgår det blandt
andet, at dødsstraffen skal
afskaffes, ligesom ingen må idømmes
dødsstraf eller henrettes. Det
antages i praksis, at det vil være i
strid med bestemmelsen, hvis en
person udsendes til et land, hvor
den pågældende risikerer at blive
idømt og få fuldbyrdet dødsstraf.
EMRK er
gennemført i dansk lovgivning ved
lov nr. 285 af 29. april 1992 om Den
Europæiske
Menneskerettighedskonvention med
senere ændringer, jf.
lovbekendtgørelse nr. 750 af 19.
oktober 1998.
På den baggrund
er det i udlændingelovens § 31, stk.
1, fastsat, at en udlænding ikke må
udsendes til et land, hvor den
pågældende risikerer dødsstraf eller
at blive underkastet tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf, eller hvor
udlændingen ikke er beskyttet mod
videresendelse til et sådant land.
Refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31, stk. 1, er
absolut. Bestemmelsen finder
anvendelse i forhold til alle
udlændinge, uanset vedkommendes
handlinger i Danmark eller i
udlandet. Efter sin ordlyd finder
bestemmelsen dog kun anvendelse for
de personer, der opholder sig inden
for landets grænser. I de tilfælde,
hvor udlændingen opholder sig uden
for Danmarks grænser, vil der
således ikke være tale om en
situation, hvor udlændingen skal
udsendes, og derfor er udlændingen i
et sådant tilfælde ikke omfattet af
udlændingelovens § 31, da det er
selve udsendelsen, som værtslandet
er forpligtet til at undlade.
Ved anvendelsen
af bestemmelsen skal EMD´s praksis
på området efterleves, jf. herved
bemærkningerne til lov nr. 362 af 6.
juni 2002, side 23.
Efter
udlændingelovens § 31, stk. 2, 1.
pkt., må en udlænding, der er
omfattet af § 7, stk. 1, ikke
udsendes til et land, hvor den
pågældende risikerer forfølgelse af
de i flygtningekonventionen af 28.
juli 1951, artikel 1 A, nævnte
grunde. Dette gælder dog ikke, hvis
udlændingen med rimelig grund må
anses for en fare for statens
sikkerhed, eller hvis udlændingen
efter endelig dom for en særlig
farlig forbrydelse må betragtes som
en fare for samfundet, jf. dog stk.
1, jf. udlændingelovens § 31, stk.
2, 2. pkt.
Refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31, stk. 2, 1.
pkt., er således ikke relevant i de
sager, hvor en udlænding er udvist i
medfør af udlændingelovens § 25, nr.
1.
Udlændingelovens
§ 31, stk. 2, gælder specielt for
udlændinge, der er omfattet af § 7,
stk. 1, hvorimod § 31, stk. 1, som
anført ovenfor gælder i
almindelighed for enhver udlænding.
Efter Flygtningenævnets praksis
finder udlændingelovens § 31, stk.
2, dog også anvendelse i sager med
personer, der har opholdstilladelse
efter udlændingelovens § 7, stk. 2.
I praksis har
refoulementsforbuddet den betydning,
at en udlænding, der må anses for en
fare for statens sikkerhed, ikke kan
udsendes til et hjemland, hvor den
pågældende risikerer dødsstraf eller
at blive underkastet tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf, eller til et
tredjeland, hvor udlændingen ikke er
beskyttet mod videresendelse til et
sådant land. Endvidere medfører det,
at udlændingen er henvist til tålt
ophold her i landet.
2.4. Kompetence
og procedure i relation til
afgørelser om udvisning og
udsendelse
2.4.1.
Udlændingeservice
Udlændingeservice
er en styrelse, der organisatorisk
hører under Integrationsministeriet.
I forlængelse af
integrationsministerens afgørelse
efter udlændingelovens § 45 b om, at
en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, anmoder
integrationsministeren
Udlændingeservice om at træffe
afgørelse om udvisning i sagen efter
udlændingelovens § 25, nr. 1.
Udlændingeservice
træffer herefter, jf.
udlændingelovens § 46, stk. 1, som
første instans afgørelse om
udvisning af udlændingen efter
udlændingelovens § 25, nr. 1.
Efter
udlændingelovens § 46, stk. 2, 1.
pkt., er Integrationsministeriet
klageinstans for Udlændingeservices
afgørelser om udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1.
I forbindelse med
afgørelsen om udvisning efter
udlændingelovens § 25 skal der
foretages en vurdering af de i
udlændingelovens § 26, stk. 1,
opregnede hensyn. Disse hensyn må
kun undtagelsesvis, jf. § 26, stk.
2, føre til undladelse af udvisning.
Herudover kan der
være en række forskellige
situationer afhængigt af, hvorvidt
den pågældende enten har haft en
opholdstilladelse efter eksempelvis
udlændingelovens § 6 (EU-borger)
eller § 9 (familiesammenført) eller
har en verserende asylsag under
behandling efter § 7, hvor
Udlændingeservice som 1. instans
skal udelukke den pågældende fra
opholdstilladelse efter § 10, stk.
1, nr. 1.
Det følger
således af udlændingelovens § 10,
stk. 1, nr. 1, at en udlænding er
udelukket fra at kunne få et
registreringsbevis eller opholdskort
i medfør af EU-reglerne, jf. § 6,
eller opholdstilladelse efter §§ 7-9
f, hvis udlændingen må anses for en
fare for statens sikkerhed.
I tilknytning til
behandlingen af sådanne sager, hvor
udlændingen påberåber sig
udlændingelovens § 31, samt af de
sager, hvor det alene er
refoulementsforbuddet efter
udlændingelovens § 31, der er
påberåbt, skal Udlændingeservice
herudover træffe afgørelse om,
hvorvidt udsendelse af den
pågældende kan ske.
Udlændingeservices afgørelse om,
hvorvidt den pågældende udviste
udlænding, der påberåber at være
omfattet af udlændingelovens § 7,
kan udsendes, jf. § 32 a, jf. § 31,
kan indbringes for Flygtningenævnet,
jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 1,
nr. 1.
Afgørelser om
udsendelse af en udlænding, der
tidligere har haft opholdstilladelse
efter udlændingelovens §§ 7-8, og
hvor den pågældende er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, kan
ligeledes indbringes for
Flygtningenævnet, jf.
udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr.
4, eller en analogi af denne
bestemmelse.
Det er
Rigspolitiets Udlændingeafdeling,
der forestår den praktiske
udsendelse af udviste udlændinge,
jf. udlændingelovens § 30, stk. 2.
En helt særlig
situation opstår, hvor den udviste
udlænding opholder sig i udlandet på
tidspunktet for afgørelsen om
udvisning og enten aldrig har haft
et lovligt opholdsgrundlag i Danmark
eller er udrejst efter at have haft
et opholdsgrundlag i Danmark, der
eventuelt fortsat er gyldigt på
tidspunktet for afgørelsen om
udvisning. I de sager er det også
Udlændingeservice, der som første
instans træffer afgørelse om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25.
Klageinstans for
Udlændingeservices afgørelse om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, af en udlænding, der
tidligere har haft opholdstilladelse
efter §§ 7-8, er
Integrationsministeriet.
I forbindelse med
behandlingen af spørgsmålet om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25 (og den tilknyttede
§ 26-vurdering) bør
udlændingemyndighederne som
udgangspunkt og i det omfang det er
muligt, og hvor
udlændingemyndighederne har kendskab
til den pågældendes opholdssted,
give udlændingen mulighed for at
fremkomme med relevante oplysninger
til brug for den tidligere omtalte
vurdering efter § 26, inden der
træffes afgørelse om udvisning.
Det fremgår dog
af de almindelige
forvaltningsretlige regler om
partshøring, at dette udgangspunkt
kan fraviges i de tilfælde, hvor
partens (udlændingens) interesse i,
at sagens afgørelser udsættes,
findes at burde vige for væsentlige
hensyn til det offentlige eller
private interesser, der taler imod
en sådan udsættelse, jf. herved
forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr.
4.
Der bør ved denne
vurdering på den ene side lægges
særlig vægt på afgørelsens meget
indgribende karakter, ligesom der på
den anden side bør lægges vægt på,
om udlændingen allerede er afskåret
fra muligheden for at blive gjort
bekendt med grundlaget for
farevurderingen, jf.
udlændingelovens § 45 b, stk. 2, og
at der er tale om en sag om statens
sikkerhed.
Det bemærkes, at
der i tilknytning til afgørelsen om
udvisning ligeledes træffes
afgørelse om indrejseforbud gældende
for bestandig efter udlændingelovens
§ 32, stk. 4, 1. pkt.
Som nævnt er der
ikke opsættende virkning i
forbindelse med en klage til
Integrationsministeriet over
Udlændingeservices afgørelser om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1. Det betyder, at den
pågældende ikke må genindrejse i
Danmark, mens en klagesag verserer i
Integrationsministeriet. Det
bemærkes i den forbindelse, at en
afgørelse om udvisning efter de
gældende regler som det klare
udgangspunkt først har retsvirkning
fra forkyndelsen af afgørelsen for
den pågældende udlænding, hvorfor
denne først formelt mister sin
eventuelle opholdstilladelse ved en
sådan forkyndelse.
En udlænding, der
er udvist efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, og som efter
forkyndelsen er udrejst af landet,
har ikke ret til at indrejse i
Danmark. Den pågældende kan heller
ikke påberåbe sig beskyttelsen i
udlændingelovens § 31, da
bestemmelsen efter sin ordlyd alene
finder anvendelse på de udlændinge,
der befinder sig i landet.
En afgørelse om
udvisning medfører, at en allerede
meddelt opholdstilladelse
bortfalder, jf. udlændingelovens
§ 32, stk. 1, 1. pkt. I forlængelse
heraf træffer Udlændingeservice –
med klageadgang til
Integrationsministeriet – afgørelse
om indrejseforbud. Indrejseforbuddet
meddeles for bestandig, jf.
udlændingelovens § 32, stk. 4, 1.
pkt.
Herudover skal
Udlændingeservice i medfør af
udlændingelovens § 49 b hvert halve
år, eller når der i øvrigt er
anledning hertil, undersøge, om der
er grundlag for at træffe afgørelse
efter udlændingelovens § 32 b.
Udlændingeservice skal altså mindst
hvert halve år tage stilling til, om
grundlaget for vurderingen efter
udlændingelovens § 31, hvorefter den
pågældende ikke kan udsendes, har
ændret sig.
Denne mulighed
for genoptagelse af
udsendelsesspørgsmålet efter
udlændingelovens § 49 b gælder dog
kun for de udlændinge, der er
meddelt afslag på asyl som følge af
flygtningekonventionens eller
udlændingelovens udelukkelsesgrunde,
men som ikke kan udsendes på grund
af refoulementsforbuddet i § 31.
2.4.2.
Flygtningenævnet
Flygtningenævnet
er et uafhængigt domstolslignende
organ. Nævnet er således uafhængigt
af den politiske proces og kan ikke
modtage direktiver fra regering
eller folketing.
Flygtningenævnet
består af en formand og et antal
næstformænd, som alle er dommere.
Flygtningenævnets formand skal være
landsdommer eller højesteretsdommer.
Herudover består nævnet af et antal
medlemmer, som er advokater og
beskikket efter indstilling fra
Advokatrådet, og et antal
medarbejdere fra
Integrationsministeriets
departement, der er beskikket efter
indstilling fra
integrationsministeren.
Ved
Flygtningenævnets behandling af en
sag medvirker formanden eller en
næstformand, der er mødeleder.
Herudover medvirker en advokat og et
medlem fra Integrationsministeriet.
Nævnets medlemmer er uafhængige og
kan ikke modtage eller søge
instruktion fra den beskikkende
eller indstillende myndighed eller
organisation.
Nævnets møder er
som udgangspunkt mundtlige, jf.
herved udlændingelovens § 56, stk.
2. Dog kan Flygtningenævnets formand
eller den, formanden bemyndiger
hertil, henvise en sag til skriftlig
behandling efter udlændingelovens
§ 56, stk. 4, i en række nærmere
opregnede tilfælde.
I medfør af
udlændingelovens § 56, stk. 4, nr.
5, kan nævnets formand eller den,
formanden bemyndiger dertil, henvise
en sag, der skal behandles efter
§ 53, stk. 6, til behandling på
skriftligt grundlag, hvis forholdene
i øvrigt taler for anvendelse af
denne behandlingsform. Et eksempel
på, at sager behandles på skriftligt
grundlag, er tilfælde, hvor den
pågældende udlænding befinder sig i
udlandet.
Til stede under
Flygtningenævnets mundtlige
behandling af sagen er udlændingen,
dennes advokat, nævnets tre
medlemmer, en repræsentant for
Udlændingeservice, en tolk og en
sekretær fra nævnssekretariatet.
Flygtningenævnets
møder er ikke offentlige.
Flygtningenævnets
møder ledes af formanden eller en
næstformand. Mødet indledes med, at
formanden sikrer sig udlændingens
identitet og redegør for mødets
forløb, herunder at nævnsmedlemmerne
forud for mødet har haft adgang til
sagens materiale. Formanden
orienterer ligeledes om, at
oplysningerne i sagen vil blive
behandlet fortroligt, men at
oplysningerne dog i ganske særlige
situationer vil kunne overgives til
efterretningstjenesterne eller
anklagemyndigheden, og at
oplysningerne i den forbindelse vil
kunne danne grundlag for
anklagemyndighedens beslutning om,
hvorvidt tiltale skal rejses for
forbrydelser begået i eller uden for
Danmark. Herefter fremkommer
parterne med deres påstande i
relation til sagen. Parterne kan
under mødet ændre eller udvide deres
påstande.
Udlændingen får
herefter mulighed for at afgive
forklaring. Dette foregår ved, at
den beskikkede advokat stiller
spørgsmål til sin klient, hvorefter
repræsentanten for Udlændingeservice
får lejlighed til at stille
spørgsmål. Nævnets medlemmer kan
også stille supplerende eller
uddybende spørgsmål.
Når udlændingens
forklaring er afgivet, og eventuel
yderligere bevisførelse har fundet
sted, får først advokaten og
herefter repræsentanten for
Udlændingeservice mulighed for at
procedere sagen. Parternes indlæg
kan give anledning til replik og
duplik. Til slut får udlændingen
mulighed for at udtale sig. Herefter
forlader udlændingen, advokaten,
tolken og repræsentanten for
Udlændingeservice nævnslokalet.
Herefter voterer
nævnets medlemmer. Nævnets votering
er fortrolig. Nævnets afgørelse
træffes ved stemmeflerhed. Som
udgangspunkt forkyndes afgørelsen
for udlændingen under nævnsmødet.
Formanden giver i den forbindelse en
redegørelse for baggrunden for den
trufne beslutning. Afgørelsen
udleveres på skrift til udlændingen,
advokaten og repræsentanten for
Udlændingeservice.
2.4.3.
Advokathjælp og tolkning
Under
Udlændingeservices behandling af
sagen efter udlændingelovens § 25,
nr. 1, og eventuelt § 31 har
udlændingen i medfør af den
almindelige bestemmelse om
partsrepræsentation efter
forvaltningslovens § 8, stk. 1, ret
til at lade sig bistå af andre,
herunder af advokater. Udlændingen
har imidlertid ikke krav på en
beskikket advokat.
Under
Flygtningenævnets behandling af
sagen har udlændingen ret til en
beskikket advokat, jf.
udlændingelovens § 55, stk. 1. I
praksis beskikker Flygtningenævnet
en advokat for udlændingen i alle
sager, der behandles på mundtligt
nævnsmøde.
Udlændingen og
dennes advokat har ret til at gøre
sig bekendt med det materiale, der
indgår i nævnets behandling, og til
at udtale sig herom, jf.
udlændingelovens § 55, stk. 3. Dog
kan dette fraviges, hvis hensynet
til statens sikkerhed eller dens
forhold til fremmede magter eller
hensynet til tredjemand
undtagelsesvis gør det påkrævet, jf.
udlændingelovens § 55, stk. 4.
Under
Udlændingeservices behandling af
sagen indkaldes udlændingen som
udgangspunkt til en samtale, hvor
den pågældende får lejlighed til at
udtale sig. Udover udlændingen samt
eventuelt dennes advokat og
sagsbehandleren medvirker desuden en
tolk.
Under
Flygtningenævnets behandling af
sagen bliver udlændingen indkaldt
til et møde i nævnet, hvor der
ligeledes vil være en tolk til
stede.
2.5.
Domstolsprøvelse i medfør af
grundlovens § 63
Flygtningenævnets
afgørelser er endelige, jf.
udlændingelovens § 56, stk. 8. Som
følge heraf kan Flygtningenævnets
afgørelser om udsendelseshindringer
efter udlændingelovens § 31 som
udgangspunkt ikke prøves ved
domstolene. Domstolene kan således
ikke efterprøve Flygtningenævnets
skønsmæssige vurdering af, om den
pågældende kan udsendes til sit
hjemland.
Spørgsmålet om
rækkevidden af
endelighedsbestemmelsen i
udlændingelovens § 56, stk. 8, har
flere gange været indbragt for
domstolene i medfør af den
almindelige prøvelsesadgang efter
grundlovens § 63. Højesteret har i
flere af sagerne udtalt, at
domstolsprøvelse af
Flygtningenævnets afgørelser er
begrænset til en prøvelse af
retsspørgsmål, herunder mangler ved
afgørelsesgrundlaget,
sagsbehandlingsfejl og ulovlig
skønsudøvelse.
Der er derimod
intet til hinder for at indbringe
afgørelsen om udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, der jo
træffes af Udlændingeservice med
klageadgang til
Integrationsministeriet, for
domstolene i medfør af den
almindelige prøvelsesadgang efter
grundlovens § 63.
Endvidere kan
afgørelsen om, at en udlænding
vurderes som en fare for statens
sikkerhed efter udlændingelovens
§ 45 b, stk. 1, indbringes for
domstolene i medfør af den
almindelige prøvelsesadgang efter
grundlovens § 63.
2.6.
Administrativ udvisning af
EU-borgere
Afgørelser om
administrativ udvisning af
EU-borgere efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, jf. § 45 b-proceduren,
følger som udgangspunkt de samme
regler, som gælder for andre
udlændinge.
Der skal dog i
forbindelse med den vurdering efter
udlændingelovens § 26, der skal
foretages i forhold til afgørelsen
efter § 25, nr. 1, tages særligt
hensyn til EU-rettens almindelige
princip om fri bevægelighed, når der
er tale om udvisning af EU-borgere.
I den forbindelse skal der foretages
en konkret afvejning af på den ene
side hensynet til EU-borgerens ret
til fri bevægelighed og på den anden
side hensynet til statens sikkerhed.
EF-domstolen har
løbende foretaget en præcisering af,
hvornår der kan ske udvisning af
EU-borgere. Det følger af domstolens
afgørelser, at udvisning af en
EU-borger kun er berettiget, såfremt
den pågældendes tilstedeværelse
eller adfærd udgør en virkelig og
tilstrækkelig alvorlig trussel mod
grundlæggende samfundshensyn.
Medlemsstaterne
kan udvise en EU-borger, hvis
udvisningsbeslutningen er begrundet
i f.eks. hensynet til den offentlige
sikkerhed.
Ved afgørelsen om
udvisning skal reglerne i artiklerne
28 og 31 i direktiv 2004/38/EF
iagttages.
Der skal således
foretages en
proportionalitetsafvejning, hvor der
foretages en vurdering af forholdets
grovhed på den ene side og hensynet
til EU-retten på den anden side. Der
er tale om en konkret vurdering af
momenter som arten og grovheden af
forholdet, risikoen for gentagelse
og udlændingens forhold i øvrigt.
2.7. Oplysninger
om praksis i sager behandlet efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, jf.
§ 45 b
På grund af den
følsomme karakter, som sager efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, har,
og de hensyn, som ligger til grund
for den ordning, der er etableret i
§ 45 b, stk. 1, offentliggøres der
almindeligvis ikke nærmere
oplysninger om disse sager.
Det fremgår af
PET’s årsberetning for 2006-2007, at
bestemmelsen i udlændingelovens
§ 25, nr. 1, siden indførelsen i
2002 ikke har været anvendt over ti
gange.
Flygtningenævnet
har behandlet tre sager vedrørende
udlændinge med ophold her i landet,
og som er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, af
hensyn til statens sikkerhed.
Den 1. april 2008
traf Flygtningenævnet i to sager
afgørelse om, at to irakiske
statsborgere ikke kunne udsendes til
Irak eller til et land, hvor de ikke
var beskyttet mod videresendelse til
Irak, idet udlændingelovens § 31 på
det foreliggende grundlag var til
hinder herfor. De pågældende blev
herefter henvist til tålt ophold her
i landet.
Den 20. oktober
2008 traf Flygtningenævnet afgørelse
om, at en tunesisk statsborger ikke
kunne udsendes tvangsmæssigt til
Tunesien eller til et land, hvor han
ikke er beskyttet mod videresendelse
til Tunesien. Den pågældende havde
sammen med en anden tunesisk
statsborger angiveligt planlagt et
drab på en tegner, der havde fået
offentliggjort en tegning af
Muhammed.
Der har i den
offentlige debat om ordningen
navnlig været sat fokus på det
forhold, at udlændingen – og dennes
eventuelle advokat – har været
afskåret fra at blive gjort bekendt
med det materiale fra PET, der
danner grundlaget for
justitsministerens indstilling om og
integrationsministerens vurdering
af, at den pågældende må anses for
en fare for statens sikkerhed,
ligesom der har været fokus på, at
de udlændingemyndigheder, der
efterfølgende skal tage stilling til
spørgsmålet om udvisning og mulig
udsendelse, ligeledes ikke har
adgang til det fortrolige materiale.
Det kan i den
forbindelse nævnes, at
Flygtningenævnet i en konkret sag om
en udlænding, der var anset som en
fare for statens sikkerhed, jf. § 45
b-proceduren, udtalte:
»Flygtningenævnet
lægger til grund, at klageren må
anses for en fare for statens
sikkerhed. Staten er i denne
forbindelse den danske stat.
Flygtningenævnet er imidlertid ikke
bekendt med, om klageren også udgør
en sikkerhedsrisiko for andre lande,
herunder Irak. Hertil kommer, at
Flygtningenævnet ikke er bekendt med
om og i givet fald hvilke lande,
myndigheder med videre, der har
givet oplysninger, der har ført til
afgørelsen om, at klageren udgør en
sikkerhedsrisiko, herunder i hvilket
omfang de irakiske myndigheder eller
andre grupperinger er delagtiggjort
i disse. Flygtningenævnet kan dog
lægge til grund, at i hvert fald [et
tredjelands] myndigheder er bekendt
med klagerens sag.
På denne baggrund
finder Flygtningenævnet, at det ikke
med den fornødne sikkerhed kan
afvises, at klageren ved en
udsendelse til Irak vil være i
risiko for dødsstraf eller at blive
underkastet tortur med videre, jf.
udlændingelovens § 31, stk. 1. Det
skal i den forbindelse bemærkes, at
den nævnte bestemmelse i
udlændingeloven er udformet med
udgangspunkt i en række
internationale forpligtelser,
herunder artikel 3 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Selv
om klageren må anses for en fare for
statens sikkerhed, kan dette ikke
medføre, at beskyttelsen i
udlændingelovens § 31, stk. 1, kan
sættes ud af kraft.«
Der er således
konkrete eksempler på, at den
gældende ordning indebærer en risiko
for, at en udlænding kommer på tålt
ophold alene som følge af, at PET´s
fortrolige materiale ikke kan
fremlægges. Tilsvarende er
mulighederne for frihedsberøvelse af
udlændinge under behandlingen af
disse sager mere begrænsede, end de
ville være, hvis materialet kunne
fremlægges.
2.8.
Frihedsberøvelse
Udlændingelovens
§ 36 vedrører administrativ
frihedsberøvelse af udlændinge.
Bestemmelsen anvendes til at sikre
muligheden for afvisning,
administrativ udvisning efter
udlændingelovens §§ 25, 25 a, 25 b
og 25 c, for overførsel og
tilbageførsel eller for udsendelse
af en udlænding, der i øvrigt ikke
har ret til at opholde sig her i
landet.
Hvis det er
nødvendigt for at sikre, at
udvisning af en udlænding i medfør
af udlændingelovens § 25, nr. 1, kan
gennemføres, kan politiet således
frihedsberøve udlændingen i medfør
af udlændingelovens § 36, stk. 1.
Frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36, stk. 1,
kan som udgangspunkt kun ske af
udlændinge, der ikke har fast bopæl
i Danmark. Det er imidlertid fra
lovgivers side fundet nødvendigt med
en undtagelse hertil i de tilfælde,
hvor der er tale om at udvise en
udlænding på grund af statens
sikkerhed. Der er således efter
udlændingelovens § 36, stk. 1, 2.
pkt., mulighed for at frihedsberøve
en udlænding for at sikre muligheden
for udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, på trods af, at den
pågældende har fast bopæl i Danmark.
Det følger af
udlændingelovens § 48, 2. pkt., at
afgørelse om administrativ
frihedsberøvelse af en udlænding kan
træffes af Rigspolitichefen eller
politidirektøren.
Det beror på en
konkret vurdering i hver enkelt sag,
hvorvidt det er nødvendigt at
frihedsberøve en udlænding.
Det er en
forudsætning for frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36, at de i
§ 34 nævnte foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige til at sikre
muligheden for udvisning eller
udsendelse, jf. ordlyden i § 36:
»såfremt de i § 34 nævnte
foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige til at sikre
muligheden for afvisning, for
udvisning efter §§ 25…«.
Der er hverken i
loven eller lovens forarbejder
fastsat en øvre grænse for
varigheden af frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36.
Det er imidlertid
efter fast praksis på baggrund af
Danmarks internationale
forpligtelser, ikke mindst EMRK, en
forudsætning for iværksættelse – og
opretholdelse – af en
frihedsberøvelse af en udlænding i
udsendelsesposition, at der er reel
udsigt til, at en udsendelse kan
effektueres inden for en overskuelig
fremtid.
Frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36 kan
derfor ikke opretholdes – og
udlændingen må løslades – når der
foreligger en endelig afgørelse om,
at udlændingen ikke tvangsmæssigt
kan udsendes til hjemlandet eller
til et land, hvor udlændingen ikke
er beskyttet mod videresendelse til
hjemlandet, og må henvises til tålt
ophold her i landet. I denne
situation er der således ikke
(længere) en reel udsigt til, at en
udsendelse kan effektueres inden for
en overskuelig fremtid.
Der er således
som udgangspunkt ikke hjemmel til at
frihedsberøve en udlænding på tålt
ophold i situationer, hvor der ikke
er reel udsigt til, at en udsendelse
kan effektueres inden for en
overskuelig fremtid.
En undtagelse
hertil er dog den situation, hvor en
udlænding en eller flere gange ikke
efterkommer politiets bestemmelse om
meldepligt efter udlændingelovens
§ 34, stk. 3, jf. herved § 36, stk.
7, hvis det er nødvendigt for at
afgøre, om der er opstået mulighed
for udsendelse, jf. § 32 b.
2.8.1.
Domstolsprøvelse af
frihedsberøvelsen
En udlænding, der
frihedsberøves efter
udlændingelovens § 36, skal,
medmindre den pågældende forinden
løslades, inden 3 døgn efter
frihedsberøvelsens iværksættelse
fremstilles for retten, der tager
stilling til spørgsmålet om
frihedsberøvelsens lovlighed og
fortsatte opretholdelse, jf. § 37,
stk. 1, 1. pkt. Løslades udlændingen
inden 3 døgn efter
frihedsberøvelsens iværksættelse,
kan politiets afgørelse om
frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 påklages til
integrationsministeren, jf. § 48, 4.
pkt. Klagen har ikke opsættende
virkning, jf. udlændingelovens § 48,
5. pkt.
Rettens afgørelse
træffes ved kendelse, der kan
påkæres efter reglerne i
retsplejelovens kapitel 37, jf.
udlændingelovens § 37, stk. 3, 1.
pkt.
I forbindelse med
fremstillingen beskikker retten en
advokat for udlændingen. Der
anvendes »almindelige« advokater og
således ikke advokater fra den
særlige kreds af advokater, der kan
anvendes i sager vedrørende
overtrædelse af straffelovens
kapitler 12 eller 13, jf.
retsplejelovens § 784.
Er
frihedsberøvelsen efter
udlændingelovens § 36 iværksat i
umiddelbar forlængelse af en
anholdelse efter retsplejelovens
kapitel 69 (om anholdelse), regnes
fristen for frihedsberøvelsen fra
tidspunktet for anholdelsen, jf.
§ 37, stk. 1, 2. pkt.
Er udlændingen
frihedsberøvet på tidspunktet for
rettens afgørelse om
frihedsberøvelsens lovlighed, og
findes frihedsberøvelsen lovlig,
fastsættes der i rettens kendelse en
frist for fortsat tilbageholdelse,
jf. udlændingelovens § 37, stk. 3,
2. pkt. Denne frist kan senere
forlænges af retten, dog højst med 4
uger ad gangen, jf. udlændingelovens
§ 37, stk. 3, 3. pkt.
Det er
»frihedsberøvelsens lovlighed og
fortsatte opretholdelse«, der er
genstand for domstolskontrol efter
udlændingelovens § 37. Der er i
udlændingelovens § 37 givet nærmere
bestemmelser om domstolskontrollen,
og ifølge § 37, stk. 6, finder
retsplejelovens kapitel 43 a om
prøvelse af administrativt bestemt
frihedsberøvelse »i øvrigt
anvendelse«, det vil sige bl.a.
retsplejelovens § 471, hvorefter
retten drager omsorg for sagens
oplysning.
Domstolsprøvelsen
angår kun frihedsberøvelsen – ikke
spørgsmålet om, hvorvidt udvisning
bør ske.
I to konkrete
sager vedrørende tunesiske
statsborgere havde
integrationsministeren i medfør af
udlændingelovens § 45 b, stk. 2,
bestemt, at de oplysninger, der
havde ført til vurderingen af, at de
pågældende personer måtte anses for
en fare for statens sikkerhed, af
sikkerhedsmæssige grunde ikke måtte
videregives til de pågældende selv
eller til de udlændingemyndigheder,
der skulle træffe afgørelse i sagen
om udvisning efter § 25, nr. 1.
I forbindelse med
byrettens og landsrettens behandling
af spørgsmålet om frihedsberøvelse
af de pågældende, og mens
udlændingemyndighederne behandlede
sagen om administrativ udvisning
samt om udsendelsesspørgsmålet, blev
oplysninger om grundlaget for
vurderingen af, at de pågældende
måtte anses for en fare for statens
sikkerhed, ikke fremlagt. Både
byretten og landsretten fandt
frihedsberøvelserne lovlige, hvorfor
disse i flere omgange blev
opretholdt. Efter at sagerne blev
indbragt for Højesteret, fremlagde
Rigspolitiet imidlertid en række
oplysninger om grundlaget for
afgørelsen om udvisning, som ikke
tidligere havde været fremlagt.
Den 2. juli 2008
afsagde Højesteret kendelse i de to
sager (UFR 2008 side 2394 og side
2406). Højesteret udtalte i sine
enslydende kendelser, at byrettens
og landsrettens prøvelse af
frihedsberøvelserne i de to sager
ikke havde levet op til de krav, der
måtte stilles til domstolskontrollen
i sager af den pågældende karakter.
Højesteret ophævede på den baggrund
byrettens og landsrettens afgørelser
og hjemviste sagerne til fornyet
behandling ved byretten med henblik
på, at den fornødne domstolskontrol
kunne ske. Selv om beslutningen om
frihedsberøvelse skete for at sikre
gennemførelsen af
udvisningsafgørelsen, som igen er
baseret på afgørelsen om, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, og selv om
gyldigheden af disse afgørelser ikke
kan prøves under en sag om
frihedsberøvelse i henhold til § 37,
fandt Højesteret, at en kontrol af
frihedsberøvelsens lovlighed skulle
indebære en vis prøvelse af det
faktuelle grundlag for afgørelsen
om, at udlændingen måtte anses for
en fare for statens sikkerhed.
Højesteret fandt endvidere, at der
måtte kræves en rimelig
sandsynliggørelse af, at der havde
været et sådant faktuelt grundlag
for farevurderingen, at
frihedsberøvelsen ikke kunne anses
for uhjemlet eller ubegrundet, jf.
herved også EMRK artikel 5, stk. 4.
Denne sandsynliggørelse må ske ved,
at myndighederne for retten
fremlægger de i så henseende
fornødne oplysninger med passende
adgang til kontradiktion.
Sagerne har
efterfølgende været behandlet på ny
af byretten, landsretten og
Højesteret. I byretten og
landsretten blev der i relation til
den efterfølgende behandling – til
sandsynliggørelse af grundlaget for
farevurderingen og dermed
udvisningen – fremlagt de
oplysninger, der af Rigspolitiet var
blevet fremlagt for Højesteret, samt
yderligere materiale. Såvel byretten
som landsretten vurderede, at der
var fremlagt de i så henseende
tilstrækkelige oplysninger om
baggrunden for udvisningen, hvorfor
frihedsberøvelserne blev opretholdt
som lovlige.
Procesbevillingsnævnet meddelte
herefter tilladelse til, at sagerne
om frihedsberøvelsernes lovlighed
kunne indbringes for Højesteret.
I oktober 2008
udrejste den ene tunesiske
statsborger frivilligt.
Den 19. november
2008 afsagde Højesteret på ny
kendelse i de to sager (UFR 2009
side 420 og side 426).
Højesteret
godkendte frihedsberøvelsen i den
ene sag, men ikke i den anden sag.
For så vidt angår
den sag, hvori den ene tuneser var
udrejst, fandt Højesteret, at det
med de oplysninger, der var fremlagt
om den pågældende, var rimeligt
sandsynliggjort, at der havde været
et sådant faktuelt grundlag for
farevurderingen af den pågældende,
at frihedsberøvelsen ikke kunne
anses for uhjemlet eller ubegrundet.
I den anden sag
nåede Højesteret derimod frem til,
at det ikke var rimeligt
sandsynliggjort, at der havde været
et sådant faktuelt grundlag for
farevurderingen af den pågældende,
at der var grundlag for en
frihedsberøvelse af den pågældende.
Højesteret
henviste i kendelsen af 19. november
2008 til sin tidligere kendelse af
2. juli 2008, hvorved Højesteret
fandt, at der skulle fremlægges
sådanne oplysninger om det faktuelle
grundlag for farevurderingen, at der
er mulighed for en vis prøvelse som
beskrevet. Da der ikke var fremlagt
oplysninger om grundlaget for
efterretningstjenestens vurdering,
hvorefter den pågældende udlænding
havde haft en tæt forbindelse til
den (nu udrejste) anden udlænding og
en mere overordnet rolle i planerne
om at dræbe tegneren bag en af
Muhammed-tegningerne, og da der ikke
var anført noget om, hvorledes de
øvrige oplysninger om den pågældende
udlænding var tilvejebragt, fandt
Højesteret, at oplysningerne om den
pågældendes aktiviteter og om en
forbindelse mellem den pågældende og
den anden udlænding ikke var
tilstrækkeligt belyst. Der havde som
følge heraf ikke i fornødent omfang
været mulighed for kontradiktion og
for at foretage en prøvelse af det
faktuelle grundlag for afgørelsen
om, at den pågældende måtte anses
for en fare for statens sikkerhed.
2.8.1.1. Praktisk
behandling af sager vedrørende
frihedsberøvelse
Erfaringsgrundlaget med anvendelse
af frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 af udlændinge,
der er administrativt udvist i
medfør af udlændingelovens § 25, nr.
1, er meget begrænset, idet sådanne
frihedsberøvelser kun har været
anvendt af Rigspolitiet i fire
tilfælde (alle i 2007 og 2008).
2.8.2.1.
Isolation
Udlændingelovens
§ 37 c omhandler frihedsberøvelse i
isolation.
Efter
bestemmelsen må indgrebet alene
anvendes, hvis det er proportionalt,
og andre mindre indgribende
foranstaltninger ikke kan sikre
opfyldelsen af formålet, og
isolation må alene anvendes, hvis
det er påkrævet af hensyn til
indhentelsen af oplysninger, som er
nødvendige til bedømmelse af, om en
tilladelse i henhold til
udlændingeloven kan gives, eller om
udlændingen lovligt opholder sig her
i landet.
Rigspolitiet har
oplyst, at frihedsberøvelse i
isolation aldrig anvendes i
forbindelse med frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36.
Bestemmelsen vedrørende
frihedsberøvelse i isolation har
heller ikke været bragt i anvendelse
i de fire konkrete sager vedrørende
frihedsberøvelse af udlændinge, der
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
2.8.2.2. Brev- og
besøgskontrol
Udlændingelovens
§ 37 d omhandler besøgskontrol og
§ 37 e omhandler brevkontrol.
Brev- og
besøgskontrol blev ifølge
bemærkningerne til lov nr. 421 af 1.
juni 1994 tidligere anvendt over for
udlændinge, hvis dette var konkret
begrundet i den efterforskning, der
fandt sted for at tilvejebringe det
fornødne beslutningsgrundlag i
udlændingesagen. Brev- og
besøgskontrol anvendtes herefter
bl.a. over for uidentificerede
asylansøgere og/eller asylansøgere,
hvis rejserute eller færden i øvrigt
var genstand for en nærmere
efterforskning, og hvor
efterforskningen vil kunne påvirkes
eller modarbejdes. Ved lov nr. 425
af 31. maj 2000 blev adgangen til
besøgs- og brevkontrol af
frihedsberøvede udlændinge udvidet
til også at gælde frihedsberøvede
udlændinge i udsendelsesfasen.
Indgrebene i
udlændingelovens §§ 37 d og 37 e må
alene anvendes, såfremt de er
proportionale i forhold til
formålet, og indgrebenes
opretholdelse er underlagt
domstolskontrol.
Rigspolitiet har
iværksat besøgskontrol i de fire
sager, hvor frihedsberøvelse har
været anvendt over for udlændinge,
der er udvist i medfør af
udlændingelovens § 25, nr. 1.
Rigspolitiet har
i én sag har tilbageholdt to breve
under henvisning til, at
Rigspolitiets indhentelse af
oplysninger samt effektuering af en
eventuel udvisning ikke skulle
vanskeliggøres ved, at udlændingen
havde mulighed for ad andre kanaler
»på ulovlig vis« at påvirke de
danske myndigheders afgørelser og
dispositioner. Byretten godkendte i
begge tilfælde tilbageholdelsen.
2.8.2.3.
Dørlukning
Ved en
domstolsprøvelse af en administrativ
frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 foregår
behandlingen i den civile retsplejes
former, jf. retsplejelovens kapitel
43 a. Hjemlen til dørlukning skal
derfor findes i retsplejelovens
§ 29.
Da behandlingen
af en sag om prøvelse af en
administrativ frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 ikke er en
straffesag, må alene retsplejelovens
§ 29, stk. 1 og 2, antages at kunne
finde anvendelse som hjemmel for
dørlukning. Østre Landsret har
således i én kendelse truffet
afgørelse om, at retsplejelovens
§ 29, stk. 3, nr. 4, ikke kan
anvendes i en sag vedrørende
frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36, jf. § 37.
Østre Landsret udtalte, at adgangen
til dørlukning efter de angivne
bestemmelser (retsplejelovens § 29,
stk. 3, nr. 4) ikke finder
anvendelse på et tilfælde som det
foreliggende, hvor den pågældende
ikke er sigtet i en straffesag.
Rigspolitiet har
i forbindelse med arbejdsgruppens
arbejde oplyst, at Rigspolitiet
under domstolsprøvelse i to sager
har begæret dørlukning under
henvisning til statens forhold til
fremmede magter, jf. retsplejelovens
§ 29, stk. 1, nr. 2. Byretten tog
begæringen til følge ved det første
retsmøde i begge sager. I
forbindelse med et retsmøde om en
forlængelse af frihedsberøvelsen i
en af sagerne, afviste dommeren
imidlertid at lukke dørene under
henvisning til, at der ikke skulle
ske en drøftelse af eller redegøres
for grundlaget for
udlændingemyndighedernes afgørelse
om udvisning.
Denne afgørelse
blev af Rigspolitiet kæret til
landsretten. Rigspolitiet henviste i
et kæreskrift til landsretten til
sagens karakter og de særlige
hensyn, der ligger bagved
bestemmelsen i udlændingelovens § 45
b. Der blev endvidere henvist til,
at grundlaget for vurderingen af, at
udlændingen er til fare for statens
sikkerhed, bl.a. var tilvejebragt i
samarbejde med udenlandske
efterretningstjenester, og at disse
myndigheders efterforskning vil
kunne blive betydeligt
vanskeliggjort, hvis det kom til
offentlighedens kendskab, at Danmark
nu havde tilvejebragt et
tilstrækkeligt grundlag til, at
integrationsministeren havde
vurderet, at udlændingen må anses
for en fare for statens sikkerhed.
Kæremålet blev imidlertid afvist
under henvisning til, at
Rigspolitiet ikke havde redegjort
nærmere for de forhold, der dannede
baggrund for begæringen.
Der foreligger
således ikke en entydig praksis for
så vidt angår dørlukning.
2.8.2.4.
Navneforbud
Der kan nedlægges
navneforbud efter retsplejelovens
§ 473. Rigspolitiet har i
forbindelse med arbejdsgruppens
arbejde oplyst, at bestemmelsen – på
begæring af den beskikkede advokat –
har været bragt i anvendelse i to
sager.
2.9.
Kontrolforanstaltninger og vilkår
under tålt ophold
2.9.1. Afgørelse
om at tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted
En udlænding, der
må anses for en fare for statens
sikkerhed, er udelukket fra enhver
form for opholdstilladelse, herunder
asyl efter udlændingelovens § 7, jf.
udlændingelovens § 10, stk. 1, nr.
1. Når Flygtningenævnet har truffet
afgørelse om, at en udlænding ikke
kan udsendes af landet på grund af
refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31, opholder den
pågældende sig på tålt ophold her i
landet.
I medfør af
udlændingelovens § 42 a, stk. 8,
træffer Udlændingeservice på
baggrund af en indstilling fra
Rigspolitiet afgørelse om
indkvartering af udlændinge, der
opholder sig i landet på tålt
ophold. Det betyder, at
Udlændingeservice beslutter, hvor
den pågældende skal tage ophold.
Udlændingeservices afgørelse om
indkvarteringssted kan ikke påklages
til Integrationsministeriet, jf.
udlændingelovens § 46, stk. 2. Der
er almindelig adgang til
domstolsprøvelse efter grundlovens
§ 63.
Udlændingelovens
§ 42 a, stk. 8, om indkvartering
blev senest ændret ved lov nr. 1397
af 27. december 2008, og loven
trådte i kraft den 31. december
2008. Ved lovændringen blev der
endvidere indsat et stk. 9 i § 42 a.
Udlændinge på
tålt ophold pålægges som
udgangspunkt at tage ophold i Center
Sandholm.
Udlændingelovens
§ 42 a, stk. 8, indebærer, at
Udlændingeservice vil kunne undlade
at træffe afgørelse om, at en
udlænding på tålt ophold skal tage
ophold i Center Sandholm, hvis
særlige grunde taler herfor. Der er
tale om en skønsmæssig adgang for
Udlændingeservice til at undlade at
træffe en sådan afgørelse.
Udlændingeservice vil derfor i hvert
enkelt tilfælde skulle vurdere, om
særlige grunde taler imod at henvise
den pågældende til at tage ophold i
Center Sandholm.
Det forudsættes,
at Udlændingeservice kun undlader at
træffe afgørelse om, at en udlænding
på tålt ophold skal tage ophold i
Center Sandholm, hvis det i det
konkrete tilfælde findes at være
helt ubetænkeligt. Da det er et
afgørende hensyn bag bestemmelsen at
sikre myndighedernes kendskab til de
pågældende udlændinges opholdssted,
skal det indgå i vurderingen, om der
er fare for, at udlændingen vil
skjule sig for myndighederne. Det
skal endvidere indgå i vurderingen,
om der er fare for, at den
pågældende vil begå kriminalitet.
Det vil således kun undtagelsesvist
komme på tale, at Udlændingeservice
ikke træffer afgørelse om, at den
pågældende udlænding skal tage
ophold i Center Sandholm.
Pligten til at
tage ophold i Center Sandholm
betyder, at udlændingen får sit
opholds- og overnatningssted på
centret – altså med andre ord, at
udlændingen ikke uden tilladelse må
overnatte andre steder. Udlændingen
vil ikke være forpligtet til at være
på sit værelse eller på centret om
aftenen eller om natten. Den
pågældende vil også i aften- eller
nattetimerne uden tilladelse kunne
færdes uden for centret, for
eksempel ved at besøge venner,
bekendte eller lignende uden at
skulle være hjemme på et bestemt
tidspunkt. Afgørende er, at
udlændingen vender tilbage til
centret og har centret som det sted,
hvor vedkommende overnatter.
Det forudsættes,
at Udlændingeservice gør alle
udlændinge, som pålægges at tage
ophold i Center Sandholm efter § 42
a, stk. 8, bekendt med indholdet af
påbuddet.
Proportionalitetsprincippet
indebærer, at de pågældende personer
på tålt ophold – uanset påbud om
opholdspligt – i det daglige vil
skulle have en bevægelsesfrihed i et
sådant omfang, at der ikke pålægges
uproportionale restriktioner med
hensyn til de pågældendes ret til at
færdes uden for Center Sandholm.
Proportionalitetsprincippet og
artikel 8 om retten til respekt for
familielivet i EMRK indebærer
endvidere, at opholdspligten ikke
vil være til hinder for, at den
pågældende udlænding vil kunne
besøge sin familie.
Udlændingeservice
kan således efter ansøgning herom
give tilladelse til overnatning uden
for Center Sandholm. Der skal altid
foretages en konkret og individuel
vurdering af, om en ansøgning om
tilladelse til overnatning uden for
Center Sandholm kan imødekommes.
Som eksempler på,
hvad der skal gives dispensation
til, kan nævnes; jævnlige
weekendbesøg hos familie, andre
besøg med overnatning hos familie,
så længe det kan lægges til grund,
at den pågældende bevarer sit
opholds- og overnatningssted på
Center Sandholm samt overnatning ude
som følge af sygdom eller andre
uopsættelige forhold.
Også for
udlændinge på tålt ophold, som ikke
har familie i Danmark, skal der som
følge af retten til respekt for
privatlivet efter artikel 8 i EMRK
være mulighed for at få dispensation
til at overnatte hos venner i
forbindelse med højtider,
fødselsdage m.v.
Dispensation skal
gives straks med henblik på at
sikre, at formålet med
dispensationen ikke forspildes.
Udlændingeservice
skal sikre, at det i fornødent
omfang kontrolleres, at udlændinge
på tålt ophold overholder et pålagt
påbud om at tage ophold i Center
Sandholm, jf. herved
udlændingelovens § 42 a, stk. 9.
Ved lov nr. 1397
af 27. december 2008 skete der
samtidig en forhøjelse af den
tidligere gældende strafferamme i
tilfælde, hvor en udlænding ikke
efterkommer et påbud om at tage
ophold i Center Sandholm, og hvor
der foreligger skærpende
omstændigheder, fra indtil 4
måneders fængsel til indtil 1 års
fængsel, jf. udlændingelovens § 60,
stk. 1.
2.9.2. Meldepligt
Udlændingelovens
§ 34, stk. 3, om meldepligt hos
politiet til udlændinge på tålt
ophold, blev ændret ved lov nr. 1397
af 27. december 2008.
Efter
bestemmelsen skal politiet,
medmindre særlige grunde taler
derimod, bestemme, at en udlænding
på tålt ophold skal give møde hos
politiet på bestemte tidspunkter med
henblik på løbende at sikre, at
politiet har kendskab til
udlændingens opholdssted.
Politiets
afgørelser om meldepligt kan
påklages til
Integrationsministeriet, jf.
udlændingelovens § 48. Der er
almindelig adgang til
domstolsprøvelse, jf. grundlovens
§ 63.
Politiet skal som
udgangspunkt pålægge de udlændinge
på tålt ophold, som er pålagt at
tage ophold i Center Sandholm, jf.
udlændingelovens § 42 a, stk. 8,
daglig meldepligt hos politiet i
centret. Udlændingen skal give
personligt møde hos politiet.
For så vidt angår
de udlændinge på tålt ophold, hvor
Udlændingeservice har undladt at
træffe afgørelse om indkvartering i
Center Sandholm, jf.
udlændingelovens § 42 a, stk. 8,
forudsættes det, at politiet som
udgangspunkt pålægger de pågældende
daglig meldepligt hos det lokale
politi efter politiets nærmere
bestemmelse. Udlændingen skal give
personligt møde hos politiet.
Politiet vil i
begge tilfælde kun kunne undlade at
pålægge meldepligt dagligt, hvis det
vil være uproportionalt i forhold
til Danmarks internationale
forpligtelser, eller hvis der
foreligger særlige grunde, f.eks.
sygdom.
Proportionalitetsprincippet
indebærer, at de pågældende – uanset
påbud om meldepligt – i det daglige
vil skulle have en bevægelsesfrihed
i et sådant omfang, at der ikke
pålægges uproportionale
restriktioner med hensyn til de
pågældendes ret til at færdes uden
for Center Sandholm. F.eks. vil
meldepligten ikke kunne pålægges kl.
12 midt på dagen eller på skiftende
tidspunkter alle ugens dage,
medmindre den pågældende selv er
interesseret heri. Derimod vil
meldepligten f.eks. kunne pålægges
hver morgen, eksempelvis kl. 9.
Har en person på
tålt ophold, som er pålagt at tage
ophold i Center Sandholm, fået
mulighed for at besøge sin familie i
en anden landsdel, skal meldepligten
administreres således, at
meldepligten overføres til det
lokale politi i den by, hvor
personen på tålt ophold er på besøg.
3. Kort
opsummering af indholdet af
arbejdsgruppens betænkning
Betænkningen fra
regeringens arbejdsgruppe om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, omhandler i
korte træk behovet for nye
initiativer, der kan sikre, at
udvisningen af udlændinge, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed, kan gennemføres på en
effektiv måde, samtidig med at
indsatsen tilrettelægges fuldt
retssikkerhedsmæssigt forsvarligt og
under iagttagelse af Danmarks
internationale forpligtelser.
Den nedsatte
arbejdsgruppe har haft til opgave at
tage stilling til en række
spørgsmål, der falder i tre
hovedgrupper:
– at
overveje, hvorledes der kan sikres
en effektiv gennemførelse af
udvisninger af udlændinge, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed, samtidig med at der
sikres en uvildig kontrol af
beslutninger om udvisning, f.eks.
ved automatisk domstolsprøvelse
eller indbringelse for et uafhængigt
nævn.
– at
overveje muligheden for at anvende
såkaldte diplomatiske forsikringer.
Formålet med en diplomatisk
forsikring er, at flere af de
udlændinge, der udvises, fordi de må
anses for en fare for statens
sikkerhed, rent faktisk også kan
udsendes af Danmark – som alternativ
til at opholde sig i Danmark på tålt
ophold.
– at
overveje, om de gældende regler for
frihedsberøvelse af udlændinge, der
må anses for en fare for statens
sikkerhed, er tilstrækkelige, og om
der er mulighed for opstramning af
de vilkår om meldepligt m.v., der
fastsættes, når udviste udlændinge,
der må anses for en fare for statens
sikkerhed, ikke kan udsendes af
Danmark, men forbliver her i landet
på tålt ophold.
Det bemærkes, at
udvalgets repræsentant udpeget af
Foreningen af
Udlændingeretsadvokater har meddelt,
at Foreningen af
Udlændingeretsadvokater ikke har
kunnet tiltræde arbejdsgruppens
anbefalinger.
De i det følgende
anførte betragtninger og
konklusioner fra arbejdsgruppen skal
således ses som afgivet af den
øvrige arbejdsgruppe i enighed.
Arbejdsgruppen
anbefaler i betænkningen to mulige
løsningsmodeller (model 1 og 4).
Begge løsningsmodeller skaber
mulighed for en særlig lempelig
adgang til domstolsbehandling af
beslutningen om, at udlændingen må
anses for en fare for statens
sikkerhed, samt beslutningen om
udvisning.
I begge modeller
har én minister – justitsministeren
– ansvaret for den farevurdering,
der foretages, uden at udlændingen
gøres bekendt med PET´s fortrolige
materiale.
I model 1 træffes
afgørelsen om udvisning – på
baggrund af farevurderingen – af
Integrationsministeriet, mens det i
model 4 er domstolene, der som
første instans træffer afgørelsen om
udvisning.
Model 1 minder
mest om den gældende ordning. I
model 1 foretages farevurderingen –
i modsætning til i dag – alene af
justitsministeren, og der er hermed
administrativt gjort endeligt op
med, at udlændingen må anses for en
fare for statens sikkerhed. Herefter
træffer Integrationsministeriet som
første og eneste instans afgørelse
om administrativ udvisning.
De to modeller
indeholder begge mulighed for, at
det fortrolige materiale, der ligger
til grund for farevurderingen, som
udgangspunkt kan fremlægges for
domstolene. Arbejdsgruppen finder i
relation til den nærmere udmøntning
af udlændingens mulighed for
kontradiktion i forhold til dette
materiale, at der bør etableres en
ordning med særlige advokater, og at
der ved domstolsprøvelsen således
skal arbejdes med såvel lukket som
åbent bevismateriale.
Arbejdsgruppen
peger således på en løsning, hvor
udlændingen har sin egen advokat,
med hvem udlændingen har det særlige
fortrolige klient-advokat forhold,
og hvor der derudover er tilknyttet
en særlig advokat, der blandt andet
har til opgave at deltage i
behandlingen af, hvilket
bevismateriale der i forbindelse med
domstolsprøvelsen af farevurderingen
skal være henholdsvist lukket og
åbent materiale. Ordningen henter
inspiration fra Storbritannien, hvor
der i flere år har været arbejdet
med særlige advokater i forbindelse
med sager om statens sikkerhed.
Domstolene vil i
begge modeller – såfremt udvisningen
opretholdes – skulle tage stilling
til, om udlændingen kan udsendes af
Danmark. Kompetencen til at træffe
endelig afgørelse om spørgsmålet om
mulig udsendelse (non-refoulement)
har hidtil alene været tillagt
Flygtningenævnet. Til brug for denne
afgørelse kan domstolen i de to
modeller indhente en udtalelse fra
Flygtningenævnet.
For begge
modellers vedkommende består
modifikationen i forhold til det
gældende system i:
– at
der tilvejebringes en udtrykkelig
hjemmel til en særlig lempelig
adgang til domstolsprøvelse af den
administrative udvisning
– at
det fortrolige materiale kan
fremlægges for domstolene
– at
de administrative led begrænses mest
muligt
– at
kompetencen flyttes fra
Flygtningenævnet til domstolene, for
så vidt angår afgørelsen af
spørgsmålet om mulighed for
udsendelse
Arbejdsgruppen
konstaterer, at det ikke kan
afvises, at der er mulighed for at
anvende diplomatiske forsikringer
uden at krænke folkeretten, men at
mulighederne er begrænsede.
Der er i
betænkningen beskrevet visse
erfaringer med anvendelsen af
diplomatiske aftaler i nogle andre
vestlige lande, herunder navnlig
Canada og Storbritannien.
Det har i praksis
vist sig vanskeligt at indgå og
anvende sådanne aftaler. Det er
endvidere en vigtig forudsætning for
arbejdet med diplomatiske
forsikringer, at der afsættes de
nødvendige ressourcer, herunder
økonomiske midler til blandt andet
opbygning og vedligeholdelse af
monitoreringssystemer.
Arbejdsgruppen
finder grundlæggende, at brugen af
diplomatiske forsikringer giver
mulighed for – i højere grad end i
dag – at sikre, at personer, der er
udvist, fordi de må anses for en
fare for statens sikkerhed, faktisk
også udsendes af landet og dermed
ikke kommer på tålt ophold.
I forlængelse af
Højesterets afgørelser i de såkaldte
tunesersager har arbejdsgruppen
skitseret en ny model for prøvelse
af frihedsberøvelsen i sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed. Modellen
indebærer, at domstolsprøvelsen af
frihedsberøvelsen på samme måde som
ved domstolsprøvelsen af
farevurderingen og
udvisningsafgørelsen kan foregå med
(lukket) fremlæggelse af de
relevante fortrolige oplysninger og
med tilstedeværelse af en særlig
advokat m.v.
Arbejdsgruppen
finder, at der kan være behov for et
supplement til de eksisterende
indgreb og vilkår, således at det ud
fra formålet om at sikre den
effektive udsendelse af udlændinge,
der må anses for en fare for statens
sikkerhed, i endnu højere grad end i
dag søges hindret, at udlændingen
gennem kontakt til medierne skaber
sig et grundlag for, at den
pågældende ikke vil kunne udsendes
på grund af reglerne om risiko for
forfølgelse efter tilbagesendelse.
Arbejdsgruppen
peger således på muligheden for, at
der indføres en hjemmel, som giver
politiet som udsendelsesmyndighed
mulighed for efter en konkret
vurdering at begrænse den
pågældendes udlændings kontakt
udadtil. Af samme grunde kan der
være anledning til under retsmøder i
sagen at anvende navneforbud,
referatforbud eller lukkede døre.
Arbejdsgruppen
har fundet, at de gældende regler
for kontrolforanstaltninger og
vilkår kan suppleres inden for
rammerne af den gældende kompetence-
og klagesystem. Der er i enkelte
landes regulering af sager om
personer, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, gjort
erfaringer med anvendelsen af
elektronisk monitorering
(fodlænker).
Arbejdsgruppen
har peget på, at der kan være
anledning til nærmere at overveje
tre forskellige muligheder for at
anvende fodlænker i sager om
udlændinge, der er udvist som følge
af, at de må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Dette kan ske 1)
i forbindelse med afsoning af en dom
for manglende overholdelse af
meldepligt eller manglende
efterlevelse af påbud om at tage
ophold på et bestemt
indkvarteringssted, 2) som sanktion
pålagt udenretligt (med mulighed for
efterfølgende domstolsprøvelse) i
forbindelse med grove brud på
meldepligt eller manglende
efterlevelse af påbud om at tage
ophold på et bestemt
indkvarteringssted, og 3) som
kontrol af bevægelsesfriheden
(»tilhold«).
4. Forslag fra
Arbejdsgruppen vedrørende
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed samt
regeringens bemærkninger hertil
4.1.
Arbejdsgruppens forslag til en ny
model for behandling og
domstolsprøvelse af sager om
udvisning af udlændinge, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed
4.1.1.
Arbejdsgruppens anbefaling
Arbejdsgruppen
har beskrevet fire modeller for,
hvordan sager om udvisning m.v. af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, kan
behandles. To af modellerne – kaldet
model 1 og 4 i betænkningen – er i
væsentlig grad orienteret mod
muligheden for domstolsprøvelse af
sager om udvisning af udlændinge af
hensyn til statens sikkerhed. Her er
der i forskellig grad sat fokus på,
at de administrative afgørelser, der
træffes, i en hurtig og smidig
proces skal kunne efterprøves af
domstolene. De to andre modeller –
kaldet model 2 og 3 i betænkningen –
er til forskel herfra koncentreret
om etableringen af et særligt forum
– et sagkyndigt domstolslignende
nævn, hvor sådanne sager kan
behandles.
Modellerne har
til formål at sikre, at der som led
i domstolsbehandlingen af sager om
administrativ udvisning m.v. af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, i højere grad
end i dag kan fremlægges det
fortrolige materiale, der har dannet
grundlag for vurderingen af, at den
pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Arbejdsgruppen
peger på model 1 og 4, som dem,
arbejdsgruppen vil anbefale. Med de
to modeller er der efter
arbejdsgruppens opfattelse skabt
mulighed for en domstolsprøvelse,
der både giver mulighed for
fremlæggelse af det fortrolige
materiale for domstolene, sikrer den
enkelte udlænding en rimelig
mulighed for kontradiktion via en
ordning med en særlig advokat, der
har indsigt i det fortrolige
materiale, der fremlægges for
retten, sikrer såvel statens som
udlændingens ønske om en hurtig
proces og involverer færrest mulige
arbejdsgange, personer og
myndigheder i forhold til den
fornødne sikkerhed for, at det
fortrolige materiale forbliver
fortroligt. Model 1 er den model,
der minder mest om den gældende
ordning. Der henvises i øvrigt til
afsnit 4.1.3. nedenfor, der
indeholder en nærmere beskrivelse af
arbejdsgruppens overvejelser om den
foreslåede ordning.
4.1.2.
Regeringens generelle bemærkninger
til arbejdsgruppens anbefaling
Regeringen kan
tilslutte sig arbejdsgruppens
overvejelser om en særlig model for
domstolsbehandling af sager om
administrativ udvisning m.v. af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, således at
der som udgangspunkt bliver mulighed
for at fremlægge det fortrolige
materiale, der har dannet grundlag
for vurderingen af, at den
pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed, for retten som
led i domstolsprøvelsen. En ordning
med beskikkelse af en særlig
advokat, der på vegne af udlændingen
får kendskab til og kan udtale sig
om det fortrolige materiale, der
fremlægges for retten, sikrer
endvidere, at udlændingens
interesser også varetages i relation
til dette materiale, uden at de
sikkerhedsmæssige grunde, som gør,
at oplysningerne ikke kan
videregives til udlændingen,
tilsidesættes.
Arbejdsgruppens
model 1 indebærer færrest ændringer
i forhold til den eksisterende
ordning for behandling af disse
sager. Efter denne model er det
således fortsat
udlændingemyndighederne, der i
første række tager stilling til
udvisningsspørgsmålet, som herefter
kan indbringes for domstolene. I
arbejdsgruppens model 4 er det alene
farevurderingen, der foretages
administrativt, mens selve
udvisningsafgørelsen henhører under
domstolene.
Regeringen finder
på denne baggrund, at en særlig
model for domstolsprøvelse bør
udformes med udgangspunkt i
arbejdsgruppens forslag til model 1.
Med hensyn til de enkelte elementer
i den foreslåede model henvises til
afsnit. 4.1.3. nedenfor.
4.1.3.
Arbejdsgruppens forslag til model 1
Den følgende
gennemgang af model 1 er taget fra
arbejdsgruppens betænkning, kapitel
8, afsnit 8.2.1.1., side 206 ff.,
samt kapitel 11, afsnit 11.6.1.,
side 297.
Arbejdsgruppen
foreslår en minimalistisk præget
model, der tager sit udgangspunkt i
den gældende ordning efter
udlændingelovens § 45 b, men som
modificeres og videreudvikles med
fokus på øget retssikkerhed og øget
gennemskuelighed i forhold til
domstolsprøvelse med adgang til mest
muligt af det materiale, der danner
grundlag for justitsministerens
indstilling om og
integrationsministerens vurdering
af, at udlændingen må anses for en
fare for statens sikkerhed, jf. § 45
b, stk. 1, samt med fokus på
muligheden for en hurtig og effektiv
sagsbehandling og umiddelbar adgang
til domstolsprøvelse samtidig med,
at der gøres brug af færrest mulige
administrative led.
Modifikationen
ligger i det væsentlige i det
forhold, at der tilvejebringes en
udtrykkelig hjemmel til en
særlig lempelig adgang til
domstolsprøvelse af den
administrative udvisning. Der tænkes
her på en procedure som den, der i
dag findes i udlændingelovens § 52,
hvorefter udlændingemyndighederne
efter udlændingens anmodning står
for selve indbringelsen af sagen,
der desuden tænkes kørt i et særligt
hurtigt spor ved domstolen, hvilket
er i fuld overensstemmelse med
behovet for en hurtig prøvelse af en
så indgribende beslutning.
I øvrigt ligger
modifikationen af modellen i
relation til fremlæggelse af PET´s
materiale for domstolene og i
relation til begrænsningen af de
administrative led.
Forelæggelse af
sagen:
Politiets
Efterretningstjeneste forelægger for
justitsministeren sager om
udlændinge, der efter
efterretningstjenestens opfattelse
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Afgørelse:
Justitsministeren
træffer herefter afgørelse om, at en
person må anses for en fare for
statens sikkerhed. Afgørelsen
træffes i en særlig procedure, hvor
udlændingen ikke har adgang til de
af PET´s oplysninger, der ud fra
efterretningsmæssige hensyn er
fortrolige.
Integrationsministeriet træffer
herefter – efter indstilling fra
justitsministeren – administrativt
afgørelse om udvisning af
udlændingen, jf. udlændingelovens
§ 25, nr. 1.
Denne kompetence
ligger i dag hos Udlændingeservice
med klageadgang til
Integrationsministeriet. Den
administrative afgørelse om
udvisning træffes dog i denne model
af én instans;
Integrationsministeriet.
Denne ordning
afviger således fra det almindelige
forvaltningsretlige
to-instans-princip. En tilsvarende
ordning er allerede kendt i
udlændingeloven for så vidt angår
behandlingen af sager om humanitær
opholdstilladelse, jf.
udlændingelovens § 9 b, stk. 1, og
kan i dette tilfælde begrundes med,
at man derved sikrer, at det
fortrolige materiale fremlægges for
færrest mulige myndigheder, og at
der hurtigt kan træffes en endelig
administrativ afgørelse om
udvisning, der herefter er underlagt
en let adgang til domstolsprøvelse,
hvor domstolene også har adgang til
det fortrolige materiale.
Afgørelsen om
udvisning træffes administrativt med
hjemmel i udlændingelovens § 25, nr.
1.
Ved afgørelsen om
udvisning lægger
Integrationsministeriet
justitsministerens farevurdering
uprøvet til grund.
Integrationsministeriets afgørelse
er således primært en vurdering af,
om hensynene i udlændingelovens § 26
er til hinder for at træffe
afgørelse om udvisning.
Ved vurderingen
efter udlændingelovens § 26 skal der
blandt andet tages hensyn til
udlændingens tilknytning til det
danske samfund og herboende
personer, herunder udlændingens
eventuelle familie. Der skal også
tages hensyn til udlændingens mulige
fortsatte tilknytning til hjemlandet
og til risikoen for, at udlændingen
uden for de i udlændingelovens § 7,
stk. 1 og 2, eller § 8, stk. 1 og 2,
nævnte tilfælde vil lide overlast i
hjemlandet eller andre lande, hvor
udlændingen kan ventes at tage
ophold.
En afgørelse om
udvisning skal i øvrigt – som
tilfældet også er i den gældende
ordning – helt generelt vurderes i
forhold til respekten for Danmarks
internationale forpligtelser,
herunder artikel 8 i EMRK om
respekten for familielivet.
Integrationsministeriet kan –
såfremt det må anses for nødvendigt
for at kunne træffe afgørelse efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, jf.
§ 26 – anmode Udlændingeservice om
at få tilsendt akterne i
udlændingens nuværende udlændingesag
samt anmode Udlændingeservice om at
foretage en aktuel afhøring af
udlændingen om dennes personlige
forhold i relation til de i
udlændingelovens § 26 nævnte hensyn.
Hverken
Integrationsministeriet eller
Udlændingeservice vil ved denne
model skulle have adgang til PET´s
fortrolige materiale, hvilket svarer
til den gældende ordning, hvis
integrationsministeren har truffet
afgørelse efter udlændingelovens
§ 45 b, stk. 2, 2. pkt., om, at de
oplysninger, der har ført til
vurderingen af, at udlændingen må
anses for en fare for statens
sikkerhed, af sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan videregives til den
udlændingemyndighed, der skal træffe
afgørelse i sagen.
Prøvelse af
afgørelsen:
Såvel
justitsministerens afgørelse om, at
en person må anses for en fare for
statens sikkerhed, som
Integrationsministeriets afgørelse
om, at en udlænding udvises, kan
indbringes for domstolene, jf.
grundlovens § 63.
Der kan her
vælges to former for indbringelse;
enten at integrationsministerens
afgørelser indbringes af
myndighederne på begæring af
udlændingen, eller at udlændingen
selv indbringer sagen.
Der bør i begge
tilfælde af hensyn til en mulig
effektiv gennemførelse af
udvisningsbeslutningen indføres en
søgsmålsfrist, ligesom der i forhold
til det førstnævnte tilfælde bør
være en frist for, hvor længe
myndighederne må være om at
indbringe sagen.
Uanset hvilken af
de to indbringelsesmuligheder, der
vælges, tilvejebringes der en
udtrykkelig hjemmel til en
særlig lempelig mulighed for
domstolsprøvelse af farevurderingen
og af den administrative udvisning.
Der tænkes her på en procedure, som
på en række punkter minder om den,
der i dag findes i udlændingelovens
§ 52.
Efter
udlændingelovens § 52 kan visse
endelige administrative afgørelser
indbringes for domstolene ved, at
parten inden for en frist på 14 dage
anmoder Udlændingeservice om en
sådan indbringelse.
Det er
udlændingemyndighederne, der står
for den væsentlige del af sagens
forberedelse i relation til
domstolene, jf. princippet i
udlændingelovens § 52, stk. 2,
herunder at sagens akter hurtigst
muligt sendes til domstolene med
henblik på rettens stillingtagen
til, om sagens indbringelse for
domstolene skal tillægges opsættende
virkning i relation til udrejsefrist
og mulig faktisk udsendelse, jf.
princippet i udlændingelovens § 52,
stk. 6.
Det er retten,
der står for sagens oplysning, og
udlændingemyndighederne er under
sagen fortsat underlagt
officialmaksimen, dvs. at
myndighederne altid skal søge at nå
frem til den materielt rigtige
afgørelse, uanset om det betyder, at
udlændingen måtte få medhold ved
retten.
Retten afgør
sager efter udlændingelovens § 52
ved kendelse, og der er normalt tale
om, at domstolene begrænser
prøvelsen i sagen til en
legalitetsprøvelse af
udlændingemyndighedernes afgørelse.
De sager, der har kunnet indbringes
efter § 52, har traditionelt ikke
krævet særlig ny bevisførelse ved
retten.
Der er efter
arbejdsgruppens opfattelse flere
elementer i den gældende
§ 52-prøvelse, der med fordel kan
anvendes i en særlig lempelig adgang
til domstolsprøvelse af sager om
statens sikkerhed.
Der vil ved en
særlig lempelig adgang til
domstolsprøvelse af sager om statens
sikkerhed kunne ske en materiel
behandling i to retsinstanser med
fuld prøvelse af sagen, herunder af
PET´s fortrolige materiale, der
ligger til grund for
justitsministerens farevurdering.
Dette materiale vil som det klare
udgangspunkt i sin helhed også
foreligge for den domstol, der
efterprøver farevurderingen og
afgørelsen om udvisning.
Domstolen vil
skulle kunne efterprøve såvel
justitsministerens beslutning om, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, som
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning.
Der er et klart
ønske om en hurtig proces, hvilket
kan ske ved, at det pålægges
udlændingemyndighederne at stå for
sagens forberedelse i et særligt
domstolsspor. Herudover er der behov
for, at domstolene hurtigt kan tage
stilling til, om sagen skal
tillægges opsættende virkning i
forhold til udrejsefristen.
Domstolsprøvelse
af administrative afgørelser efter
udlændingeloven sker efter de
gældende regler efter to regelsæt:
Den helt generelle prøvelsesmulighed
efter grundlovens § 63 og den
specifikke lempelige
prøvelsesmulighed for visse
sagstyper efter udlændingelovens
§ 52.
Før
domstolsreformen startede sager
efter grundlovens § 63 i
landsretten, mens § 52-sagerne
startede i byretten. Efter
gennemførelsen af domstolsreformen
starter alle sager om prøvelse af
udlændingemyndighedernes afgørelser
som udgangspunkt i byretten.
Opholder
udlændingen sig i Danmark på
tidspunktet for
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning, vil udlændingen, jf.
udlændingelovens § 32, stk. 1,
herefter have ulovligt ophold og
skal derfor udrejse af landet, jf.
§ 30, stk. 1. Såfremt afgørelsen om
udvisning måtte blive indbragt for
domstolene, vil domstolene skulle
tage stilling til, om indbringelsen
bør tillægges opsættende virkning
med hensyn til udlændingens
udrejsefrist.
Udrejser
udlændingen ikke frivilligt, drager
politiet omsorg for udrejsen, jf.
udlændingelovens § 30, stk. 2.
Domstolen vil –
såfremt udvisningen opretholdes –
skulle tage stilling til, om
udlændingen kan udsendes af Danmark.
Kompetencen til
at træffe afgørelse om spørgsmålet
om mulig udsendelse (refoulement)
har hidtil været tillagt
asylmyndighederne, dvs.
Udlændingeservice med klageadgang
til Flygtningenævnet.
I de tilfælde,
hvor udlændingen inden beslutningen
om udvisning havde opholdstilladelse
som flygtning, eller hvor
udlændingen nægter at udrejse og
påberåber sig at være i risiko for
asylrelevant forfølgelse ved en
tilbagevenden til hjemlandet, tager
asylmyndighederne således efter de
gældende regler stilling til, om
udlændingen må udsendes, jf.
udlændingelovens § 31.
De
beskyttelseshensyn, der ligger bag
bestemmelsen i udlændingelovens
§ 31, sikrer respekten for Danmarks
internationale forpligtelser,
herunder det absolutte
refoulementsforbud i EMRK artikel 3
og refoulementsforbuddet i
flygtningekonventionens artikel 33.
I sager om
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, viser de
hidtidige – om end begrænsede –
erfaringer, at det er et
selvstændigt spørgsmål, om
udlændingen på grund af de forhold,
der har ført til, at den pågældende
må anses for en fare for statens
sikkerhed, eller på grund af den
medieopmærksomhed, som disse sager
efter omstændighederne får, bliver
profileret i forhold til hjemlandets
myndigheder i en sådan grad, at
udlændingen ikke kan udsendes.
I model 1 tænkes
denne ordning ændret, således at
afgørelsen om udsendelse af en
udlænding, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, og som følge
heraf er udvist, træffes af
domstolene ud fra et ønske om at
skabe en mere enstrenget behandling.
Til brug for en
sådan afgørelse vil domstolene
skulle kunne inddrage
Flygtningenævnets viden og
ekspertise.
Arbejdsgruppen er
opmærksom på, at Flygtningenævnet
hidtil har haft enekompetence i
sager om udlændingelovens § 31, og
at Flygtningenævnet har en betydelig
erfaring med behandlingen af denne
type sager. Arbejdsgruppen er
desuden opmærksom på, at
Flygtningenævnet helt generelt er et
nævn, der træffer endelige
administrative afgørelser, og at
Flygtningenævnet ikke i øvrigt har
til opgave at skulle afgive særlige
fagkyndige udtalelser. Det bemærkes
i den forbindelse, at
Flygtningenævnet tidligere, jf. den
dagældende udlændingelovs § 57, stk.
1, skulle afgive udtalelser til
anklagemyndigheden, forinden der
under en straffesag blev nedlagt
påstand om udvisning af en
udlænding, der havde
opholdstilladelse som flygtning.
Efter
arbejdsgruppens opfattelse bør
domstolene skriftligt kunne anmode
Flygtningenævnet om en udtalelse.
Retten skal i en
sådan skriftlig anmodning præcist
angive temaet for høringen af
Flygtningenævnet. Partsprocessen
sker ved domstolens behandling af
sagen, og Flygtningenævnet afgiver
til brug herfor en sagkyndig
udtalelse i en proces, hvorfor
udlændingen ikke har
partsrettigheder direkte i forhold
til Flygtningenævnet. Arbejdsgruppen
forudsætter, at der udarbejdes en
mere generel vejledning om, hvordan
kommunikationen mellem domstolene og
Flygtningenævnet skal tilrettelægges
i denne type sager.
Det er retten,
der har ansvaret for oplysningen af
sagen, herunder udarbejdelse af
høringstemaer m.v. Flygtningenævnet
skal være i stand til at afgive
udtalelse uden selv at skulle
foretage høringer m.v. Alle
asylrelevante oplysninger, herunder
ansøgerens asylforklaring, bør
således foreligge for nævnet sammen
med udførlige processkrifter fra
sagens parter, hvor disse forholder
sig til sagens asylrelevante
oplysninger. Det bør sikres, at
retten forinden tillige har hørt
Udlændingeservice om styrelsens
praksis og baggrundsmateriale i
forhold til det omhandlede land.
Den skriftlige
høring fra retten skal således
omfatte alle relevante akter i
sagen, herunder en eventuel
tidligere asylsag, og eventuelt være
vedlagt en udtalelse fra PET om
sagens eventuelle forgreninger til
udlandet, herunder til udlændingens
hjemland. I de tilfælde, hvor
udlændingen ikke tidligere har søgt
om asyl, vil retten inden høring af
Flygtningenævnet skulle foranstalte
en indenretlig afhøring af den
pågældende om dennes eventuelle
asylrelevante forhold. Det må i alle
sager forudsættes, at rettens høring
af Flygtningenævnet indeholder en
aktuel redegørelse for de forhold,
som udlændingen måtte anse for
asylrelevante.
Det forudsættes,
at Flygtningenævnet – der alene skal
behandle sagen på skriftligt
grundlag – ikke skal forholde sig
til troværdigheden af et påberåbt
asylmotiv, men at denne vurdering
foretages af retten. Der kan i den
forbindelse henvises til den
tidligere ordning, hvorefter nævnet
afgav udtalelser til brug for
anklagemyndigheden i sager om
udvisning ved dom, jf.
udlændingelovens dagældende § 57,
stk. 1.
Efter
arbejdsgruppens opfattelse er det
hensigtsmæssigt, at der ved
Flygtningenævnets behandling af
denne type sager medvirker formanden
eller en næstformand, en advokat og
et medlem, der gør tjeneste i
Ministeriet for Flygtninge,
Indvandrere og Integrations
departement, jf. princippet i
udlændingelovens § 53, stk. 6.
Flygtningenævnet
har i forbindelse med afgivelsen af
sin udtalelse ikke adgang til det
fortrolige materiale, der er
fremlagt for retten.
Flygtningenævnets
udtalelse skal indeholde følgende
elementer:
– En
omtale af den generelle asylretlige
praksis i forhold til det konkrete
relevante udsendelsesland
– En
omtale af det relevante
baggrundsmateriale
– Den
asylretlige relevans af sagens
oplysninger, hvori det blandt andet
vil indgå, om udlændingen, jf. den
ovennævnte udtalelse fra PET, har
tilknytning til en organisation
eller lignende i hjemlandet
Flygtningenævnet
vil i det tilfælde, hvor der skal
afgives en særlig sagkyndig
udtalelse om de konkrete
asylrelevante forhold, skulle
vurdere, om udlændingens oprindelige
asylgrundlag eller eventuelt senere
indtrådte og fortsat aktuelle
asylgrundlag – eller i tilfælde,
hvor udlændingen ikke tidligere har
haft asyl, de nu påberåbte
asylrelevante forhold – har en sådan
karakter, at dette i sig selv
betyder, at udlændingen ved en
tilbagevenden vil være i risiko for
overgreb, jf. udlændingelovens § 31.
I den forbindelse skal det vurderes,
om det på baggrund af de generelle
forhold i udlændingens hjemland må
antages, at udlændingen vil risikere
overgreb omfattet af
udlændingelovens § 31 blandt andet
af den grund, at udlændingen i
Danmark må anses for en fare for
statens sikkerhed, hvis dette måtte
være kommet myndighederne i
hjemlandet til kundskab, eksempelvis
gennem presseomtale af sagen i
Danmark.
Det bemærkes, at
der vil være tale om en generel
vurdering, der vil kunne
vanskeliggøres af, at nævnet ikke
kender baggrunden for
sikkerhedsvurderingen, da
Flygtningenævnet ikke har adgang til
det fortrolige materiale.
Flygtningenævnet
vil formentligt skulle tage en række
forbehold i relation til sin
udtalelse, herunder blandt andet at
udtalelsen er afgivet ud fra de for
Flygtningenævnet foreliggende
oplysninger.
Den beskrevne
model betyder herudover, at
Flygtningenævnet vil skulle afgive
udtalelse såvel i sager, hvor
udlændingen allerede har fået
behandlet en ansøgning om asyl i
Danmark, som i sager, hvor
udlændingen ikke tidligere har
ansøgt om asyl.
Arbejdsgruppen
har i øvrigt overvejet, om det burde
være Udlændingeservice eller
Flygtningenævnet, der skulle afgive
udtalelsen til domstolene. Henset
til sagernes ganske særlige karakter
bør det imidlertid være
Flygtningenævnet, der som øverste
asylmyndighed afgiver udtalelsen.
Retten vil – på
baggrund af det af PET fremlagte
materiale om baggrunden for
sikkerhedsvurderingen, den ovenfor
nævnte udtalelse fra
Flygtningenævnet og sagens
oplysninger i øvrigt – kunne
foretage en vurdering af, om en
udsendelse af udlændingen vil være i
strid med udlændingelovens § 31, jf.
herved EMRK artikel 3,
flygtningekonventionens artikel 33
eller Danmarks internationale
forpligtelser i øvrigt. De
forbehold, som Flygtningenævnet
eventuelt har måttet tage i
forbindelse med sin udtalelse, må
således forventes at kunne afklares
af retten, når det fulde materiale
foreligger.
Det er endvidere
relevant at overveje, hvor
domstolsprøvelsen af sådanne sager
mest hensigtsmæssigt bør indledes;
byret eller landsret.
Det er efter
arbejdsgruppens opfattelse mest
hensigtsmæssigt, at sådanne sager –
i overensstemmelse med principperne
i domstolsreformen, der medførte, at
en række typer af retssager, der før
startede i landsretten, nu indledes
i byretten, samtidig med at
byretterne blev styrket i struktur
og størrelse – anlægges ved
byretten, og at retten sættes med
tre dommere. Det vil af hensyn til
spørgsmålet om sikkerhedsgodkendelse
af det almindelige administrative
retspersonale, der skal behandle de
konkrete sager, og henset til det
forventede begrænsede antal sager og
ønsket om den fornødne
erfaringsopbygning m.v. være
hensigtsmæssigt, at sagerne
behandles i en fast retskreds.
Ved at lade
behandlingen af sådanne sager starte
i byretten opnås det, at sagerne,
der indeholder såvel betydelige
elementer af bevisvurdering som
efter omstændighederne behov for
afhøring og vidneførsel, kan
behandles i to instanser, hvor dette
er praktisk muligt og sædvanligt.
Dette giver en høj grad af
retssikkerhed for den enkelte.
Muligheden for
prøvelse af mere principielle
spørgsmål ved Højesteret opretholdes
gennem muligheden for at søge
Procesbevillingsnævnet om
tredjeinstansbevilling, men
Højesteret friholdes fra at skulle
afsætte ressourcer til generelt at
behandle de almindelige sager om
administrativ udvisning, hvilket
også er i overensstemmelse med
tankerne bag domstolsreformen.
Det bør – henset
til sagernes alvorlige karakter –
sikres, at der ved statens førelse
af disse sager ved domstolene er
tilknyttet de nødvendige kompetencer
samt kendskab til sagens faktiske
omstændigheder til statens
repræsentation.
Der er således
tale om, at det – udover den
implicerede minister i § 45
b-proceduren – kun er retten og
efter omstændighederne en særlig
sikkerhedsgodkendt advokat eller
lignende partsrepræsentant for den
pågældende udlænding, der bliver
gjort bekendt med det særligt
følsomme materiale fra PET, og at
det er en og samme domstol, der
vurderer alle aspekter af sagen;
frihedsberøvelse,
sikkerhedsvurdering, udvisning og
udsendelse.
Såfremt retten
ved sin prøvelse af sagen måtte nå
frem til, at justitsministerens
afgørelse om farevurdering og/eller
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning ikke opretholdes, har
det den konsekvens, at udlændingen
ikke længere er afskåret fra at få
ret til ophold i Danmark. Såfremt
udlændingen inden sagen havde
opholdstilladelse i Danmark, får
udlændingen denne opholdstilladelse
igen. Såfremt udlændingen ikke
tidligere havde opholdstilladelse,
er udlændingen ikke længere
udelukket fra at kunne få
opholdstilladelse, jf. bestemmelsen
om udelukkelse i udlændingelovens
§ 10, stk. 1, nr. 1.
Om
sikkerhedsgodkendelse af aktører og
om mulig fremlæggelse af PET´s
materiale
Der skal ved
denne model ske forelæggelse af
(mest muligt af) PET´s fortrolige
materiale, det materiale, som har
dannet grundlaget for
justitsministerens afgørelse om, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Der bør
udarbejdes særlige procedurer for
sikkerhedsgodkendelse af det
implicerede administrative
retspersonale, herunder tages
stilling til, om der skal oprettes
særlige retsafdelinger til
behandling af disse sager.
I relation til
adgangen til fremlæggelse af konkret
bevismateriale for advokater for den
person, der må anses for en fare for
statens sikkerhed, kan det overvejes
at indføre brugen af særligt
godkendte advokater. Sådanne særlige
advokater kan yde repræsentation i
relation til fremlæggelsen af de
fortrolige oplysninger, der ligger
til grund for justitsministerens
afgørelse om, at en person må anses
for en fare for statens sikkerhed.
Inspirationen til sådanne regler kan
eksempelvis hentes i den britiske
ordning vedrørende SIAC eller i de
gældende regler om særlige godkendte
forsvarere i retsplejelovens § 784,
stk. 2.
SIAC er den
britiske appelinstans i forhold til
bl.a. efterprøvelse af den britiske
indenrigsministers afgørelse om, at
en person skal udvises af hensyn til
den nationale sikkerhed. SIAC blev
oprettet for at skabe rammerne for
en lukket procedure, således at de
oplysninger, der ikke kan
offentliggøres, alligevel kan indgå
i vurderingen af en afgørelse om, at
en udlænding anses for en national
sikkerhedsrisiko. SIAC opererer
således med åbne og lukkede møder,
afhængigt af hvilket materiale der
fremlægges, ligesom der i
forbindelse med de lukkede møder er
udpeget en særligt godkendt advokat.
Sagens behandling
ved domstolene kan således – med
inspiration fra den britiske
SIAC-model – tænkes opdelt i åbne og
lukkede møder afhængigt af, hvilket
materiale der fremlægges. Der
udpeges en række særligt godkendte
advokater, der alle er
sikkerhedsgodkendte. I de sager,
hvor en del af sagens materiale
består af lukket materiale, får den
til sagen udpegede særligt godkendte
advokat adgang til de fortrolige og
lukkede oplysninger, der ligger til
grund for afgørelsen om udvisning.
Herefter må den særligt godkendte
advokat ikke konferere med den
udviste. Den særligt godkendte
advokat har herudover mulighed for
at gøre indsigelse mod materialet,
herunder at søge at få lukket
materiale overført til det åbne
materiale. Den udviste og dennes
egen advokat har imidlertid ikke
adgang til lukket materiale.
I henhold til
retsplejelovens § 729 c kan retten –
efter anmodning fra politiet –
bestemme, at forsvareren ikke skal
have adgang til materiale, selv om
det er tilvejebragt til brug for den
sag, som sigtelsen angår. En sådan
afgørelse kan træffes, hvis det er
påkrævet af hensyn til fremmede
magter, til statens sikkerhed, til
sagens opklaring, til tredjemands
liv eller helbred, til
efterforskningen af en anden
verserende sag vedrørende alvorlig
kriminalitet eller til beskyttelse
af fortrolige oplysninger om
politiets efterforskningsmetoder.
Rettens afgørelse efter § 729 c
træffes ved kendelse, og
begrænsningen i aktindsigt kan ske
tidsbegrænset eller indtil videre.
Inden retten træffer afgørelse, skal
der beskikkes en advokat, der skal
være en anden end pågældendes
forsvarer. Den pågældende advokat
beskikkes fra den særlige kreds af
advokater, der i henhold til
retsplejelovens § 784, stk. 2, kan
beskikkes i sager om indgreb i
meddelelseshemmeligheden. Advokaten
skal have lejlighed til at udtale
sig, inden retten træffer afgørelse.
Advokaten skal endvidere underrettes
om alle retsmøder i en sådan sag.
Undtages materiale fra forsvarerens
aktindsigt, kan anklagemyndigheden
ikke benytte det som bevis under
domsforhandlingen i straffesagen mod
den tiltalte. Ønsker
anklagemyndigheden således at
benytte materialet som bevis, skal
forsvareren have aktindsigt i det.
Arbejdsgruppen
har desuden overvejet anvendelsen af
særligt godkendte, tavshedspålagte
advokater. En sådan advokat ville i
givet fald dels skulle have adgang
til PET´s fortrolige materiale, dels
have et normalt advokat-klient
fortrolighedsforhold med den person,
der må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Arbejdsgruppen
finder en sådan ordning principielt
uhensigtsmæssig, idet ordningen vil
bryde med det grundlæggende
beskyttede, fulde tillidsforhold
mellem advokaten og klienten.
Arbejdsgruppen er af den opfattelse,
at en ordning med »særligt godkendte
advokater«, jf. ovenfor, på fornøden
måde sikrer en
kontradiktionsmulighed, og at det
samtidig sikres, at den udviste har
en egen advokat, med hvem den
pågældende kan drøfte sagen i
fortrolighed.
Der skal, såfremt
der indføres en ordning med særligt
godkendte advokater, tages
selvstændig stilling til, om sådanne
advokaters identitet generelt skal
være offentligt kendt, eller om der
er behov for hemmeligholdelse heraf.
Det kan tale for
en ordning med hemmeligholdelse, at
sådanne særligt godkendte advokater
grundet deres indsigt i og kendskab
til PET´s fortrolige oplysninger,
kan have et behov for beskyttelse af
deres identitet i relation til
personer, der måtte ønske at få
kendskab til denne information. Det
bemærkes, at antallet af særligt
godkendte advokater, henset til det
begrænsede antal sager af denne
karakter, næppe vil blive stort.
Det taler omvendt
for en ordning med offentlighed om
advokaternes identitet, at der også
her sker en opretholdelse af
princippet om det frie advokatvalg,
dog alene blandt den gruppe af
advokater, der er særligt godkendte
advokater, ligesom ordningen set fra
den almindelige offentligheds side
får et mindre lukket præg. Det
bemærkes, at ordningen i
Storbritannien er etableret med
offentligt kendte særlige advokater,
og at princippet om det frie
advokatvalg også gælder i
eksempelvis sager ved
Flygtningenævnet, uanset at sager om
asyl indeholder oplysninger af meget
personlig karakter om den
implicerede udlænding.
I relation til
muligheden for at opdele en sags
bevismateriale i såkaldt »lukket« og
»åbent« materiale er der behov for
at tage stilling til betydningen af,
at den særligt godkendte advokat
søger at få dele af det lukkede
materiale overført til det åbne
materiale.
Efter
arbejdsgruppens opfattelse bør der –
under hensyntagen til PET´s behov
for at kunne udøve en effektiv
efterretningsindsats – skabes en
ordning, hvor PET, efter at den
særligt godkendte advokat har
begæret lukket materiale overført
til åbent materiale, får mulighed
for over for retten at argumentere
for, at materialet fortsat skal være
lukket.
Såfremt retten
herefter ved kendelse måtte
beslutte, at materialet bør
overføres fra det lukkede til det
åbne materiale, og denne beslutning
i givet fald opretholdes af
kæreinstansen, bør der skabes
mulighed for, at PET i yderste
konsekvens må indstille til
justitsministeren, at sagen opgives
videreført. Dette indebærer i givet
fald, at farevurderingen ophæves,
ligesom integrationsministerens
afgørelser om udvisning bortfalder.
PET vil dog også kunne beslutte, at
det pågældende materiale alligevel
ikke medtages i den videre førelse
af sagen, såfremt PET vurderer, at
sagen kan videreføres uden de
pågældende oplysninger. Dette kan
rejse habilitetsspørgsmål, som skal
behandles af domstolene i de
konkrete tilfælde.
Arbejdsgruppen er
af den opfattelse, at de nye regler
om domstolens behandling af disse
sager mest hensigtsmæssigt indsættes
som et nyt selvstændigt kapitel i
udlændingeloven.
4.1.4.
Regeringens bemærkninger til
arbejdsgruppens forslag
Regeringen kan
som nævnt ovenfor overordnet
tilslutte sig arbejdsgruppens
forslag (model 1) til en ny model
for behandling og domstolsprøvelse
af sager om administrativ udvisning
m.v. af udlændinge, der må anses for
en fare for statens sikkerhed.
Lovforslaget
tager således udgangspunkt i den
gældende ordning efter
udlændingelovens § 45 b, men således
at det fremover vil være
justitsministeren, der på baggrund
af en indstilling fra PET vurderer,
om en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed.
Integrationsministeriet træffer
herefter afgørelse om udvisning af
udlændingen efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1.
Der foreslås
endvidere indsat et nyt kapitel i
udlændingeloven (kapitel 7 b) om
domstolsbehandling af visse
beslutninger om administrativ
udvisning, herunder om prøvelse af
farevurderingen og afgørelsen om
udvisning. Sager om frihedsberøvelse
efter udlændingelovens § 36 af en
udlænding med henblik på udvisning
efter § 25, nr. 1, skal også
behandles efter det foreslåede
kapitel 7 b, jf. afsnit 4.2.
nedenfor.
Farevurderingen
(og dermed de fortrolige
oplysninger) danner grundlag for
frihedsberøvelsen og
udvisningsafgørelsen, og det er
derfor hensigten så vidt muligt at
sikre en samlet domstolsbehandling
heraf. I den forbindelse foreslås
det endvidere, at alle sager, hvor
udlændingen er frihedsberøvet med
henblik på udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, skal
indbringes for retten, uanset om den
pågældende er løsladt inden for 3
døgn.
Regeringen
finder, at indbringelse af disse
sager for domstolene skal ske ved
det offentliges foranstaltning, og
at sagens indbringelse skal have
opsættende virkning med hensyn til
udrejsefristen, når udlændingen
opholder sig her i landet. Hensynet
er at sikre overholdelse af EMRK
artikel 13, flygtningekonventionens
artikel 32 og refoulementsforbuddet
i udlændingelovens § 31. Sagens
indbringelse for retten bør dog ikke
have opsættende virkning for så vidt
angår iværksættelse og opretholdelse
af en frihedsberøvelse.
De foreslåede
regler om domstolsbehandling i
kapitel 7 b fastlægger de
civilprocessuelle rammer for
behandlingen af disse sager,
herunder for prøvelsen efter
grundlovens § 63 f.eks. af
afgørelsen om udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1 (og i
tilknytning hertil vurderingen af,
at den pågældende må anses for en
fare for statens sikkerhed).
Forslaget
indebærer endvidere, at det
fortrolige materiale, der ligger til
grund for farevurderingen, men som
af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
fremlægges for udlændingen og dennes
advokat, fremlægges for retten i
lukkede retsmøder, således at retten
får det bedst mulige
bedømmelsesgrundlag af sagen. Der
beskikkes endvidere en særlig
advokat for udlændingen, der har
adgang til det samme fortrolige
materiale som retten, og som har til
opgave at varetage udlændingens
interesser i relation til det
fortrolige materiale under
domstolsbehandlingen, og herunder
f.eks. kan fremsætte begæring over
for retten om, at de fremlagte
fortrolige oplysninger helt eller
delvist videregives til udlændingen
under domstolsbehandlingen.
De oplysninger,
der har dannet grundlag for
justitsministerens farevurdering,
vil som det klare udgangspunkt blive
fremlagt for retten. Der kan dog i
denne vurdering være indgået
oplysninger af en sådan særlig
karakter, at de af hensyn til
statens sikkerhed, herunder PET’s
virksomhed, ikke kan videregives til
andre og heller ikke som led i den
særlige domstolsbehandling efter
reglerne i det foreslåede kapitel 7
b. Hvis sådanne oplysninger ikke
fremlægges for retten og den særlige
advokat, vil oplysningerne ikke
indgå i grundlaget for rettens
afgørelse i sagen.
Indtil det
fortrolige materiale er fremlagt for
den særlige advokat, kan den
pågældende drøfte sagen med
udlændingen og dennes advokat med
henblik på, at deres synspunkter kan
indgå i den særlige advokats videre
arbejde med sagen. Når den særlige
advokat har fået kendskab til det
fortrolige materiale, foreslås det,
at han eller hun ikke længere kan
drøfte sagen med udlændingen og
dennes advokat. I modsat fald kunne
der være en risiko for, at den
særlige advokat ved f.eks. at stille
supplerende spørgsmål til
udlændingen uforvarende kan komme
til at afsløre kendskab til
oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen. Det
bemærkes, at udlændingen og dennes
advokat også efter, at den særlige
advokat har fået kendskab til det
fortrolige materiale, løbende kan
give skriftlige meddelelser til den
særlige advokat om sagen m.v.
Med den
foreslåede model vil udlændingen og
dennes advokat således have kendskab
til, hvem der er beskikket som
særlig advokat i sagen.
Vurderingen af,
om udlændingelovens § 31 er til
hinder for udsendelse af en
udlænding udvist efter § 25, nr. 1,
og en eventuel afgørelse om
asylansøgning fra en udlænding, der
er udvist efter § 25, nr. 1, vil
blandt andet kunne bero på en
vurdering af de fortrolige
oplysninger, der ligger til grund
for justitsministerens
farevurdering. Med henblik på at
sikre, at disse oplysninger så vidt
muligt også indgår i sager om
udsendelse af og asylansøgning fra
en sådan udlænding, foreslås det, at
kompetencen til at træffe afgørelse
i disse sager flyttes fra
asylmyndighederne til domstolene, og
at sagen behandles efter de
foreslåede regler i kapitel 7 b, der
giver mulighed for at fremlægge de
nævnte fortrolige oplysninger for
retten. Til brug for en sådan
afgørelse skal domstolene inddrage
Flygtningenævnets viden og
ekspertise på dette område ved at
anmode nævnet om en udtalelse (uden
forelæggelse af de fortrolige
oplysninger).
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7.
4.1.5. Forholdet
til EMRK i relation til
domstolsprøvelse af farevurdering og
udvisning
EMD har i en
række sager udtalt sig nærmere om de
krav, som EMRK stiller til en
domstolsprøvelse af en administrativ
udvisning og i den forbindelse
prøvelsen af selve den
bagvedliggende farevurdering. De
konventionsbestemmelser, der er
relevante, er EMRK artikel 8 (om
retten til respekt for privat- og
familielivet), EMRK artikel 13 (om
adgang til effektive retsmidler) og
artikel 1 i 7. tillægsprotokol (om
proceduremæssig sikring vedrørende
udvisning af udlændinge).
EMD udtalte i
sagen Al-Nashif mod Bulgarien, dom
af 20. juni 2002, vedrørende
spørgsmålet om domstolsprøvelse af
en administrativ udvisning i sådanne
sager, at der skal være en eller
anden form for kontradiktorisk
procedure for en uafhængig
myndighed, der er kompetent til at
prøve begrundelsen for beslutningen
og de relevante beviser, om
nødvendigt med processuelle
begrænsninger på grund af
oplysningernes fortrolige karakter.
I samme dom udtalte domstolen
vedrørende fortolkningen af EMRK
artikel 13, at garantien for et
effektivt retsmiddel efter denne
bestemmelse kræver, at det
kompetente uafhængige klageorgan
oplyses om de bagvedliggende årsager
til udvisningen, også selv om de
ikke er offentligt tilgængelige. I
tilknytning hertil fremhævede
domstolen, at klageorganet skal være
kompetent til at afvise
administrationens beslutning om, at
der er en trussel mod statens
sikkerhed, hvis denne beslutning
findes vilkårlig eller urimelig. Der
skal være en form for
kontradiktorisk procedure, om
nødvendigt gennem en særlig
repræsentant, der er
sikkerhedsgodkendt. Endvidere må det
undersøges, om udvisningen griber
ind i den pågældendes ret til
familieliv og i givet fald, om der
er foretaget en rimelig afvejning.
EMD har gentaget disse betragtninger
i de efterfølgende domme om
administrativ udvisning af
udlændinge, der anses for en fare
for statens sikkerhed, senest i C.G.
m.fl. mod Bulgarien, dom af 24.
april 2008.
EMD´s domme om
fortolkningen af artikel 1 i 7.
tillægsprotokol i sager om udvisning
af sådanne udlændinge har ikke
medført yderligere krav til
domstolsprøvelsen af den
administrative udvisningsbeslutning,
end hvad der allerede følger af
domstolens praksis efter EMRK
artikel 8 og 13.
Efter
lovforslaget vil den foreslåede
domstolskontrol med
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning kunne medføre, at
udvisningen ophæves, f.eks. fordi
farevurderingen ikke findes
tilstrækkeligt begrundet, eller –
selv om farevurderingen findes
begrundet – fordi udvisningen ikke i
tilstrækkelig grad respekterer den
pågældendes ret til et familieliv
efter EMRK artikel 8. Den
processuelle begrænsning, der ligger
i, at udlændingens interesser vil
blive varetaget gennem en særlig
advokat, herunder gennem dennes
adgang til sagens lukkede materiale
og under lukkede retsmøder, er
nødvendiggjort af den fortrolige
karakter af PET’s materiale. Det er
Integrationsministeriets opfattelse,
at den foreslåede ordning herved
lever op til kravet efter EMRK
artikel 8 og 13 om »en form for
kontradiktorisk procedure, om
nødvendigt gennem en særlig
repræsentant, der er
sikkerhedsgodkendt«, således som
fastslået af EMD i den førnævnte
praksis om udvisning af udlændinge,
der må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Det er på den
baggrund Integrationsministeriets
opfattelse, at forslaget om at
indføre en ordning med styrket
domstolsprøvelse af såvel
justitsministerens vurdering af, om
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, som
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning vil være forenelig med
EMRK artikel 8 og artikel 13 samt
artikel 1 i 7. tillægsprotokol.
4.1.6. Forholdet
til Danmarks internationale
forpligtelser i relation til
domstolsafgørelse af
udsendelsesspørgsmål
4.1.6.1. EMRK
Efter EMRK
artikel 3 må ingen underkastes
tortur, umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller
straf. Forbuddet er absolut og
gælder også i sager om udlændinge,
der udvises under henvisning til den
nationale sikkerhed i
udvisningsstaten og den
internationale kamp mod terrorisme,
jf. bl.a. EMD´s dom i sagen Chahal
mod Storbritannien. Det tillægges
således ikke betydning, hvilke
handlinger udlændingen har
foretaget.
EMRK artikel 3 er
i EMD´s praksis tillagt
eksterritorial virkning, hvilket
indebærer, at udsendelse af en
udlænding efter omstændighederne kan
medføre, at den udsendende stat
ifalder ansvar efter artikel 3.
Bestemmelsen anses for krænket, hvis
staten gennemfører en udsendelse,
hvor der er vægtige grunde til at
antage, at udlændingen udsættes for
en reel risiko for at blive
underkastet en behandling i
modtagerstaten, der er i strid med
artikel 3. Hvis der foreligger en
sådan risiko, følger det af artikel
3, at medlemsstaten har pligt til
ikke at udsende udlændingen til
denne stat.
På samme måde som
artikel 3 er også artikel 1 i 6.
tillægsprotokol om afskaffelse af
dødsstraf i fredstid blevet tillagt
eksterritorial virkning. Det
betyder, at Danmark, der har
tiltrådt 6. tillægsprotokol, vil
kunne ifalde ansvar, hvis en person
udsendes til en stat, hvor den
pågældende allerede er idømt
dødsstraf eller risikerer at blive
idømt dødsstraf.
Som omtalt i
afsnit 4.1. ovenfor foreslås det, at
det fremover skal være domstolene –
i stedet for Flygtningenævnet – som
i sager vedrørende udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, skal træffe
afgørelse om, hvorvidt udlændingen
kan udsendes, eller om dette ikke er
muligt efter udlændingelovens § 31,
der gennemfører
refoulementsforbuddet i EMRK artikel
3 og artikel 1 i 6. tillægsprotokol.
EMRK er ikke til hinder for, at
sådanne afgørelser, der hidtil er
truffet af Flygtningenævnet,
fremover træffes af domstolene efter
en høring af Flygtningenævnet om den
konkrete sag. EMRK stiller således
ikke krav om, at sådanne afgørelser
skal træffes af en administrativ
myndighed eller lignende i første
instans. På den baggrund er det
Integrationsministeriets opfattelse,
at den foreslåede ordning vedrørende
domstolenes afgørelse af, om den
udviste udlænding kan udsendes, er i
overensstemmelse med EMRK.
4.1.6.2.
Flygtningekonventionen
Efter artikel 32
i flygtningekonventionen af 28. juli
1951 må de kontraherende stater ikke
udvise en flygtning, der lovligt
befinder sig på deres område,
undtagen af hensyn til den nationale
sikkerhed eller den offentlige
orden. En sådan flygtning må alene
udvises på grundlag af en afgørelse,
truffet i overensstemmelse med
gældende lov. Medmindre tvingende
hensyn til statens egen sikkerhed
tilsiger andet, skal der gives
flygtningen adgang til at fremlægge
bevisligheder for at rense sig og
til dette formål at appellere til og
lade give møde for vedkommende
myndighed eller en eller flere af
vedkommende myndighed udpegede
personer.
Som omtalt i
afsnit 4.1. ovenfor foreslås det, at
en afgørelse truffet af
Integrationsministeriet om udvisning
grundet hensyn til statens sikkerhed
vil blive indbragt for domstolene
til prøvelse, og at en sådan
indbringelse har opsættende virkning
med hensyn til udrejsefristen, når
udlændingen opholder sig her i
landet. I forhold til en udlænding,
der hidtil har haft
opholdstilladelse som flygtning, og
som opholder sig her i landet, vil
domstolene tage stilling til, om
refoulementsforbuddet i
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse af udlændingen.
På den baggrund
er det Integrationsministeriets
vurdering, at den foreslåede ordning
er i overensstemmelse med
procesgarantien i
flygtningekonventionens artikel 32.
4.2.
Arbejdsgruppens forslag til en ny
model for frihedsberøvelse af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, samt forslag
til nye kontrolforanstaltninger og
vilkår i forbindelse med
frihedsberøvelsen
4.2.1.
Arbejdsgruppens anbefaling
Den følgende
gennemgang af en ny model for
frihedsberøvelse er taget fra
arbejdsgruppens betænkning, kapitel
9, afsnit 9.2.2., side 238 ff., samt
kapitel 11, afsnit 11.6.2., side 297
f.
Der må altid
kræves en rimelig sandsynliggørelse
af, at der har været et sådant
faktuelt grundlag for den
sikkerhedsvurdering, der har ført
til beslutningen om, at en udlænding
må anses for en fare for staten
sikkerhed, at frihedsberøvelse af
den pågældende efter
udlændingelovens § 36 ikke kan anses
for uhjemlet eller ubegrundet, jf.
herved også EMRK artikel 5, stk. 4.
Jo længere en
frihedsberøvelse ønskes opretholdt,
jo stærkere krav stilles der til
årsagen til frihedsberøvelsen i
forhold til
proportionalitetsafvejningen.
Det må – også på
baggrund af Højesterets kendelser i
de to sager vedrørende tunesiske
statsborgere – vurderes, om de krav,
der stilles til den rimelige
sandsynliggørelse af det faktuelle
grundlag for sikkerhedsvurderingen,
i fuldt fornøden grad er opfyldt i
det gældende system.
En ny model, hvor
også sager af denne karakter
behandles i et eller flere særlige
fora, hvor der kan ske fremlæggelse
af hele eller større dele af det
fortrolige materiale, der har dannet
grundlag for sikkerhedsvurderingen,
vil under alle omstændigheder skabe
et menneskeretligt mere sikkert
grundlag og give bedre muligheder
end i dag for at benytte sig af
frihedsberøvelse i sager, hvor det
er relevant.
Arbejdsgruppen
har opstillet en model for prøvelse
af beslutninger om frihedsberøvelse
af personer, der må anses for en
fare for statens sikkerhed, i den
periode, hvor myndighederne
vurderer, om den pågældende skal
udvises og udsendes. Den opstillede
model giver mulighed for at opfylde
de krav, der stilles til den
rimelige sandsynliggørelse af det
faktuelle grundlag for
sikkerhedsvurderingen, og til
vurderingen af proportionalitet.
Afgørelse i 1.
instans:
Justitsministeren
træffer på baggrund af forelæggelse
af sagen fra PET afgørelse om, at en
person må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Integrationsministeriet træffer
herefter som eneste administrative
instans afgørelse om udvisning efter
udlændingelovens § 25.
Såfremt
afgørelsen vedrører en udlænding,
der opholder sig i Danmark, sendes
justitsministerens/Integrationsministeriets
afgørelse til politiet med henblik
på forkyndelse for den pågældende.
På baggrund af
materialet og afgørelsen om, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, foretager den
konkrete politimyndighed med
kendskab til det relevante
fortrolige materiale en vurdering
af, om iværksættelse af en
frihedsberøvelse af udlændingen er
et proportionalt indgreb, jf.
udlændingelovens § 36.
Såfremt politiet
vurderer, at der er det fornødne
grundlag for frihedsberøvelse,
forkyndes og effektueres denne
afgørelse samtidig med forkyndelsen
af justitsministerens afgørelse om,
at udlændingen må anses for en fare
for statens sikkerhed.
Prøvelse af
afgørelse:
For at sikre et
så enstrenget system som muligt – af
hensyn til overskueligheden af
systemet, til den løbende
praksisdannelse og til sikring af
fortroligheden omkring PET´s
oplysninger – bør prøvelsen af
afgørelser om frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 af personer,
der må anses for en fare for statens
sikkerhed, altid ske ved samme
instans.
Der vil således
ikke længere være forskellige
prøvelsesmuligheder alt efter, om
frihedsberøvelsen opretholdes i mere
eller mindre end 3 døgn.
Erfaringsmæssigt vil denne type
sager typisk ikke kunne afsluttes og
udrejse/udsendelse effektueres inden
for 3 døgn, hvorfor der i realiteten
ikke bliver tale om en ændring af
den gældende retstilstand i forhold
til, at der ikke længere kan klages
til Integrationsministeriet i visse
sager.
En afgørelse om
frihedsberøvelse skal fortsat,
såfremt frihedsberøvelsen ikke
bringes til ophør inden for 3 døgn,
prøves inden for en frist på 3 døgn
efter dens iværksættelse. Hvis
frihedsberøvelsen er bragt til ophør
inden for 3 døgn, vil udlændingen
selv kunne indbringe spørgsmålet om
frihedsberøvelsens lovlighed.
Prøvelsen heraf
placeres ved domstolene.
Herved opnås den
mindst mulige udbredelse af PET´s
oplysninger, og at oplysningerne i
denne type sager alene videregives
til myndigheder, der i forvejen har
den fornødne sikkerhedsgodkendelse
til at modtage og behandle sådanne
oplysninger.
Ved at placere
kompetencen til prøvelse af
politiets afgørelser om
frihedsberøvelse, jf.
udlændingelovens § 36, af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, og som har en
sag om udvisning og mulig udsendelse
under behandling, ved samme instans
som den, der skal tage stilling til
spørgsmålet om udvisning og
udsendelse, skal man være opmærksom
på mulige habilitetsspørgsmål.
Det bør – henset
til sagernes alvorlige karakter –
sikres, at der ved statens førelse
af disse sager er tilknyttet de
nødvendige kompetencer samt kendskab
til sagens faktiske omstændigheder
til statens repræsentation.
Om
sikkerhedsgodkendelse af aktører og
om mulig fremlæggelse af PET´s
materiale:
Ved modellen må
der gøres op med, om og i givet fald
i hvilken grad der skal arbejdes med
særlig sikkerhedsgodkendelse af de
implicerede personer i sagen. Der
skal således tages stilling til, i
hvilken grad de af
prøvelsesinstansens medlemmer, der
ikke er dommere, og andet personale
ved instansen samt de implicerede
advokater er særligt
sikkerhedsgodkendte.
Prøvelsen af
frihedsberøvelsen tænkes – på samme
måde som prøvelsen af blandt andet
spørgsmålet om udvisning og
udsendelse – med inspiration fra den
britiske SIAC-model opdelt i åbne og
lukkede møder afhængigt af, hvilket
materiale der fremlægges. Der
udpeges en række »særlige
advokater«, der alle er
sikkerhedsgodkendte. I de sager,
hvor en del af sagens materiale
består af lukket materiale, får den
til sagen særligt godkendte advokat
adgang til de fortrolige og lukkede
oplysninger, der ligger til grund
for afgørelsen om farevurderingen.
Herefter må den særligt godkendte
advokat ikke konferere med
udlændingen. Den særligt godkendte
advokat har herudover mulighed for
at gøre indsigelse mod materialet,
herunder at søge at få lukket
materiale overført til det åbne
materiale. Udlændingen og dennes
egen advokat har imidlertid ikke
adgang til lukket materiale.
Der skal også i
relation til regler om
frihedsberøvelse, såfremt der
indføres et system med »særligt
godkendte advokater«, tages
selvstændig stilling til, om sådanne
advokaters identitet generelt skal
være offentligt kendt, eller om der
er behov for hemmeligholdelse heraf.
Der er desuden
behov for i relation til muligheden
for at opdele en sags materiale i
såkaldt lukket og åbent materiale at
tage stilling til betydningen af, at
den særligt godkendte advokat søger
at få dele af det lukkede materiale
overført til det åbne materiale.
Efter
arbejdsgruppens opfattelse bør der –
under hensyntagen til PET´s behov
for at kunne udøve en effektiv
efterretningsindsats – skabes en
model, hvor PET, efter at den
særlige advokat har begæret lukket
materiale overført til åbent
materiale, får mulighed for over for
prøvelsesinstansen at argumentere
for, at materialet fortsat skal være
lukket.
Såfremt
prøvelsesinstansen herefter måtte
beslutte, at materialet bør
overføres fra det lukkede til det
åbne materiale, bør der skabes
mulighed for, at PET indstiller til
justitsministeren, at sagen opgives
videreført. Dette indebærer i givet
fald, at farevurderingen ophæves.
Der er således i
modellen tale om, at det kun er
politiet, prøvelsesinstanserne og
efter omstændighederne en særlig
sikkerhedsgodkendt advokat eller
lignende partsrepræsentant for den
pågældende, der bliver gjort bekendt
med det særligt følsomme materiale
fra PET, og at det er en og samme
prøvelsesinstans, der vurderer alle
aspekter af sagen;
sikkerhedsvurdering, udvisning,
udsendelse og frihedsberøvelse under
sagsbehandlingen.
En række indgreb
og vilkår relaterer sig til
spørgsmålet om frihedsberøvelse,
herunder spørgsmål om anvendelsen af
isolation og brev- og besøgskontrol.
Disse indgreb og
vilkår er efter arbejdsgruppens
opfattelse fortsat egnede til
anvendelse i forbindelse med den
ovennævnte model.
Arbejdsgruppen
finder imidlertid – også henset til
de hidtidige konkrete erfaringer med
sager om staten sikkerhed – at der
kan være behov for et supplement til
de gældende indgreb og vilkår.
Det er et
selvstændigt formål med reglerne om
mulighed for indgreb og vilkår under
en sag om statens sikkerhed, at det
sker med henblik på at sikre
muligheden for udvisning og
udsendelse af den pågældende
udlænding.
Det kan udgøre et
vigtigt selvstændigt moment i den
forbindelse, hvis udlændingen –
efter at den pågældende har fået at
vide, at pågældende må anses for en
fare for statens sikkerhed – gennem
interviews og offentlig omtale af
sin person søger at skabe sig et
grundlag for, at den pågældende ikke
vil kunne udsendes på grund af
princippet om non-refoulement.
Der er derfor
grund til at overveje, om der i
sager af denne karakter – hvor
statens ønske om at kunne effektuere
en udvisning er særligt stærkt – bør
indføres en hjemmel, der
udtrykkeligt og direkte møntet på
disse sager giver politiet som
udsendelsesmyndighed, jf.
udlændingelovens § 30, stk. 2,
mulighed for efter en konkret
vurdering at begrænse den pågældende
udlændings kommunikation udadtil.
Det må klart
forudsættes, at sagen mod den
pågældende og de relevante
bestræbelser på udsendelse fremmes
mest muligt, idet det dog bemærkes,
at hvis udlændingen ikke medvirker
til udsendelse, kan dette komme
pågældende til skade i relation til
den mulige tidsmæssige udstrækning
af opretholdelsen af tiltag, der
forhindrer udlændingen i gennem
medierne at skabe sig et
asylgrundlag.
Tiltag efter den
nævnte nye udtrykkelige hjemmel skal
altid anvendes proportionalt i
forhold til den enkelte sag og med
respekt for muligheden af at anvende
de allerede eksisterende tiltag.
Et iværksat
tiltag skal løbende revurderes i
forhold til sagens udvikling og i
forhold til proportionaliteten, og
tiltag skal ophøre straks, såfremt
grundlaget herfor ikke længere er
til stede.
Tiltag skal altid
respektere Danmarks internationale
forpligtelser og grundlovens
frihedsrettigheder.
Med henblik på at
undgå, at den pågældende kan
forhindre sin udsendelse på grund af
princippet om non-refoulement,
herunder at den pågældende gennem
interviews og offentlig omtale af
sin person kan skabe sig et
asylgrundlag, kan det overvejes at
supplere bestemmelserne i
udlændingelovens §§ 37 c, d og e,
således at det er muligt under
frihedsberøvelsen at afskære eller
begrænse udlændingens adgang til
besøg og anden kontakt, der kan
medvirke til at forhindre
udsendelsen. Af samme grunde kan der
være anledning til under retsmøder i
sagen, herunder under
hovedforhandlingen, at anvende
navneforbud, referatforbud eller
lukkede døre. Dette ændrer ikke ved
udlændingens almindelige løbende
adgang til kontakt med dennes
advokat.
Beslutningen
herom skal – som tilfældet er i dag
med beslutninger efter
bestemmelserne i §§ 37 c, d og e –
kunne efterprøves ved domstolene.
Det bemærkes, at
der er knyttet varetagelsen af helt
særlige formål til de respektive
indgreb, der således alene må
anvendes til opfyldelse af disse
formål og alene må anvendes i det
omfang, at indgrebene er
proportionale med forfølgelsen af
det relevante formål.
Der er efter
arbejdsgruppens opfattelse ikke
behov for yderligere supplerende
indgreb eller vilkår under
behandlingen af en sag om statens
sikkerhed, hverken i den
eksisterende form eller efter den
ovennævnte nye model.
Det bemærkes dog,
at frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 efter de
gældende regler alene må anvendes,
såfremt de i § 34 nævnte
foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige. Dette gælder også i
sager om personer, der er udvist
efter udlændingelovens § 25, nr. 1,
fordi de må anses for en fare for
statens sikkerhed.
Foranstaltningerne efter
udlændingelovens § 34 vil dog som
altovervejende hovedregel ikke kunne
udgøre de fornødne foranstaltninger
i sager af denne karakter.
Der kan derfor
overvejes, om det gældende krav om,
at frihedsberøvelse kun må anvendes,
når de i udlændingelovens § 34
nævnte foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige, bør fraviges i
sager, hvor udlændingen må anses for
en fare for statens sikkerhed. En
sådan ordning kræver imidlertid en
lovændring, jf. Højesterets kendelse
af 2. december 1987, gengivet i
UfR1988.111H. I en sådan mulig ny
ordning vil der således være adgang
til om nødvendigt og under
iagttagelse af Danmarks
internationale forpligtelser at
anvende frihedsberøvelse i disse
sager, uden at politiet i
almindelighed forinden skal vurdere
– og under en domstolsprøvelse af
frihedsberøvelsen argumentere for –
at de mindre indgribende
foranstaltninger efter
udlændingelovens § 34 ikke ville
være tilstrækkelige.
Afgørelser om
frihedsberøvelse efter § 36 vil
fortsat skulle leve op til
proportionalitetsprincippet, men det
synes ikke relevant i sager af denne
karakter alene at anvende
§ 34-foranstaltninger, hvorfor det
er unødigt, at politiet skal
overveje, om § 34-foranstaltningerne
er tilstrækkelige.
Det bemærkes, at
der ved proportionalitetsafvejningen
må sondres mellem iværksættelse og
opretholdelse af frihedsberøvelse.
Proportionalitetsbetingelsen skal
således løbende være opfyldt, og det
vil efter omstændighederne med tiden
kunne blive vanskeligere at begrunde
en fortsat opretholdelse af en
frihedsberøvelse, end det var at
begrunde iværksættelsen heraf.
Arbejdsgruppen
anbefaler, at den opstillede model
for behandlingen af sager om
frihedsberøvelse tages i anvendelse.
Modellen imødekommer efter
arbejdsgruppens opfattelse de
kritikpunkter, der har været i
forhold til den hidtidige ordning,
ligesom modellen tager højde for de
kendelser, som Højesteret har afsagt
i de to tunesersager.
Modellen vil – i
sammenhæng med etableringen af en ny
model for behandlingen af sager om
farevurderingen – hurtigt kunne
implementeres, og ordningen vil
betyde en større grad af
retssikkerhed for den enkelte og
give større generel legitimitet til
ordningen med frihedsberøvelse.
Modellen vil desuden bidrage til en
hurtig og effektiv behandling af
denne type sager.
Arbejdsgruppen
finder i relation til behovet for
supplerende indgreb og vilkår under
behandlingen af en sag om udvisning
af en udlænding, der må anses for en
fare for statens sikkerhed, at det
kan overvejes at indføre en hjemmel,
der udtrykkeligt og direkte møntet
på sådanne sager giver politiet som
udsendelsesmyndighed, jf.
udlændingelovens § 30, stk. 2,
mulighed for at gøre brug af
yderligere tiltag med henblik på at
begrænse udlændingens kontakt
udadtil.
Arbejdsgruppen
foreslår – med henblik på at undgå,
at udlændingen kan forhindre sin
udsendelse på grund af reglerne om
non-refoulement, herunder at
pågældende gennem interviews og
offentlig omtale af sin person kan
skabe sig et asylgrundlag – at
bestemmelserne i udlændingelovens
§§ 37 c, d og e, kan suppleres med
nye bestemmelser i udlændingeloven,
således at det er muligt under
frihedsberøvelsen at afskære eller
begrænse udlændingens adgang til
besøg og anden kontakt, der kan
medvirke til at forhindre
udsendelsen. Af samme grunde kan der
være anledning til under retsmøder i
sagen, herunder under
hovedforhandlingen, at anvende
navneforbud, referatforbud eller
lukkede døre.
Arbejdsgruppen
anbefaler i øvrigt, at der i disse
sager ikke bør være det i dag
gældende krav om, at
frihedsberøvelse kun må anvendes,
når de i udlændingelovens § 34
nævnte foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige. Dette ændrer ikke
ved, at der altid skal anlægges
proportionalitetsbetragtninger ved
spørgsmål om iværksættelse og
opretholdelse af en
frihedsberøvelse.
4.2.2.
Regeringens bemærkninger til
arbejdsgruppens anbefaling
Regeringen kan
tilslutte sig arbejdsgruppens
anbefaling af en ny model for
frihedsberøvelse af udlændinge, der
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Regeringen
foreslår derfor, at udlændingelovens
regler om frihedsberøvelse ændres i
overensstemmelse med arbejdsgruppens
forslag.
Den foreslåede
model indebærer en ny bestemmelse om
frihedsberøvelse af disse
udlændinge, hvorefter
frihedsberøvelse som udgangspunkt er
den foranstaltning, der er relevant
under en sag om administrativ
udvisning af en udlænding, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed. Regeringen foreslår
derfor, at det ikke længere er en
forudsætning for frihedsberøvelse af
udlændinge, der er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, at der
foretages en vurdering af, om de i
§ 34 nævnte foranstaltninger er
tilstrækkelige til at sikre
muligheden for udvisning.
Der skal dog som
hidtil foretages en
proportionalitetsvurdering ved
beslutningen om iværksættelse og
opretholdelse af en
frihedsberøvelse, ligesom det
fortsat er en forudsætning for
iværksættelse og opretholdelse af en
frihedsberøvelse, at der er reel
udsigt til, at en udsendelse kan
effektueres inden for en overskuelig
fremtid. Når disse betingelser ikke
længere er til stede, f.eks. fordi
udlændingen får tålt ophold her i
landet, skal frihedsberøvelsen
ophøre.
Politiet kan som
hidtil iværksætte frihedsberøvelse,
når der foreligger en vurdering af,
at en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, med henblik
på udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 3.
Forslaget
indebærer endvidere, at der indføres
særlige regler om domstolsbehandling
af frihedsberøvelsen i disse sager,
hvor det fortrolige materiale, som
ligger til grund for farevurderingen
kan fremlægges i lukkede retsmøder
med deltagelse af en særlig advokat,
der repræsenterer udlændingen.
Dette vil efter
regeringens opfattelse bidrage til,
at der i disse sager som led i
prøvelsen af frihedsberøvelsens
lovlighed vil kunne ske den rimelige
sandsynliggørelse af det faktuelle
grundlag for farevurderingen m.v.,
som er omtalt i afgørelserne fra
Højesteret, jf. afsnit 2.8.1.
Forslaget
indebærer desuden, at det i disse
sager altid er domstolene, der skal
tage stilling til frihedsberøvelsens
lovlighed, uanset om
frihedsberøvelsen varer mere eller
mindre end 3 døgn.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 4 og 7.
Regeringen kan
endelig tilslutte sig
arbejdsgruppens vurdering af, at
statens ønske om at kunne effektuere
en udvisning er særligt stærkt i de
sager, hvor en udlænding må anses
for en fare for statens sikkerhed.
Regeringen finder
således, at det i disse sager er
helt afgørende, at udlændingen ikke
har adgang til at påvirke muligheden
for udvisning og udsendelse af den
pågældende.
Regering finder i
lighed med arbejdsgruppen, at der
kan være behov for under sagen at
afskære eller begrænse udlændingens
kontakt udadtil, hvis der består en
risiko for, at den pågældende via
denne kontakt skaber sig et
asylgrundlag, således at den
pågældende ikke vil kunne udsendes.
Regeringen finder
derfor, at reglerne i
udlændingelovens §§ 37 a-e skal
finde anvendelse i sager om
frihedsberøvelse af udlændinge, som
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7.
4.2.3. Forholdet
til EMRK i relation til
domstolsprøvelse af frihedsberøvelse
Ifølge EMRK
artikel 5, stk. 4, har enhver, der
berøves friheden ved anholdelse
eller anden tilbageholdelse, ret til
at indbringe sagen for en domstol,
for at denne hurtigt kan træffe
afgørelse om lovligheden af
frihedsberøvelsen, og beordre den
pågældende løsladt, hvis
frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
Spørgsmålet om,
hvorvidt en ordning for
domstolsprøvelse af lovligheden af
en frihedsberøvelse, hvor
bevismaterialet opdeles i åbent og
lukket materiale, og hvor der
udpeges en særlig advokat for den
udviste, er forenelig med kravet om
en effektiv domstolskontrol af en
frihedsberøvelses lovlighed efter
EMRK artikel 5, stk. 4, har været
behandlet i EMD´s dom af 19. februar
2009 (storkammerafgørelse) i sagen
A. m.fl. mod Storbritannien. Sagen
vedrørte 11 udlændinge, der var
blevet frihedsberøvet som følge af
en lov indført i Storbritannien i
2001, der gav adgang til udvidet
frihedsberøvelse af udenlandske
statsborgere mistænkt for at være
internationale terrorister, hvis
disse ikke kunne udvises på grund af
risiko for tortur eller umenneskelig
eller nedværdigende behandling eller
straf i hjemlandet. Klagerne gjorde
under sagen blandt andet gældende,
at det var i strid med konventionens
artikel 5, stk. 4, at de ved
prøvelsen af deres sag – som foregik
efter den britiske SIAC-model, jf.
afsnit 4.1.3. – kun i begrænset
omfang havde kendskab til
beskyldningerne imod dem.
I dommen
anerkendte EMD, at det af hensyn til
statens sikkerhed kan være
nødvendigt at begrænse adgangen til
oplysninger og dermed adgangen til
kontradiktion under en retssag om
prøvelse af lovligheden af en
frihedsberøvelse af en udlænding,
der ved en administrativ afgørelse
er udvist, fordi vedkommende anses
for en fare for statens sikkerhed.
EMD fastslog
endvidere, at kravet om en effektiv
domstolskontrol af en
frihedsberøvelses lovlighed efter
EMRK artikel 5, stk. 4, kan opfyldes
ved en procesform, hvor
bevismaterialet opdeles i lukket og
åbent materiale, og hvor der udpeges
en særlig advokat for den
frihedsberøvede. Det kræver dog, at
den frihedsberøvede har adgang til
tilstrækkelige oplysninger om
beskyldningerne imod ham, således at
han er i stand til at give effektive
instruktioner til den særlige
advokat.
EMD fremkom i den
forbindelse med nogle generelle
betragtninger om, hvornår den
frihedsberøvede kan siges at have
adgang til tilstrækkelige
oplysninger om beskyldningerne imod
ham. Domstolen udtalte, at hvis
beviserne i vid udstrækning er
fremlagt, og det åbne materiale
spiller den afgørende rolle i
afgørelsen, kan det ikke siges, at
den frihedsberøvede er nægtet
muligheden for effektivt at anfægte
beskyldningerne imod ham. Det samme
gør sig ifølge Domstolen gældende i
sager, hvor alt eller næsten alt
bevismateriale godt nok ikke er
fremlagt, men hvor beskyldningerne i
det åbne materiale er tilstrækkeligt
specifikke til, at den
frihedsberøvede kan udstyre sin
advokat eller den særlige advokat
med information til at imødegå det,
uden at der er behov for at kende
detaljer i eller kilder til
materialet. Hvis det åbne materiale
derimod i det væsentlige består af
generelle påstande, og afgørelsen
om, at den frihedsberøvede udgør en
sikkerhedsrisiko, alene eller
afgørende er baseret på lukket
materiale, vil betingelserne i EMRK
artikel 5, stk. 4, ifølge Domstolen
ikke være opfyldt.
I den konkrete
sag fandt EMD, at der i forhold til
fire af klagerne forelå en krænkelse
af artikel 5, stk. 4, idet de ikke –
ud fra det åbne materiale, som havde
været fremlagt i sagerne mod dem –
havde haft mulighed for effektivt at
anfægte beskyldningerne imod dem. I
forhold til fem af klagerne
indeholdt det åbne materiale
detaljerede beskyldninger om blandt
andet indkøb af særligt
telekommunikationsudstyr, besiddelse
af særlige dokumenter knyttet til
navngivne terrormistænkte og møder
med navngivne terrormistænkte på
bestemte datoer og steder. EMD
fandt, at beskyldningerne havde
været tilstrækkeligt detaljerede
til, at klagerne effektivt kunne
anfægte dem, og der forelå derfor
ikke en krænkelse af artikel 5, stk.
4.
Lovforslaget
vedrørende prøvelsen af
frihedsberøvelsen ligner på en række
punkter den britiske SIAC-model, som
dommen A. m.fl. mod Storbritannien
omhandler, og som EMD principielt
har godkendt. Den foreslåede ordning
om domstolsprøvelse af
frihedsberøvelse af udviste
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, må derfor
efter Integrationsministeriets
opfattelse principielt anses for at
være i overensstemmelse med EMRK
artikel 5, stk. 4.
Som nærmere
omtalt ovenfor vil det dog være en
forudsætning, at den frihedsberøvede
gennem det åbne materiale har adgang
til tilstrækkelige oplysninger om
beskyldningerne imod ham, således at
han er i stand til at give effektive
instruktioner til den særlige
advokat. Den foreslåede ordning vil
derfor skulle administreres på en
sådan måde, at denne forudsætning er
opfyldt.
4.3.
Arbejdsgruppens forslag til en model
for anvendelse af diplomatiske
forsikringer
4.3.1.
Arbejdsgruppens forslag
Den følgende
gennemgang af muligheden for at
anvende diplomatiske forsikringer er
taget fra arbejdsgruppens
betænkning, kapitel 10, side 266 ff.
Arbejdsgruppen
har undersøgt og vurderet muligheden
for at anvende diplomatiske
forsikringer, herunder de krav, der
i givet fald må stilles til sådanne.
Sammenfattende er
det vurderingen, at det ikke kan
afvises, at der er mulighed for at
anvende diplomatiske forsikringer
uden at krænke folkeretten, men at
mulighederne er begrænsede.
Der er visse
erfaringer med anvendelsen af
diplomatiske aftaler i nogle af de
andre vestlige lande, herunder
navnlig Canada og Storbritannien.
Disse viser ligeledes, at der er
tale om et snævert råderum.
Følgende
forudsætninger og krav skal være
opfyldt:
– Det
er en forudsætning, at regeringen i
modtagerlandet er stabil og har fuld
kontrol med de retshåndhævende
myndigheder m.v.
– En
aftale om diplomatiske forsikringer
bør være konkret og omhandle nærmere
angivne personer.
–
Aftalen må være præcis, udtrykkelig
og detaljeret.
–
Aftalens overholdelse skal overvåges
– monitoreres – effektivt, hvilket
indebærer, at uafhængige
kvalificerede personer har ret til
at besøge den udsendte uden
forudgående varsel og til at
udspørge den pågældende uden vidner,
hvor de ønsker det. I modtagerlande,
som har ratificeret
tillægsprotokollen til FN’s
Torturkonvention (OPCAT), vil det
være naturligt at lade den lokale
NPM (National Preventive Mechanism)
påtage sig monitoreringen.
– Fra
dansk side må man gøre sig
konsekvenserne af manglende
overholdelse af aftalen klar med
henblik på at træffe passende
foranstaltninger, hvis aftalen ikke
overholdes. Om muligt bør
konsekvenserne af en krænkelse af
aftalen indgå i aftalen.
Generelle
udenrigspolitiske hensyn må også
indgå i overvejelserne, herunder om
Danmark har en generel
udenrigspolitisk interesse i at
indgå en sådan type aftale med en
given stat. I forlængelse heraf vil
det omvendt også spille ind, om de
lande, vi gerne vil udvise til, har
en interesse i at indgå sådanne
aftaler med Danmark. Det bemærkes,
at det ikke kan udelukkes, at visse
lande vil stille krav om urelaterede
modydelser for at modtage disse
typisk uønskede personer.
Endelig bør det
indgå med vægt i overvejelserne, at
der ikke fra dansk side bør træffes
foranstaltninger, som kan medvirke
til at svække indsatsen mod tortur,
eller som kan opfattes på denne
måde.
Der er fra
forskellig side udtrykt skepsis over
for anvendelsen af diplomatiske
forsikringer. Både FN’s tidligere
Højkommissær for
Menneskerettigheder, Louise Arbour,
og FN’s særlige rapportør vedrørende
tortur, Manfred Nowak, samt flere
menneskerettighedsorganisationer har
givet udtryk for den opfattelse, at
diplomatiske forsikringer er
ineffektive og alene tjener til
omgåelse af tortur- og
refoulementsforbuddene, ikke som
forsøg på at beskytte den udviste
mod tortur.
De har peget på,
at man i stedet bør fokusere på
tiltag til generelt at modvirke
tortur i modtagerlandene. Danmark
fører allerede en meget aktiv
international anti-torturpolitik.
For så vidt angår mere målrettede
indsatser i modtagerlandene kunne
der tages udgangspunkt i det sæt
forslag til foranstaltninger til
gennemførelse af EU’s retningslinjer
mod tortur, som Rådet vedtog i april
2008, jf. dok 8481/1/08 REV 1. Heri
opfordres EU landenes
repræsentationer til at udarbejde
landestrategier for arbejdet mod
tortur.
For et land som
Danmark, der indtager en ledende
rolle i den internationale
bekæmpelse af tortur, er det vigtigt
ikke at give indtryk af at »gå lige
til grænsen« med risiko for at
overskride den eller at sætte sin
troværdighed over styr. Beskyttelsen
af menneskerettighederne bør ske med
en betydelig sikkerhedsmargen.
Indgåelse af en
udvisningsaftale med diplomatiske
forsikringer vil typisk forudsætte
langvarige og vanskelige
diplomatiske forhandlinger. Danmark
har i forvejen erfaring med
indgåelse af tilbagetagelsesaftaler,
som kan være særdeles
ressourcekrævende og langvarige.
Overvejelser og de første kontakter
om tilbagetagelsesaftalen med
Nordirak blev således indledt i 2004
og er endnu ikke afsluttet. Aftaler
om diplomatiske forsikringer må
antages at være endnu mere følsomme.
Erfaringer fra andre lande har vist,
at der kan gå fra seks måneder til
tre år eller endnu længere, før en
aftale om diplomatiske forsikringer
kan indgås.
Arbejdsgruppen
bemærker i relation til Danmarks
muligheder for indgåelsen af
generelle aftaler, at Danmark gennem
en årrække på asylområdet med succes
har forhandlet og indgået
tilbagetagelsesaftaler med en række
lande, ligesom Rigspolitiets
Udlændingeafdeling har en mangeårig
praktisk erfaring med
tilbagesendelse af afviste
asylansøgere.
Såfremt det
besluttes, at Danmark skal søge at
indgå sådanne generelle aftaler om
diplomatiske forsikringer, kunne
forhandlingerne om indgåelse af
sådanne aftaler i givet fald
gennemføres i et samarbejde mellem
Udenrigsministeriet,
Justitsministeriet og
Integrationsministeriet på samme
måde som for så vidt angår
tilbagetagelsesaftalerne.
Herudover bør
Integrationsministeriets
Udsendelsesenhed, der deltager i
forhandlinger om og efterfølgende
administrerer
tilbagetagelsesaftaler, og
Rigspolitiets Udlændingeafdeling i
givet fald inddrages i arbejdet,
således at den erfaring og de
kontakter, som disse myndigheder
har, kan udnyttes.
Danmark vil efter
omstændighederne også kunne søge
samarbejdspartnere blandt andre
vestlige lande med henblik på at
kunne lægge større diplomatisk pres
på det land, der ønskes indgået en
aftale med. Det er imidlertid
usikkert, om et sådan diplomatisk
pres vil kunne opretholdes, og om
det vil have effekt over længere tid
ud over selve indgåelsen af aftalen.
Men det må efter
arbejdsgruppens opfattelse antages,
at etableringen af et system
bestående af en række generelle
aftaler med potentielle
modtagerlande vil tage lang tid og
koste mange ressourcer at oprette,
ligesom det – såfremt man ønsker at
arbejde med konkrete aftaler – vil
udgøre et selvstændigt moment ved
vurderingen af anvendeligheden
heraf, at også indgåelse af
individuelle konkrete aftaler vil
kunne være tidskrævende.
Udpegning eller
oprettelse af en effektiv uafhængig
monitorering vil også kunne indebære
vanskeligheder. En række anerkendte
internationale
menneskerettighedsorganisationer
afviser at deltage i gennemførelsen
af diplomatiske forsikringer, og det
kan være særdeles vanskeligt at
oprette en bæredygtig effektiv og
uafhængig national institution
udefra. Under alle omstændigheder
vil det være udgiftskrævende.
Beslutningen om at indlede
forhandlinger om og indgå en aftale
med diplomatisk forsikring bør
træffes af regeringen, efter at
domstolene har konstateret, at
forbuddet mod tortur hindrer
udvisning. Sagen bør forelægges den
kompetente myndighed eller domstol
på ny, når aftalen om diplomatiske
forsikringer er indgået med henblik
på en uafhængig vurdering af, om
forholdene nu muliggør en udvisning.
4.3.2.
Regeringens bemærkninger til
arbejdsgruppens forslag
Regeringen
konstaterer, at arbejdsgruppen har
beskrevet en model for anvendelse af
diplomatiske forsikringer, som kan
anvendes i konkrete sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, hvis
regeringen beslutter dette.
I konkrete sager
vil det derfor i givet fald være
muligt at forelægge en indgået
aftale om en diplomatisk forsikring
for retten til brug for en (fornyet)
vurdering af, hvorvidt
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse af udlændingen.
Bliver en aftale
om diplomatisk forsikring først
indgået, efter at en udlænding har
fået tålt ophold, vil
justitsministeren, eller den,
ministeren bemyndiger hertil, kunne
indbringe sagen for retten på ny med
henblik på en vurdering af, om den
diplomatiske forsikring giver
anledning til at ændre afgørelsen om
udsendelse.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7 og nr. 13.
4.4.
Arbejdsgruppens forslag om
anvendelse af fodlænker
4.4.1.
Arbejdsgruppens forslag
Den følgende
gennemgang af forslag om anvendelse
af fodlænker er taget fra
arbejdsgruppens betænkning, kapitel
9, afsnit 9.3.2., side 249 ff.
Arbejdsgruppen
har overvejet, om de gældende regler
vedrørende udlændingeretlige
kontrolforanstaltninger og vilkår
kan suppleres inden for rammerne af
den gældende kompetence- og
klagesystem.
Der er i enkelte
landes regulering af sager om
personer, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, gjort
erfaringer med anvendelsen af
elektronisk monitorering
(fodlænker), og der kunne derfor
gøres erfaringer med anvendelsen
fodlænker i sager om statens
sikkerhed.
Arbejdsgruppen
skal i tilknytning hertil pege på
muligheden for at give myndighederne
(henholdsvis politiet og
Udlændingeservice) adgang til
administrativt (udenretligt) at
skærpe foranstaltningerne ved
manglende overholdelse af påbud om
meldepligt og/eller at tage ophold
på et bestemt indkvarteringssted,
således at den pågældende udlænding
udstyres med fodlænke. Dette vil
dels rent fysisk gøre udlændingen
mere opmærksom på påbuddet, dels
udgøre en markering af, at manglende
overholdelse af påbuddet har
konsekvenser.
En ordning af den
beskrevne karakter, hvor en
udlænding ved en administrativ
beslutning udstyres med elektronisk
fodlænke, vil forudsætte, at den
pågældende udlænding enten samtykker
heri eller har adgang til at kræve
beslutningen prøvet ved domstolene.
Prøvelsen vil – ligesom ved andre
udenretlige sanktioner (bødeforelæg
m.v.) – i givet fald skulle finde
sted under straffeprocessuelle
former under iagttagelse af artikel
6 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
Arbejdsgruppen er
samtidig opmærksom på, at
almindelige proportionalitetshensyn
vil føre til, at en sådan ordning må
antages alene at kunne anvendes over
for udlændinge, der gentagne gange
ikke har overholdt meldepligten
eller ikke har efterlevet påbud om
at tage ophold på bestemt
indkvarteringssted.
4.4.2.
Regeringens bemærkninger til
arbejdsgruppens forslag
På baggrund af
arbejdsgruppens overvejelser om
anvendelse af elektroniske fodlænker
som udlændingeretlig foranstaltning,
foreslår regeringen, at det skal
være muligt at anvende elektroniske
fodlænker (en elektronisk sender) i
en periode på 1 måned i forhold til
udlændinge på tålt ophold som en
foranstaltning til at styrke
kontrollen i forhold til
overholdelse af et opholdspåbud,
hvis udlændingen gentagne gange er
dømt for overtrædelse af påbuddet.
Det er forudsat, at der med gentagne
gange menes mindst fire gange.
Ordningen vil
finde anvendelse i forhold til alle
udlændinge på tålt ophold, som er
pålagt at tage ophold i Center
Sandholm, og altså ikke alene
udlændinge, som er udvist, fordi de
må anses for en fare for statens
sikkerhed.
Der vil blive
etableret alternativ indkvartering i
tilknytning til Center Sandholm i
den periode, hvor udlændingen har
monteret en elektronisk sender på
sin person.
Udlændingen kan
begære spørgsmålet om monteringen af
den elektroniske sender indbragt for
retten til efterfølgende prøvelse.
Den elektroniske
sender skal fjernes i de perioder,
hvor udlændingen får dispensation
fra overholdelse af opholdspåbuddet.
Den elektroniske
sender registrerer, når udlændingen
går ind og ud af
indkvarteringsstedet. Når den
elektroniske sender efter 1 måned
afmonteres, eller hvis der over 1
uge i den periode, udlændingen har
senderen monteret, ikke registreres
aktivitet, vil der blive udskrevet
en oversigt over udlændingens ind-
og udgange af indkvarteringsstedet,
hvorefter Udlændingeservice på
baggrund af oversigten samt øvrige
foreliggende oplysninger skal
foretage en kontrol af, om
udlændingen har overholdt
opholdspåbuddet. Er dette ikke
tilfældet, skal Udlændingeservice
anmelde sagen til politiet, jf.
udlændingelovens § 60, stk. 1.
Forslaget skal
forebygge nye overtrædelser af et
pålagt opholdspåbud.
Regeringen
foreslår derfor, at udlændingelovens
regler ændres i overensstemmelse med
forslaget. Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 2.
4.4.3. Forholdet
til EMRK i relation til anvendelsen
af elektroniske fodlænker som
styrket kontrolforanstaltning
Montering af en
elektronisk sender på en person må
anses for at udgøre et indgreb i
retten til privatliv efter EMRK
artikel 8, stk. 1. For at være
foreneligt med konventionen skal
indgrebet opfylde betingelserne i
artikel 8, stk. 2, om at være
foreskrevet ved lov, varetage et
anerkendelsesværdigt hensyn, f.eks.
forebygge forbrydelser, og opfylde
proportionalitetskravet.
Ordningen er
begrundet i hensynet til at
forebygge nye overtrædelser af
opholdspåbuddet, og ordningen skal
finde anvendelse, når den pågældende
udlænding mindst fire gange er
straffet for manglende overholdelse
af et påbud om at tage ophold i
Center Sandholm.
For så vidt angår
proportionalitetskravet er formålet
med ordningen dels rent fysisk at
gøre udlændingen mere opmærksom på
påbuddet, dels at udgøre en
markering af, at gentagne domme for
overtrædelse af påbuddet har
konsekvenser. I forhold til
proportionalitetskravet bemærkes
endvidere, at den elektroniske
sender alene påmonteres i en
afgrænset periode på 1 måned, og at
senderen desuden skal fjernes på de
tidspunkter, hvor den pågældende har
fået dispensation fra
opholdspåbuddet til f.eks. at tage
på weekendbesøg hos venner og
familie. Derudover registrerer
senderen alene, hvornår den
pågældende ankommer til og forlader
indkvarteringsstedet. Efter 1 måned,
eller hvis der over 1 uge i den
periode, udlændingen har senderen
monteret, ikke registreres
aktivitet, vil der således blive
udskrevet en oversigt over
udlændingens ind- og udgange af
indkvarteringsstedet med henblik på
Udlændingeservices kontrol af, om
udlændingen har overholdt
opholdspåbuddet.
Det er på den
baggrund Integrationsministeriets
opfattelse, at den foreslåede
ordning med anvendelse af
elektronisk fodlænke ikke er mere
indgribende end nødvendigt og derfor
er i overensstemmelse med EMRK.
5. Økonomiske og
administrative konsekvenser for
stat, kommuner og regioner
De økonomiske
konsekvenser forbundet med
domstolenes vurdering af om en
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed skønnes
umiddelbart at kunne afholdes inden
for de eksisterende rammer på
Justitsministeriets område.
Justitsministeriet og
Integrationsministeriet vil blive
pålagt nye administrative opgaver i
forbindelse med udmøntningen af de
administrative konsekvenser af § 34
a. Det forventes, at løsningen af
disse opgaver ligeledes vil kunne
afholdes inden for de respektive
ministeriers eksisterende rammer.
Implementering af
den af arbejdsgruppen beskrevne
model for anvendelse af diplomatiske
forsikringer, som kan anvendes i
konkrete sager om udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed, forventes
isoleret set ikke at medføre
merudgifter. En efterfølgende
beslutning om et styrket arbejde med
indgåelse af diplomatiske
forsikringer på baggrund af en eller
flere konkrete sager kan indebære et
øget ressourceforbrug i
Udenrigsministeriet og
Integrationsministeriet, der ikke er
opgjort på nuværende tidspunkt.
Det er vanskeligt
at vurdere antallet af personer, der
påbydes at bære elektroniske
sendere. De økonomiske konsekvenser
i forbindelse med tilvejebringelse
af særlig indkvartering i
tilknytning til Center Sandholm,
herunder transport m.v. skønnes
foreløbigt at udgøre 8,5 mio. kr.
årligt, heraf 1,0 mio. kr. lønsum,
for 6-8 personer. Udgiftsskønnet
konsolideres nærmere. Dertil kommer
udgifter på op til 1,1 mio. kr. i
2010 og 0,5 mio. kr. i efterfølgende
år til indkøb og drift af en ordning
med elektroniske sendere, der vil
kunne konstatere om et opholdspåbud,
jf. § 34 a. og bemærkningerne til
denne, overholdes. Inkluderet i
dette skøn er vedligeholdelse,
licensafgifter og overvågning af
signaler fra de elektroniske
sendere. Der forventes anskaffet op
til 10 elektroniske sendere.
Udgifterne til disse opgaver i 2009
finansieres ved omprioritering inden
for Integrationsministeriets
eksisterende rammer. Udgifterne i
perioden 2010-13 indarbejdes på
FFL10.
Politiet vil
skulle forestå påsætning og
aftagning af elektroniske sendere.
De økonomiske konsekvenser forbundet
med denne opgave afholdes inden for
de eksisterende rammer på
Justitsministeriets område.
6. Økonomiske og
administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har
ikke økonomiske eller administrative
konsekvenser for erhvervslivet m.v.
7. Miljømæssige
konsekvenser
Lovforslaget har
ikke miljømæssige konsekvenser.
8. Administrative
konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har
ikke administrative konsekvenser for
borgerne.
9. Forholdet til
EU-retten
Lovforslaget
indeholder ikke EU-retlige aspekter.
Hvis der bliver tale om udvisning af
en EU-borger, vil artikel 28 og 31 i
direktiv 38/2004/EF finde
anvendelse.
10. Hørte
myndigheder m.v.
Lovforslaget har
været sendt til høring hos følgende
myndigheder og organisationer:
Advokatrådet,
Akademikernes Centralorganisation,
Allerød Kommune, Amnesty
International, Beredskabsstyrelsen,
Børnerådet, byretterne, Dansk
Flygtningehjælp, Dansk Industri,
Dansk Røde Kors, Dansk
Socialrådgiverforening, Danske
Advokater, Danske Regioner,
Datatilsynet, Den Almindelige Danske
Lægeforening, Den Danske
Dommerforening, Den Danske
Europabevægelse, Det Centrale
Handicapråd, Dokumentations- og
Rådgivningscentret om
Racediskrimination,
Dommerfuldmægtigforeningen,
Domstolsstyrelsen, Flygtningenævnet,
Foreningen af Offentlige Anklagere,
Foreningen af
Udlændingeretsadvokater,
Frederiksberg Kommune,
Funktionærernes og Tjenestemændenes
Fællesråd (FTF), Færøernes
Landsstyre, Grønlands Landsstyre,
HK/Danmark, Håndværksrådet, Institut
for Menneskerettigheder, KL,
Københavns Kommune, Landsforeningen
af Forsvarsadvokater,
Landbrugsraadet, Landsorganisationen
i Danmark, Ledernes
Hovedorganisation, Mellemfolkeligt
Samvirke, Politiforbundet i Danmark,
Red Barnet, Rehabiliterings- og
Forskningscenteret for Torturofre,
Retspolitisk Forening,
Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten,
Rigspolitiet, Rådet for Etniske
Minoriteter, UNHCR, Ægteskab uden
grænser, Vestre Landsret og Østre
Landsret.
11.
Sammenfattende vurdering af
konsekvenserne af lovforslaget
|
Positive
konsekvenser/mindreudgifter
(hvis ja, angiv
omfang)
|
Negative
konsekvenser/merudgifter
(hvis ja, angiv
omfang)
|
Økonomiske og
administrative
konsekvenser for det
offentlige
|
Ingen
|
Lovforslaget skønnes
at medføre
merudgifter på
Justitsministeriets
og
Integrationsministeriets
områder til bl.a.
etablering af særlig
indkvartering,
indkøb og drift af
elektroniske sendere
på i alt op til 9,6
mio. kr. i 2010 og
op til 9,0 mio. kr.
årligt herefter.
|
|
|
En efterfølgende
beslutning om et
styrket arbejde med
indgåelse af
diplomatiske
forsikringer på
baggrund af en eller
flere konkrete
sager kan indebære
et øget
ressourceforbrug i
Udenrigsministeriet
og
Integrationsministeriet,
der ikke er opgjort
på nuværende
tidspunkt.
|
Økonomiske og
administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
|
Ingen
|
Ingen
|
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
|
Ingen
|
Ingen
|
Miljømæssige
konsekvenser
|
Ingen
|
Ingen
|
Administrative
konsekvenser for
borgerne
|
Ingen
|
Ingen
|
Forholdet til
EU-retten
|
Forslaget indeholder
ikke EU-retlige
aspekter. Hvis der
bliver tale om
udvisning af en
EU-borger, vil
artikel 28 og 31 i
direktiv 2004/38/EF
finde anvendelse.
|
Bemærkninger til
lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Til nr. 1
Der er tale om en
konsekvensændring som følge af
lovforslagets § 1, nr. 7.
Ændringen
medfører, at også domstolene uden
udlændingens samtykke skal
videregive akter, der er indgået i
en sag om opholdstilladelse, til
politiet, når der er meddelt afslag
på opholdstilladelse, eller når
udlændingen frafalder ansøgningen
herom.
Omfattet af
bestemmelsen er alene de akter, der
ikke har været undtaget efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6.
Til nr. 2
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 34 a skal
en udlænding på tålt ophold, som
gentagne gange er straffet for
manglende overholdelse af et
opholdspåbud, jf. udlændingelovens
§ 42 a, stk. 8, jf. § 60, stk. 1,
have monteret en elektronisk sender
i 1 måned som en foranstaltning til
at styrke kontrollen med
overholdelsen af opholdspåbuddet,
jf. § 42 a, stk. 9.
Bestemmelsen
finder anvendelse i forhold til alle
udlændinge på tålt ophold og altså
ikke alene udlændinge, som er
udvist, fordi de må anses for en
fare for statens sikkerhed. Det er
endvidere en betingelse, at
udlændingen af Udlændingeservice er
blevet pålagt at tage ophold i
Center Sandholm, jf.
udlændingelovens § 42 a, stk. 8.
Det er alene
grove brud på opholdspåbuddet, der
skal medføre montering af en
elektronisk sender. Det vil derfor
alene være udlændinge på tålt
ophold, som mindst fire gange er
straffet efter udlændingelovens
§ 60, stk. 1, for ikke at efterkomme
et påbud om at tage ophold i Center
Sandholm, som vil være omfattet af
bestemmelsen. Det er uden betydning,
om udlændingen er straffet med bøde
eller frihedsstraf efter
udlændingelovens § 60, stk. 1.
Det er
Udlændingeservice, som efter
udlændingelovens § 42 a, stk. 9,
skal sikre, at det i fornødent
omfang kontrolleres, at et
opholdspåbud overholdes.
Det forudsættes,
at politiet giver Udlændingeservice
meddelelse hver gang en udlænding på
tålt ophold idømmes en straf, jf.
udlændingelovens § 60, stk. 1, for
manglende overholdelse af et
opholdspåbud.
Når udlændingen
fire gange er blevet straffet for
manglende overholdelse af et påbud
om at tage ophold i Center Sandholm,
og efter afsoningen af en eventuel
straf, skal Udlændingeservice
beslutte, at der skal monteres en
elektronisk sender på udlændingens
person.
Dette vil dog
alene kunne gælde i situationer,
hvor udlændingen rent faktisk
frivilligt efterkommer påbuddet om
at tage ophold i Center Sandholm,
idet det ikke er muligt fysisk at
gennemtvinge overholdelse af
opholdspåbuddet. Efterkommer
udlændingen derfor fortsat ikke
påbuddet om tage ophold i Center
Sandholm, når udlændingen er blevet
straffet fire gange, skal
Udlændingeservice i stedet på ny
anmelde sagen til politiet, jf.
udlændingelovens § 60, stk. 1. I
dette tilfælde kan Udlændingeservice
således ikke beslutte, at der skal
monteres en elektronisk sender på
udlændingens person.
Udlændingen gøres
ved politiets forkyndelse bekendt
med beslutningen fra
Udlændingeservice om, at der skal
monteres en elektronisk sender på
den pågældendes person. Udlændingen
skal samtidig gøres opmærksom på, at
den pågældende kan straffes for ikke
at medvirke til monteringen af den
elektroniske sender, jf. forslaget
til § 34 a, stk. 6.
Medvirker
udlændingen ikke frivilligt til at
få monteret den elektroniske sender,
bistår politiet ved monteringen af
den elektroniske sender på
udlændingens person om fornødent ved
brug af den fornødne magtanvendelse.
Indgrebet skal altid ske så
skånsomt, som omstændighederne
tillader det.
Udlændingen kan
efter forslaget til § 34 a, stk. 3,
efterfølgende begære spørgsmålet om
montering af den elektroniske sender
indbragt for retten til prøvelse.
Efter forslaget skal
Udlændingeservice inden fem
søgnedage indbringe sagen for retten
på det sted, hvor Center Sandholm er
beliggende, dvs. Hillerød Ret. Ved
søgnedage forstås hverdage og
lørdage. Reglerne i retsplejelovens
kapitel 43 a finder i øvrigt
anvendelse på prøvelsen, jf.
forslaget til § 34 a, stk. 4. Det
indebærer blandt andet, at
indbringelse af sagen for retten
ikke har opsættende virkning,
medmindre retten bestemmer dette,
jf. retsplejelovens § 469, stk. 3.
Forslaget til
§ 34 a, stk. 5, indebærer, at hvis
en udlænding har fået monteret en
elektronisk sender, skal denne
fjernes i de perioder, hvor der er
givet dispensation fra
opholdspåbuddet, eksempelvis når der
gives tilladelse til weekendbesøg
hos pågældendes familie. Efter
udløbet af dispensationen fra
overholdelse af opholdspåbuddet skal
den elektroniske sender monteres
igen om fornødent med bistand ved
brug af tvang.
Den elektroniske
sender skal være påmonteret i 1
måned, og perioder, hvor senderen
har været fjernet af myndighederne,
fradrages ikke i beregningen. Har
retten tillagt indbringelsen af
sagen opsættende virkning, skal den
elektroniske sender fjernes.
Godkender retten indgrebet, skal den
elektroniske sender igen monteres på
udlændingens person om fornødent med
bistand ved brug af tvang. Fristen
på 1 måneder regnes i denne
situation fra det tidspunkt, hvor
udlændingen efter rettens
godkendelse af indgrebet på ny får
monteret den elektroniske sender med
fradrag for den periode, hvor
udlændingen forud for rettens
beslutning om at tillægge sagens
indbringelse opsættende virkning har
haft monteret den elektroniske
sender.
Hvis det i løbet
af den periode, hvor udlændingen har
monteret en elektronisk sender,
konstateres af Udlændingeservice, at
udlændingen ikke efterkommer
påbuddet om at tage ophold i Center
Sandholm, hvorefter sagen anmeldes
til politiet, jf. udlændingelovens
§ 60, stk. 1, skal senderen fjernes.
Fjerner eller
ødelægger udlændingen den monterede
elektroniske sender i løbet af
perioden, straffes udlændingen med
bøde, jf. forslaget til § 34 a, stk.
6.
Den elektroniske
sender registrerer, når udlændingen
går ind og ud af
indkvarteringsstedet. En udlænding,
der har fået monteret en elektronisk
sender, er således ikke
frihedsberøvet.
Når den
elektroniske sender efter 1 måned
afmonteres, vil der blive udskrevet
en elektronisk oversigt over
udlændingens ind- og udgange af
indkvarteringsstedet, hvorefter
Udlændingeservice på baggrund af
udskriften og øvrige oplysninger i
sagen skal foretage en kontrol af,
om udlændingen har overholdt
opholdspåbuddet. Tilsvarende gælder,
hvis der over 1 uge i den periode,
udlændingen har senderen monteret,
ikke registreres aktivitet. Er dette
ikke tilfældet, skal
Udlændingeservice anmelde sagen til
politiet, jf. udlændingelovens § 60,
stk. 1.
Hvis udlændingen
efter at have haft monteret den
elektroniske sender igen bliver
straffet for overtrædelse af
opholdspåbuddet, jf.
udlændingelovens § 60, stk. 1,
finder den foreslåede ordning
anvendelse, således at udlændingen
herefter på ny skal have monteret en
elektronisk sender i 1 måned. Dette
indebærer, at når udlændingen er
blevet straffet mere end 4 gange for
overtrædelse af opholdspåbuddet,
finder den foreslåede ordning
anvendelse efter hver ny straf for
overtrædelse af opholdspåbuddet,
dvs. efter 5. gangs straf, 6. gangs
straf osv.
Der henvises i
øvrigt til lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.4.
Til nr. 3
Efter den
foreslåede affattelse af § 36, stk.
1, er det ikke længere en
forudsætning for frihedsberøvelse af
udlændinge med henblik på udvisning
efter udlændingelovens § 25, nr. 1,
at der foretages en vurdering af, om
de i § 34 nævnte foranstaltninger er
tilstrækkelige til at sikre
muligheden for udvisning.
Det indebærer, at
frihedsberøvelse som udgangspunkt er
den foranstaltning, der skal
anvendes under en sag om
administrativ udvisning af en
udlænding, der må anses for en fare
for statens sikkerhed. Der skal dog
som hidtil foretages en
proportionalitetsvurdering ved
beslutningen om iværksættelse og
opretholdelse af en
frihedsberøvelse, ligesom det
fortsat er en forudsætning for
iværksættelse og opretholdelse af en
frihedsberøvelse, at der er reel
udsigt til, at en udsendelse kan
effektueres inden for en overskuelig
fremtid. Når disse betingelser ikke
længere er til stede, f.eks. fordi
udlændingen får tålt ophold her i
landet, skal frihedsberøvelsen
ophøre. Den foreslåede ordning
indebærer, at hvis frihedsberøvelse
må anses for uproportional, kan
udlændingen ikke frihedsberøves
eller må løslades, men de mindre
indgribende foranstaltninger, som er
nævnt i udlændingelovens § 34, kan
ikke anvendes.
Politiet kan som
hidtil iværksætte frihedsberøvelse,
når der foreligger en vurdering af,
at en udlænding må anses for en fare
for statens sikkerhed, med henblik
på at sikre muligheden for udvisning
af den pågældende efter
udlændingelovens § 25, nr. 1.
Der henvises i
øvrigt til lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.2.
Til nr. 4
Den foreslåede
affattelse af § 37, stk. 1,
indebærer, at der ikke længere vil
være forskellige prøvelsesmuligheder
for politiets afgørelse om
frihedsberøvelse i de sager, hvor
frihedsberøvelse efter
udlændingelovens § 36 er iværksat
for at sikre muligheden for
udvisning efter § 25, nr. 1.
Efter de gældende
regler indbringes afgørelsen om
frihedsberøvelse for retten, hvis
den varer mere end 3 døgn, jf.
udlændingelovens § 37, stk. 1, 1.
pkt., mens en frihedsberøvelse, som
ophører inden 3 døgn, kan påklages
til Integrationsministeriet, jf.
herved § 48, 6. pkt.
Den foreslåede
bestemmelse indebærer, at en
frihedsberøvelse efter den
foreslåede § 36, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 3, som er iværksat for at
sikre muligheden for udvisning efter
§ 25, nr. 1, altid skal indbringes
for retten til prøvelse, uanset hvor
længe frihedsberøvelsen har varet.
Retten tager stilling til
frihedsberøvelsens lovlighed, og –
hvis udlændingen stadig er
frihedsberøvet på tidspunktet for
prøvelsen – til frihedsberøvelsens
fortsatte opretholdelse.
Sagen skal
indbringes for retten inden 3 døgn
fra frihedsberøvelsens
iværksættelse. Sagen indbringes ved
justitsministerens (eller den,
ministeren bemyndiger hertil)
foranstaltning. Er udlændingen på
det tidspunkt fortsat
frihedsberøvet, skal udlændingen
fremstilles for retten. Der henvises
til den foreslåede bestemmelse i
§ 45 d, jf. lovforslagets § 1, nr.
7, og bemærkningerne hertil.
Det fremgår af
den foreslåede bestemmelse, at
rettens prøvelse af en
frihedsberøvelse, der er iværksat
for at sikre muligheden for
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, behandles i henhold til
bestemmelserne herom i det
foreslåede kapitel 7 b, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7.
Til nr. 5
Der er tale om en
konsekvensændring som følge af
lovforslagets § 1, nr. 3.
Til nr. 6
Den foreslåede
bestemmelse i § 45 b viderefører den
gældende bestemmelse i
udlændingelovens § 45 b om vurdering
af, om en udlænding må anses for en
fare for statens sikkerhed. Det
foreslås dog, at det fremover bliver
justitsministeren (og ikke som i dag
integrationsministeren efter
indstilling fra justitsministeren),
der foretager vurderingen af, om en
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed, jf. forslagets
stk. 1, og som kan beslutte, at de
oplysninger, der er indgået i
vurderingen af, at udlændingen må
anses for en fare for statens
sikkerhed, af sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan videregives til den
pågældende udlænding eller den
udlændingemyndighed, der skal træffe
afgørelse i sagen, jf. forslagets
stk. 2. En beslutning herom
indebærer, at den pågældendes
partsrepræsentant, herunder advokat,
heller ikke kan få indsigt i
oplysningerne.
En beslutning
efter det foreslåede stk. 2 om at
oplysninger, der ligger til grund
for farevurderingen, ikke kan
videregives til udlændingen, finder
også anvendelse i forbindelse med en
domstolsbehandling efter de
foreslåede regler i udlændingelovens
kapitel 7 b.
Med hensyn til
fremlæggelse for retten af de
fortrolige oplysninger, der ligger
til grund for farevurderingen, i
forbindelse med domstolsbehandlingen
af f.eks. frihedsberøvelsen og
udvisningsafgørelsen, henvises i
øvrigt til bemærkningerne til den
foreslåede bestemmelse i § 45 f, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7.
Der henvises
endvidere til lovforslagets
almindelige bemærkninger, afsnit
4.1.
Til nr. 7
Der foreslås et
nyt kapitel 7 b om
domstolsbehandling af visse
beslutninger om administrativ
udvisning m.v. Kapitlet angår
domstolsbehandling af sager om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, af en udlænding, der må
anses for en fare for statens
sikkerhed, og af en række andre
afgørelser vedrørende en udlænding
med henblik på udvisning efter § 25,
nr. 1, herunder om frihedsberøvelse
med henblik på at sikre muligheden
for udvisning af den pågældende, jf.
den foreslåede bestemmelse i § 36,
jf. lovforslagets § 1, nr. 3. Det
foreslåede kapitel 7 b fastlægger
således blandt andet særlige
processuelle regler for
domstolsprøvelsen efter grundlovens
§ 63 i relation til sager om
udlændinge udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, f.eks.
i relation til
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning (og i tilknytning
hertil justitsministerens
farevurdering).
Udlændingelovens
§ 37 og retsplejelovens kapitel 43 a
indeholder i dag regler om
domstolsprøvelse af en
frihedsberøvelse efter § 36 for at
sikre muligheden for at gennemføre
en udvisning, herunder en udvisning
efter § 25, nr. 1, fordi den
pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed. Sager om
domstolsprøvelse af andre afgørelser
efter udlændingeloven vedrørende en
udlænding, der udvises efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
behandles efter de almindelige
regler i retsplejeloven om
behandlingen af civile sager.
Den foreslåede
bestemmelse indebærer, at der i
udlændingeloven indsættes et særligt
kapitel om domstolsbehandling af
sager om administrativ udvisning
m.v. af udlændinge, der må anses for
en fare for statens sikkerhed.
Formålet hermed er først og fremmest
at give mulighed for, at der som led
i domstolsbehandlingen af sager om
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, kan fremlægges
oplysninger for retten, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen og
dennes advokat. Samtidig beskikkes
der efter lovforslaget en særlig
advokat for udlændingen, der har
adgang også til det fortrolige
materiale, og som har til opgave at
varetage udlændingens interesser i
relation til dette materiale under
domstolsbehandlingen. De fortrolige
oplysninger vil f.eks. kunne
fremlægges for retten og den særlige
advokat i form af skriftlige
redegørelser fra PET.
En udlænding, der
er udvist, har ikke ret til at
opholde sig her i landet og skal
udrejse, jf. udlændingelovens § 30,
stk. 1. Hvis den pågældende ikke
udrejser frivilligt, drager politiet
omsorg for udrejsen. Efter
udlændingelovens § 31 må en
udlænding ikke tvangsmæssigt
udsendes til et land, hvor den
pågældende risikerer dødsstraf eller
at blive underkastet tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf, eller hvor
udlændingen ikke er beskyttet mod
videresendelse til et sådant land.
På samme måde som
i relation til prøvelse af
spørgsmålet om farevurdering og
udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, vil asylretlige
spørgsmål i sagen om
opholdstilladelse og udsendelse ofte
blandt andet kunne bero på en
vurdering af de oplysninger, der er
indgået i vurderingen af, at den
pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed, men som ikke kan
videregives til udlændingen, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6. Sager om opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, til en udlænding, der er
udvist efter § 25, nr. 1, eller om
udsendelse af en sådan udlænding,
som har haft flygtningestatus,
behandles efter lovforslaget derfor
også efter de særlige regler i det
foreslåede kapitel 7 b. Lovforslaget
indebærer således, at disse sager
fremover behandles af domstolene og
ikke som i dag af asylmyndighederne;
Udlændingeservice og
Flygtningenævnet.
I det omfang det
foreslåede kapitel 7 b i
udlændingeloven ikke indeholder
særlige regler herom, behandles
sagerne efter reglerne i
retsplejelovens kapitel 43 a om
prøvelse af administrativt bestemt
frihedsberøvelse og i øvrigt efter
de almindelige regler i
retsplejeloven om behandling af
civile sager, jf. forslaget til § 45
k.
Til § 45 d
Den foreslåede
bestemmelse i § 45 d indeholder
regler om, hvilke sager der skal
behandles efter det foreslåede
kapitel 7 b.
Efter forslaget
til stk. 1, nr. 1, behandles efter
det foreslåede kapitel 7 b sager om
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning af en udlænding, fordi
den pågældende må anses for en fare
for statens sikkerhed, jf.
udlændingelovens § 25, nr. 1. Som
led i prøvelsen af
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning vil retten også kunne
tage stilling til justitsministerens
vurdering af, at den pågældende
udlænding må anses for en fare for
statens sikkerhed, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 1, jf. lovforslagets § 1, nr.
6.
Det foreslåede
kapitel 7 b fastlægger således
blandt andet særlige processuelle
regler for domstolsprøvelsen efter
grundlovens § 63 i relation til
sager om udlændinge udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, f.eks.
i relation til
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning (og i tilknytning
hertil justitsministerens
farevurdering).
De foreslåede
regler i kapitel 7 b finder også
anvendelse ved en særskilt prøvelse
af justitsministerens farevurdering,
hvis Integrationsministeriet efter
en vurdering af hensynene i
udlændingelovens § 26 undlader at
træffe afgørelse om udvisning af den
pågældende. En sådan sag indbringes
i givet fald for retten af
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, jf.
forslaget til stk. 2, hvis
udlændingen fremsætter begæring
herom, jf. også bemærkningerne til
den foreslåede bestemmelse i § 46 g,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
10.
Efter forslaget
til stk. 1, nr. 2, behandles efter
kapitel 7 b også sager om prøvelse
af en frihedsberøvelse efter den
foreslåede bestemmelse i § 36, jf.
lovforslagets § 1, nr. 3, for at
sikre muligheden for udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1. Dette
vil efter lovforslaget også gælde
ved frihedsberøvelse af en udlænding
med henblik på at sikre muligheden
for udvisning efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, selvom den pågældende
løslades inden 3 døgn, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 37, stk.
1, jf. lovforslagets § 1, nr. 4, og
bemærkningerne hertil. Alle sager,
hvor der sker frihedsberøvelse af en
udlænding med henblik på at sikre
muligheden for udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, vil
således blive indbragt for retten.
I de tilfælde,
hvor både farevurdering, udvisning
og frihedsberøvelse af udlændingen
skal prøves af retten, vil det
afhænge af en konkret vurdering i
den enkelte sag, herunder omfanget
og karakteren af de oplysninger, som
skal fremlægges i sagen, om retten
kan tage stilling til
udvisningsafgørelsen i forbindelse
med, at der tages stilling til
spørgsmålet om frihedsberøvelsens
lovlighed, eller om retten
indledningsvis må tage stilling til
frihedsberøvelsen og dens fortsatte
opretholdelse og herefter
efterfølgende tage endelig stilling
til selve udvisningsafgørelsen m.v.
Det bemærkes i
den forbindelse, at der som anført i
lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.2.1., ikke i
forbindelse med en prøvelse af
frihedsberøvelsens lovlighed sker en
egentlig prøvelse af gyldigheden af
udvisningsafgørelsen (og den
farevurdering, der ligger til grund
herfor). Højesteret har dog udtalt,
at der i en sag om
frihedsberøvelsens lovlighed må
kræves en rimelig sandsynliggørelse
af, at der har været et sådant
faktuelt grundlag for
farevurderingen, at
frihedsberøvelsen ikke kan anses for
uhjemlet eller ubegrundet. Denne
sandsynliggørelse må ske ved, at
myndighederne for retten fremlægger
de i så henseende fornødne
oplysninger med passende adgang for
udlændingen til at udtale sig herom
(kontradiktion), jf. bl.a.
Højesterets kendelser gengivet i
Ugeskrift for Retsvæsen 2008, side
2394 og side 2406. Der henvises
desuden til lovforslagets
almindelige bemærkninger, afsnit
4.2.3. om den menneskeretlige
vurdering af, hvilke oplysninger der
skal fremlægges for den
frihedsberøvede udlænding.
Hensynet til, at
udlændingen får rimelig mulighed for
at udtale sig om det materiale, der
fremlægges som grundlag for
farevurderingen og
udvisningsafgørelsen, må forventes i
en række tilfælde at føre til, at
retten ikke allerede i forbindelse
med den indledende stillingtagen til
frihedsberøvelsens lovlighed og
opretholdelse også vil kunne tage
stilling til selve farevurderingen
og udvisningsafgørelsen. Afhængigt
af de oplysninger, der foreligger i
den enkelte sag, vil der også kunne
opstå spørgsmål om rettens
stillingtagen til, hvorvidt (dele
af) det fortrolige materiale, som
ligger til grund for
farevurderingen, bør videregives til
udlændingen og dennes advokat som
led i domstolsbehandlingen, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 f.
Dette spørgsmål vil normalt skulle
afgøres efter en særskilt proces om,
hvilket materiale der kan
videregives til udlændingen.
Hertil kommer, at
den proportionalitetsvurdering, som
også indgår i prøvelsen af
frihedsberøvelsens lovlighed, må
antages blandt andet at afhænge af
frihedsberøvelsens varighed på det
givne tidspunkt og således f.eks.
vil afhænge af, om der er tale om en
frihedsberøvelse i sagens indledende
faser eller om opretholdelse af en
langvarig frihedsberøvelse.
Retten vil
således efter en vurdering af de
fremlagte oplysninger indledningsvis
kunne bestemme, at frihedsberøvelsen
opretholdes, mens prøvelsen af
farevurderingen og
udvisningsafgørelsen forberedes og
efterfølgende behandles ved retten.
Denne afgørelse
om frihedsberøvelsens opretholdelse
vil således i almindelighed være
truffet på det foreliggende
grundlag, som indledningsvis
fremlægges for retten (og
udlændingen, dennes advokat og den
særlige advokat), mens der som
anført ovenfor ikke i forbindelse
hermed sker en egentlig prøvelse af
farevurderingen og
udvisningsafgørelsen. Dette sker
først efter en senere særskilt
bevisførelse og procedure om dette
spørgsmål. En dommer, der har
deltaget i afgørelsen om
frihedsberøvelsens opretholdelse, må
således i almindelighed antages også
at kunne medvirke ved den senere
afgørelse af spørgsmålet om
udvisning m.v., medmindre
frihedsberøvelsens opretholdelse i
en konkret situation måtte være
begrundet på en sådan måde, at der
som følge heraf foreligger
omstændigheder, som er egnede til at
rejse tvivl om dommerens
fuldstændige upartiskhed i relation
til den senere prøvelse af
udvisningsafgørelsen m.v., jf.
retsplejelovens § 61.
Efter forslaget
til stk. 1, nr. 3, træffer retten
afgørelse i sager, hvor en
udlænding, som ikke tidligere har
haft opholdstilladelse som
flygtning, og som er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, søger
om asyl, jf. § 7 eller § 8, stk. 1
eller 2. Retten skal først tage
stilling til, om udlændingen er
omfattet af udlændingelovens § 7,
som § 8, stk. 1 og 2, henviser til.
Finder retten, at udlændingen ikke
er omfattet af udlændingelovens § 7,
skal retten efter § 32 a samtidig
træffe afgørelse om, hvorvidt § 31
er til hinder for udsendelse. Er
udlændingen ikke omfattet af
udlændingelovens § 7, og er § 31
ikke til hinder for udsendelse, skal
retten give afslag på ansøgningen om
opholdstilladelse. Samtidig skal
retten fastsætte udrejsefristen til
straks, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 h, stk. 3.
Byrettens afgørelse herom anses som
udgangspunkt for indbragt for
landsretten, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 i.
Finder retten, at
udlændingen er omfattet af
udlændingelovens § 7, medfører § 10,
stk. 1, nr. 1, at udlændingen ikke
kan gives opholdstilladelse. Også i
denne situation skal retten derfor
efter udlændingelovens § 32 a træffe
afgørelse om, hvorvidt § 31 er til
hinder for udsendelse. Finder
retten, at udlændingelovens § 31 er
til hinder for udsendelse, får
udlændingen tålt ophold, dvs. en
afgørelse om, at udlændingen gives
afslag på en ansøgning om
opholdstilladelse efter § 7, jf.
§ 10, stk. 1, nr. 1, at udlændingen
derfor pålægges at udrejse straks,
men at tvangsmæssig udsendelse ikke
kan ske til et land, hvor
udlændingen er i risiko for
overgreb, eller hvor udlændingen
ikke er beskyttet mod videresendelse
til et sådant land, jf. § 31.
Efter forslaget
til stk. 1, nr. 4, træffer retten
afgørelse om udsendelse, jf.
udlændingelovens § 31, af en
udlænding, der tidligere har haft
opholdstilladelse efter § 7 eller
§ 8, stk. 1 eller 2. Når en
udlænding med opholdstilladelse
bliver udvist, bortfalder
opholdstilladelsen, jf.
udlændingelovens § 32, stk. 1, og
udlændingen meddeles indrejseforbud
for bestandig, jf. § 32, stk. 4. Når
udlændingen hidtil har haft
flygtningestatus, skal der i den
forbindelse tages stilling til, om
udlændingen kan udsendes. Finder
retten, at udlændingelovens § 31
ikke er til hinder for udsendelse,
skal retten fastsætte udrejsefristen
til straks, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 h, stk. 3.
Byrettens afgørelse herom anses som
udgangspunkt for indbragt for
landsretten, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 i.
Finder retten, at
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse, får udlændingen tålt
ophold.
Spørgsmål om
opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, eller udsendelse, jf.
§ 31, vil typisk foreligge til
afgørelse samtidig med prøvelsen af
spørgsmålet om farevurdering,
udvisning og frihedsberøvelse, enten
fordi den udviste udlænding hidtil
har haft opholdstilladelse som
flygtning, eller fordi udlændingen
søger asyl i forbindelse med
udvisningen. Det er retten, som
efter en konkret vurdering i den
enkelte sag beslutter, hvordan
domstolsbehandlingen mest
hensigtsmæssigt tilrettelægges.
De foreslåede
bestemmelser i kapitel 7 b vil også
finde anvendelse, hvis spørgsmålet
om asyl eller udsendelse særskilt
skal behandles ved domstolene,
f.eks. fordi udlændingen måtte
frafalde domstolsprøvelse af selve
udvisningsafgørelsen. Søger
udlændingen først asyl, efter at
domstolene har prøvet spørgsmålet om
farevurdering og udvisning, skal
domstolene også træffe afgørelse i
sagen efter reglerne i kapitel 7 b.
Tilsvarende
gælder, hvis udlændingen søger om
genoptagelse af sin asylsag eller af
en afgørelse om udsendelse, afgjort
af domstolene. I disse sager må
retten indledningsvis tage stilling
til, om anmodningen om genoptagelse
giver anledning til at tillægge
sagen opsættende virkning med
henvisning til udrejsefristen. Er
udlændingens udrejsefrist
overskredet, bør retten ikke give
anmodningen om genoptagelse
opsættende virkning, medmindre
ganske særlige grunde taler derfor,
jf. herved udlændingelovens § 33,
stk. 7.
Endvidere finder
de foreslåede bestemmelser i kapitel
7 b anvendelse, hvis en udlænding,
som udvises efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, tidligere af
asylmyndighederne har fået afslag på
asyl eller på, at § 31 er til hinder
for udsendelse, og udlændingen på ny
søger asyl eller påberåber sig, at
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse, jf. lovforslagets
§ 3 og bemærkningerne hertil.
De foreslåede
bestemmelser i stk. 1, nr. 3 og 4,
indebærer således, at domstolene
fremover i alle sager, der
indbringes for domstolene, om
udlændinge, der er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, vil
skulle tage stilling til asylretlige
spørgsmål og således i disse
tilfælde bliver asylmyndighed i
stedet for Udlændingeservice og
Flygtningenævnet.
Retten vil i
forbindelse med behandlingen af en
ansøgning om opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, eller behandlingen af
spørgsmålet om udsendelse efter § 31
af en udlænding, der hidtil har haft
opholdstilladelse som flygtning,
skulle træffe afgørelse på baggrund
af en konkret og individuel
vurdering af den enkelte udlændings
asylmotiv sammenholdt med den
baggrundsviden om generelle forhold
i hjemlandet og eventuelt konkrete
forhold af betydning for sagen, som
tilvejebringes til brug for rettens
afgørelse.
Retten skal til
brug for denne vurdering drage
omsorg for sagens oplysning, jf.
herved den foreslåede bestemmelse i
§ 45 k, hvorefter retsplejelovens
kapitel 43 a i øvrigt finder
tilsvarende anvendelse ved
behandlingen af disse sager.
Til brug for
sagens behandling skal retten være i
besiddelse af så mange asylrelevante
oplysninger som muligt, og retten
kan anmode det offentliges
repræsentant i sagen om at foretage
de relevante sagsskridt og indhente
oplysninger m.v., jf. nedenfor. Det
offentliges repræsentant i sagen kan
anmode Udlændingeservice om at
fremskaffe oplysningerne m.v.,
f.eks. at sørge for, at udlændingen
udfylder asylskema.
Når en
asylansøgning indbringes for retten,
skal retten anmode Rigspolitiets
Udlændingeafdeling om – i de
tilfælde, hvor der ikke allerede er
modtaget en asylansøgning hos
politiet – at foretage de indledende
sagsskridt med oprettelse af den
pågældende udlænding som asylansøger
i Udlændingeregisteret (UR) og
fastlæggelse af (i det omfang det er
muligt) den pågældende udlændings
identitet, nationalitet samt
rejserute. Rigspolitiet afhører i
den forbindelse udlændingen og
opdaterer de nødvendige oplysninger
i UR. Som fast led i
identitetsafklaringen tager
Rigspolitiet endvidere fingeraftryk
af udlændingen og kontrollerer i
EURODAC, hvorvidt den pågældende er
kendt af andre EU-lande.
Rigspolitiet sender sagens akter til
retten til brug for rettens
behandling af asylansøgningen.
Retten vil udover
asylregistreringsafhøringen skulle
foranstalte, at den på gældende
efterfølgende af Udlændingeservice
registreres som asylansøger, jf.
udlændingelovens § 48 e, stk. 1,
samt at udlændingen som i andre
asylsager udfylder et
familieoplysningsskema samt et
asylskema. Asylskemaet bør foreligge
på udlændingens modersmål eller på
et andet sprog, som udlændingen
behersker tilfredsstillende, og skal
efter besvarelse oversættes til
dansk.
I de tilfælde,
hvor den pågældende udlænding er
analfabet eller af andre grunde har
vanskeligheder ved at udfylde et
asylansøgningsskema, kan udfyldelse
undlades.
Er den pågældende
en uledsaget udlænding under 18 år,
skal der, medmindre ganske særlige
grunde taler derimod, udpeges en
repræsentant til varetagelse af den
mindreåriges interesser, jf. herved
udlændingelovens § 56 a, stk. 1.
Retten skal således anmode
Udlændingeservice om at iværksætte
procedurer efter udlændingelovens
§ 56 a, stk. 1. Den personlige
repræsentant bør indkaldes som
bisidder og orienteres om sagen på
lige fod med advokaten. Den
personlige repræsentant indkaldes
ikke til møder, hvor fortroligt
materiale behandles af retten, jf.
herved den foreslåede bestemmelse i
§ 45 f og bemærkningerne hertil.
Den pågældende
udlænding skal have lejlighed til at
afgive sin forklaring for retten,
hvor udlændingens asylmotiv på
baggrund af de foreliggende
oplysninger om udlændingens konkrete
forhold (blandt andet fra
asylregistreringsskema og asylskema)
sammenholdt med de generelle forhold
i udlændingens hjemland (eller
første asylland) uddybes.
Retten skal i den
forbindelse vurdere, om udlændingens
eventuelle tidligere asylsagsakter
bør indhentes fra Udlændingeservice.
Det vil herudover også kunne være
relevant at indhente øvrige
sagsakter, herunder akter i
forbindelse med f.eks. ansøgninger
om familiesammenføring eller
humanitær opholdstilladelse, fra
Udlændingeservice eller
Integrationsministeriet, ligesom
indhentelse med samtykke af nære
familiemedlemmers eventuelle
udlændingesagsakter kan være
relevant.
Retten kan til
brug for sagens oplysning træffe
bestemmelse om yderligere afhøringer
af udlændingen samt om
tilvejebringelse af andre
bevismidler, herunder afhøring af
eventuelle vidner.
Til brug for
sagen skal der tilvejebringes de
fornødne baggrundsoplysninger,
herunder om forholdene i den
pågældendes hjemland (eller første
asylland).
Til brug herfor
foreslås det i § 45 h, stk. 4, at
retten skal anmode Flygtningenævnet
om en udtalelse om sagen.
Anmodningen skal
være skriftlig, og retten skal heri
angive temaet for høringen af
Flygtningenævnet.
Høringen skal
omfatte alle asylrelevante
oplysninger, herunder ansøgerens
asylforklaringer som afgivet over
for retten. Det indebærer, at også
de akter, som måtte være indhentet
fra Udlændingeservice og
Integrationsministeriet, skal indgå
i det materiale, der sendes til
Flygtningenævnet. Materialet til
Flygtningenævnet bør også indeholde
en udtalelse fra Udlændingeservice
om styrelsens praksis og
baggrundsmateriale i forhold til det
omhandlede land.
Retten skal
herudover vurdere, om det vil være
nødvendigt at indhente en udtalelse
fra PET om sagens eventuelle
forgreninger til udlandet, herunder
til udlændingens hjemland (eller
første asylland), som ligeledes
sendes til Flygtningenævnet.
I de tilfælde,
hvor den pågældende udlænding ikke
tidligere har søgt om asyl, bør den
pågældende således have haft
lejlighed til at afgive en
forklaring om sit asylmotiv for
retten, jf. ovenfor.
Inden høringen af
Flygtningenævnet skal parterne og
den særlige advokat have haft
lejlighed til at udtale sig, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 h,
stk. 4. Parterne og den særlige
advokat skal også efterfølgende have
lejlighed til at udtale sig om
Flygtningenævnets udtalelse.
Det bemærkes, at
partsprocessen sker ved rettens
behandling af sagen, og
Flygtningenævnet afgiver således til
brug herfor en sagkyndig udtalelse i
en proces, hvor udlændingen ikke har
partsrettigheder direkte i forhold
til Flygtningenævnet.
Flygtningenævnets
udtalelse er ikke bindende for
retten.
Retten vurderer,
om sagen er forsvarligt oplyst,
inden der træffes afgørelse om
asylspørgsmålet, og kan afskære
yderligere undersøgelse og
bevisførelse, som må anses for
unødvendig.
Retten kan også
bestemme, at der skal indhentes
yderligere oplysninger, f.eks.
foretagelse af ægthedsvurderinger og
kriminaltekniske erklæringer
vedrørende dokumenter, foranstalte
sprogtest eller torturundersøgelser
samt iværksætte høringer via
Udenrigsministeriet eller andre
myndigheder om generelle eller
konkrete forhold i eksempelvis
udlændingens hjemland eller andre
lande m.v.
Efter
udlændingelovens § 40 skal en
udlænding meddele de oplysninger,
der er nødvendige til bedømmelse af,
om den pågældende kan gives
opholdstilladelse eller opholder sig
lovligt her i landet. Det påhviler
således udlændingen at
sandsynliggøre, at betingelserne for
at blive meddelt asyl eller at undgå
udsendelse er til stede. Retten bør
derfor i de indledende afhøringer af
udlændingen vejlede om
oplysningspligten efter
udlændingelovens § 40 samt om
vigtigheden af, at den pågældende
fremkommer med alle oplysninger.
Rettens afgørelse
af asylspørgsmålet træffes på
grundlag af en helhedsvurdering af
udlændingens forklaring og
personlige fremtræden sammenholdt
med sagens øvrige oplysninger,
herunder de indhentede
baggrundsoplysninger og asylpraksis
samt Flygtningenævnets udtalelse. I
den forbindelse vil også indgå, om
udlændingens forklaring fremstår som
sammenhængende og konsistent. Retten
skal også forholde sig til
troværdigheden af et påberåbt
asylmotiv. Det vil således særligt
være aktuelt i de tilfælde, hvor
udlændingens forklaring til sagen er
præget af divergenser, skiftende
forklaringer, udbygninger eller
undladelser. Retten bør endvidere i
tilfælde af tvivl om udlændingens
troværdighed vurdere, i hvilket
omfang det asylretlige princip om
»benefit of the doubt« (enhver
rimelig tvivl om, hvorvidt
udlændingen på baggrund af sin
forklaring og de øvrige foreliggende
oplysninger må antages at være
forfulgt i hjemlandet af de grunde,
der er nævnt i
flygtningekonventionens artikel 1 A,
skal komme udlændingen til gode)
skal finde anvendelse.
Der henvises i
øvrigt til FN’s Håndbog om
procedurer og kriterier for
fastlæggelse af flygtningestatus.
Retten vil kunne
foretage den asylretlige vurdering
sideløbende med eller efter
prøvelsen af spørgsmålet om
frihedsberøvelse, farevurdering og
udvisning og vil således kunne være
i besiddelse af fortrolige
oplysninger, som udlændingen og
dennes advokat ikke har indsigt i,
jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 6, men som kan indeholde
oplysninger af asylretlig relevans.
I de tilfælde må
retten sikre, at disse oplysninger
inddrages i sagen, selvom den
særlige advokat ikke måtte påberåbe
sig disse oplysninger, som kan have
betydning for vurderingen af de
asyl- og udsendelsesrelaterede
forhold.
Hvis retten
træffer endelig afgørelse om afslag
på ansøgning om asyl eller endelig
afgørelse om, at udlændingelovens
§ 31 ikke er til hinder for
udsendelse, sendes sagen til
Rigspolitiet med henblik på
effektuering af udsendelse af den
pågældende til det land, hvortil
retten har bestemt, at udsendelse
kan ske.
Retten skal i
alle sager orientere Rigspolitiet om
asylsagens udfald med henblik på den
fornødne opdatering i
Udlændingeregisteret og
Schengeninformationssystemet.
Endvidere skal
retten i de sager, hvor en udlænding
hidtil har haft opholdstilladelse,
og hvor udvisning efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
opretholdes, orientere
Udlændingeservice om den afgørelse,
der er truffet, med henblik på at
Udlændingeservice til den relevante
kommune kan videregive oplysninger
om, at udlændingens
opholdstilladelse er bortfaldet, jf.
herved udlændingelovens § 44 a, stk.
1, nr. 3.
Hvis en
udlænding, der er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, og som
har fået afslag på asyl af retten,
måtte søge om opholdstilladelse på
andet grundlag, herunder humanitær
opholdstilladelse efter § 9 b, vil
udlændingen få afslag på en sådan
ansøgning med henvisning til § 10,
stk. 1, nr. 1.
Såfremt der er
indgået en konkret eller generel
aftale om en diplomatisk forsikring
med den pågældende udlændings
hjemland eller et relevant
tredjeland, skal retten også
inddrage denne i afgørelsen af, om
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse. I sådanne sager vil
retten normalt skulle indhente en
udtalelse fra Udenrigsministeriet
til brug for rettens vurdering af
betydningen af den diplomatiske
forsikring. Retten bør endvidere
vurdere, hvorvidt en sådan udtalelse
tillige skal indgå i det materiale,
der sendes til brug for
Flygtningenævnets afgivelse af
udtalelse.
Efter forslaget
til stk. 1, nr. 5, behandles efter
det foreslåede kapitel 7 b også
sager efter udlændingelovens § 32 b
i forhold til udlændinge, der er
blevet udvist efter § 25, nr. 1, og
som har fået tålt ophold. Det gælder
også, hvis udlændingen har fået tålt
ophold som følge af en afgørelse
truffet af asylmyndighederne,
Udlændingeservice og
Flygtningenævnet. Efter
udlændingelovens § 32 b skal en
afgørelse om, at § 31 er til hinder
for udsendelse, ændres, hvis det
grundlag, der er angivet i
afgørelsen, ikke længere er til
stede.
Bliver en aftale
om en diplomatisk forsikring først
indgået, efter at retten har truffet
afgørelse om, at udlændingelovens
§ 31 anses for at være til hinder
for udsendelse af en udlænding, kan
justitsministeren, eller den
ministeren bemyndiger hertil,
således indbringe sagen på ny for
retten med henblik på en vurdering
af, om den diplomatiske forsikring
giver anledning til at ændre
afgørelsen om udsendelse. Dette
gælder også, hvis den diplomatiske
forsikring angår en sag, hvor en
udlænding, der er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
opholder sig her i landet på tålt
ophold som følge af en beslutning
truffet af Udlændingeservice eller
Flygtningenævnet, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 46 g, stk. 2, jf.
lovforslagets § 1, nr. 13. Også i
disse sager kan der være behov for,
at retten indhenter en udtalelse fra
Flygtningenævnet, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 h, stk. 4.
Indgås der en
aftale om en diplomatisk forsikring
i en asylsag, som ikke vedrører en
udlænding, der er udvist af hensyn
til statens sikkerhed, vil det som
hidtil være Udlændingeservice og
Flygtningenævnet, som skal vurdere,
hvorvidt en sådan aftale kan føre
til udsendelse af den pågældende.
Efter forslaget
til stk. 2 indbringes de nævnte
sager omfattet af det foreslåede
kapitel 7 b for Københavns Byret.
Sagen indbringes for retten af det
offentlige, dvs. af
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, jf.
herved den foreslåede bestemmelse i
§ 45 b, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, hvorefter justitsministeren
vurderer, om udlændingen må anses
for en fare for statens sikkerhed,
og således er den, der har kendskab
til de fortrolige oplysninger i
sagen, der har ført til denne
vurdering. Efter den foreslåede
bestemmelse i § 46 g, stk. 2, jf.
lovforslagets § 1, nr. 10, kan
udlændingen skriftligt over for
Integrationsministeriet give afkald
på, at en afgørelse om, at
udlændingen er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
indbringes for retten.
Det følger af
retsplejelovens § 469, stk. 2, jf.
den foreslåede bestemmelse i § 45 k,
at sagen skal indbringes for retten
inden 5 søgnedage efter f.eks.
udvisningsafgørelsen, dog skal
frihedsberøvelse indbringes inden 3
døgn fra frihedsberøvelsens
iværksættelse, jf. herved den
foreslåede bestemmelse i § 37, stk.
1, jf. lovforslagets § 1, nr. 4.
Som følge af
sagernes særlige karakter foreslås
det, at der i sagens afgørelse ved
byretten deltager 3 dommere.
Bestemmelsen indebærer, at der ved
hovedforhandlingen i byretten
deltager 3 dommere (»sagens
afgørelse«), mens en enkelt dommer
uden for hovedforhandlingen som
udgangspunkt kan handle på rettens
vegne, jf. retsplejelovens § 12,
stk. 2.
Hvis udlændingen
er frihedsberøvet, skal der mindst
hver 4. uge tages stilling til
frihedsberøvelsens opretholdelse,
jf. udlændingelovens § 37, stk. 3.
På denne baggrund foreslås det i 2.
pkt., at retten kan bestemme, at der
ved behandlingen af en sag om
frihedsberøvelse af udlændingen
alene deltager 1 dommer. Dette vil
f.eks. kunne være relevant, hvis der
i et retsmøde skal tages stilling
til spørgsmålet om fortsat
frihedsberøvelse af udlændingen, men
uden at der opstår spørgsmål om at
fremlægge nye oplysninger i relation
til farevurderingen og
udvisningsafgørelsen.
Det foreslås
endelig, at den, der indbringer
sagen for retten (justitsministeren
eller den, ministeren bemyndiger
hertil), og som er en part i sagen,
jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 45 e, stk. 1 – ud over de
almindelige regler om
rettergangsfuldmægtige, jf.
retsplejelovens § 260 – helt eller
delvist kan lade personer, der er
ansat i Politiets
Efterretningstjeneste, møde for sig
i retten som rettergangsfuldmægtig.
Den foreslåede bestemmelse skal ses
i lyset af, at der under sagen vil
skulle fremlægges fortrolige
oplysninger fra PET, som har dannet
grundlag for farevurderingen, og
bestemmelsen supplerer i øvrigt
retsplejelovens § 260, stk. 1, nr.
4, hvorefter personer, der er ansat
hos en part, kan møde som
rettergangsfuldmægtig. Det
forudsættes, at det i givet fald vil
være en juridisk medarbejder fra
PET, som møder i retten.
Efter forslaget
til stk. 3 har sagens indbringelse
for retten opsættende virkning, når
udlændingen opholder sig her i
landet, medmindre der er tale om
indbringelse af en afgørelse om
frihedsberøvelse efter den
foreslåede bestemmelse i § 36, jf.
lovforslagets § 1, nr. 3. Det svarer
til, hvad der i dag gælder efter
retsplejelovens § 469, stk. 3, om
prøvelse af administrativt bestemt
frihedsberøvelse (dvs. at sagens
indbringelse som udgangspunkt ikke
hindrer frihedsberøvelsens
iværksættelse og opretholdelse).
Opsættende virkning medfører, at
udlændingens udrejsefrist udsættes,
således at udlændingen ikke skal
udrejse og ikke kan udsendes
tvangsmæssigt. Havde udlændingen
inden udvisningen en
opholdstilladelse betyder opsættende
virkning endvidere, at udlændingen
bevarer sin opholdstilladelse under
sagens behandling for retten.
Opholder udlændingen sig i udlandet
på tidspunktet for udvisningen efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, har
indbringelsen for retten ikke
opsættende virkning. Det indebærer,
at udlændingen fortsat er udvist med
indrejseforbud for bestandig under
sagens behandling ved retten, og at
en eventuel opholdstilladelse er
bortfaldet som konsekvens af
udvisningen, jf. udlændingelovens
§ 32, stk. 1.
Det foreslåede
stk. 4 betyder, at udlændingelovens
§§ 37 a-e finder tilsvarende
anvendelse i sager, hvor
frihedsberøvelse efter den
foreslåede bestemmelse i § 36, jf.
lovforslagets § 1, nr. 3, er
iværksat for at sikre muligheden for
udvisning efter § 25, nr. 1.
De gældende
regler i udlændingelovens §§ 37 d og
e giver mulighed for at afskære
eller begrænse udlændingens adgang
til besøg og anden kontakt, der
efter en konkret vurdering kan
medvirke til at forhindre
udsendelsen.
Udlændingelovens
§§ 37 d og e kan anvendes til at
afskære eller begrænse besøg og
brevkontakt f.eks. i tilfælde, hvor
den pågældende udlænding under sagen
ønsker at give interviews til danske
eller udenlandske medier, hvis
offentliggørelse af et sådant
interview vil kunne medføre, at
udlændingen skaber sig et
asylgrundlag, således at muligheden
for udsendelse af den pågældende
forringes.
§§ 37a-e finder
anvendelse i disse sager i henhold
til de betingelser og vilkår, der er
angivet i de enkelte bestemmelser.
Det er politiet, som træffer
afgørelse om anvendelse af
foranstaltningerne efter §§ 37 a-e.
Det forudsættes,
at sagen mod den pågældende og de
relevante bestræbelser på udsendelse
fremmes mest muligt, idet det dog
bemærkes, at hvis udlændingen ikke
medvirker til udsendelse, kan dette
komme den pågældende til skade i
relation til den mulige tidsmæssige
udstrækning af opretholdelsen af
tiltag, der forhindrer udlændingen i
gennem kommunikation udadtil at
skabe sig et asylgrundlag.
Tiltag i henhold
til bestemmelsen skal altid anvendes
proportionalt i forhold til den
enkelte sag og med respekt for
muligheden for at anvende øvrige
tiltag.
Et iværksat
tiltag skal løbende revurderes i
forhold til sagens udvikling og i
forhold til proportionaliteten, og
tiltag skal ophøre straks, såfremt
grundlaget herfor ikke længere er
til stede.
Til § 45 e
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 1, er parterne i sagen efter
det foreslåede kapitel 7 b
udlændingen og den, der indbringer
sagen for retten efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, dvs. justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil.
Integrationsministeriet, der har
truffet afgørelsen om udvisning
efter udlændingelovens § 25, nr. 1,
er således ikke part i sagen,
hvilket må ses i lyset af, at
ministeriet kan være uden kendskab
til de oplysninger, der er indgået i
vurderingen efter stk. 1, om at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6.
Det er således
udlændingen og den, der for det
offentlige har indbragt sagen for
retten, der udøver de sædvanlige
civilprocessuelle partsbeføjelser i
sagen, jf. dog nedenfor om den
særlige advokat, der beskikkes for
udlændingen i relation til de
oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen.
Efter forslaget
til stk. 2 beskikker retten en
advokat for udlændingen til at bistå
vedkommende under sagen.
Bestemmelsen svarer til
udlændingelovens § 37, stk. 2, om
beskikkelse af en advokat for en
frihedsberøvet udlænding, der
fremstilles for retten.
Det foreslås
endvidere, at retten beskikker en
særlig advokat til at varetage
udlændingens interesser og på vegne
af denne udøve partsbeføjelser med
hensyn til oplysninger, der efter
den foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, af sikkerhedsmæssige grunde ikke
kan videregives til udlændingen og
dennes advokat (oplysninger, der er
indgået i vurderingen af, at den
pågældende må anses for en fare for
statens sikkerhed). Udlændingen og
dennes advokat har ikke adgang til
de pågældende oplysninger og har
ikke mulighed for at udøve de
sædvanlige partsbeføjelser, herunder
navnlig at kunne vurdere og udtale
sig om de pågældende oplysninger,
selv om disse fremlægges for retten
og indgår i grundlaget for rettens
afgørelse. Dette varetages i stedet
af den særlige advokat, der har
indsigt i og mulighed for at udtale
sig om det materiale, som fremlægges
for retten med henblik på at indgå i
sagen, herunder de fortrolige
oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen og
dennes advokat.
Den særlige
advokat udøver partsbeføjelser på
vegne af udlændingen med hensyn til
disse fortrolige oplysninger, men er
i øvrigt ikke part eller
partsrepræsentant i sagen. I det
omfang udlændingen sammen med sin
advokat kan udøve sædvanlige
civilprocessuelle partsbeføjelser,
herunder med hensyn til oplysninger,
som er videregivet til udlændingen
og fremlagt i retten, optræder den
særlige advokat således ikke på
vegne af udlændingen. Den særlige
advokat har f.eks. indsigt i og kan
udtale sig om oplysninger, som er
undtaget efter den foreslåede
bestemmelse i § 45 b, stk. 2, jf.
lovforslagets § 1, nr. 6. Den
særlige advokat kan også fremsætte
begæring om, at sådanne oplysninger
skal videregives til udlændingen og
dennes advokat, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 f, stk. 2, og kan
kære rettens afgørelse om, at
oplysningerne ikke skal videregives.
Den særlige advokat har derimod ikke
en almindelig adgang til f.eks. at
kære rettens procesledende
afgørelser under sagens behandling
eller at indbringe byrettens
endelige afgørelse i sagen for
landsretten. Dette tilkommer
udlændingen, som er part i sagen,
jf. forslaget til § 45 e, stk. 1.
Hvis udlændingen
er eller har været frihedsberøvet,
således at spørgsmålet om
frihedsberøvelsens lovlighed og
eventuelle opretholdelse skal
indbringes for retten inden 3 døgn
efter frihedsberøvelsens
iværksættelse, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 37, jf.
lovforslagets § 1, nr. 4,
forudsættes det, at den, der skal
indbringe sagen for retten efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 2, snarest muligt anmoder
retten om at beskikke en advokat og
en særlig advokat for udlændingen,
således at disse i videst muligt
omfang inden fremstillingen i retten
har haft lejlighed til at gennemgå
og drøfte det materiale i sagen, som
er fremlagt for udlændingen. Der
henvises endvidere til den
foreslåede bestemmelse i § 45 f,
stk. 2, og bemærkningerne hertil.
Justitsministeren
antager et antal advokater, der kan
beskikkes som særlige advokater i
sager efter det foreslåede kapitel 7
b, jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 45 j. Det forudsættes, at retten i
almindelighed beskikker den advokat,
der »står for tur« til at blive
beskikket, men at der beskikkes en
anden advokat, hvis udlændingen har
begrundede indsigelser mod
beskikkelsen af den pågældende.
Med hensyn til
salær og godtgørelse for udlæg til
den beskikkede advokat og til den
beskikkede særlige advokat gælder de
samme regler, som hvis der var
bevilget fri proces, jf.
retsplejelovens kapitel 31. Dette
indebærer, at salær m.v. betales af
det offentlige.
Med henblik på at
sikre den særlige advokats løbende
indsigt i sagen ved retten foreslås
det i stk. 3, at advokaten skal
underrettes om alle retsmøder i
sagen og er berettiget til at
deltage i disse. Henset til
advokatens særlige rolle i sagen
foreslås det endvidere, at det
udtrykkeligt kommer til at fremgå af
lovteksten, at advokatens
partsbeføjelser vedrørende de
fortrolige oplysninger i sagen, jf.
ovenfor, indebærer, at vedkommende
skal gøres bekendt med det
materiale, som indgår i sagen for
retten, dvs. det materiale, som
fremlægges af det offentlige med
henblik på, at det kan indgå i
rettens afgørelse (og eventuelt
supplerende materiale, som
fremlægges af udlændingen og dennes
advokat). I den foreslåede
bestemmelse i § 45 f, stk. 1, er det
endvidere udtrykkeligt bestemt, at
de fortrolige oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen og
dennes advokat, skal videregives til
den særlige advokat.
Den særlige
advokat skal endvidere som
udgangspunkt have udleveret kopi af
materialet. Justitsministeren eller
den, ministeren bemyndiger hertil (i
praksis normalt den, der har
indbragt sagen for retten), kan dog
bestemme, at der af
sikkerhedsmæssige grunde ikke skal
udleveres kopi til den særlige
advokat. Dette vil alene kunne være
relevant med hensyn til de
oplysninger, der efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, af sikkerhedsmæssige grunde ikke
kan videregives til udlændingen. I
så fald skal den særlige advokat på
anden måde have fornøden adgang til
materialet, f.eks. ved at gennemse
det pågældende materiale i retten
eller hos politiet. Spørgsmålet om
udlevering af kopi skal på begæring
af den særlige advokat indbringes
for retten, der også kan tage
stilling til en eventuel tvist om,
hvordan advokaten i stedet skal have
adgang til materialet.
Det foreslås i
stk. 4, at retten bestemmer, hvordan
en udlænding, der opholder sig i
udlandet, og som har indrejseforbud,
jf. udlændingelovens § 32, jf. § 25,
nr. 1, får lejlighed til at udtale
sig over for retten i forbindelse
med domstolsprøvelsen af
udvisningsafgørelsen m.v.
Hvis en
udlænding, der er udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, ikke
opholder sig her i landet, har
sagens indbringelse for retten ikke
opsættende virkning, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 3. Dette indebærer, at
udlændingen i kraft af
udvisningsafgørelsen har
indrejseforbud og ikke kan rejse ind
i Danmark, jf. udlændingelovens
§ 32, stk. 1. Udlændingen kan
således ikke personligt være til
stede i retsmøder under sagen, men
er repræsenteret af sin advokat og
(for så vidt angår de fortrolige
oplysninger, der er indgået i
farevurderingen) af den særlige
advokat beskikket efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 2. Der er således i denne
situation ikke tale om, at
udlændingen er udeblevet »uden
oplyst lovligt forfald«, jf.
retsplejelovens § 472, stk. 2.
Retten bestemmer
i disse tilfælde, hvordan
udlændingen får lejlighed til at
udtale sig over for retten. Det kan
f.eks. ske ved anvendelse af
telekommunikation (telefon- eller
videoforbindelse), ved en
indenretlig afhøring foretaget i det
land, hvor udlændingen opholder sig,
eller ved fremlæggelse af en eller
flere skriftlige erklæringer fra
udlændingen. Det foreslåede stk. 4
indebærer, at retsplejelovens § 303,
hvorefter en part kan begære
personligt at afgive forklaring for
retten, ikke finder anvendelse i
sager, hvor udlændingen opholder sig
i udlandet og ikke kan indrejse som
følge af et indrejseforbud.
Til § 45 f
Den foreslåede
bestemmelse i § 45 f indeholder
regler om videregivelse af de
oplysninger, som er undtaget fra
videregivelse til udlændingen selv,
jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 6, til den særlige advokat.
Som anført i bemærkningerne til den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, finder en beslutning efter
denne bestemmelse om, at
oplysninger, der er indgået i
farevurderingen, ikke kan
videregives til udlændingen, også
anvendelse i forbindelse med en
domstolsbehandling efter de
foreslåede regler i udlændingelovens
kapitel 7 b. Dette indebærer bl.a.,
at udlændingen under en retssag ikke
har adgang til aktindsigt i de
pågældende oplysninger, som
fremlægges for retten, efter
retsplejelovens § 255 a, som alene
gælder »medmindre andet er bestemt«.
De fortrolige
oplysninger, der er indgået i
justitsministerens vurdering af, at
udlændingen må anses for en fare for
statens sikkerhed, vil som det klare
udgangspunkt blive fremlagt for
retten. Der kan dog i denne
vurdering være indgået oplysninger
af en sådan særlig karakter, at de
af hensyn til statens sikkerhed,
herunder PETs virksomhed, ikke kan
videregives til andre og heller ikke
som led i den særlige
domstolsbehandling efter reglerne i
det foreslåede kapitel 7 b. Hvis
sådanne oplysninger ikke fremlægges
for retten og den særlige advokat
beskikket efter den foreslåede
bestemmelse i § 45 e, stk. 2, vil
oplysningerne ikke indgå i
grundlaget for rettens afgørelse i
sagen, da retten på grundlag af det,
der er passeret under
forhandlingerne og bevisførelsen, må
afgøre, hvilke faktiske
omstændigheder der skal lægges til
grund for sagens pådømmelse, jf.
retsplejelovens § 344.
Det bemærkes, at
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (EMD) i
dom af 19. februar 2009
(storkammerafgørelse) i sagen A.
m.fl. mod Storbritannien som anført
i afsnit 4.2.3. i lovforslagets
almindelige bemærkninger fremkom med
nogle generelle betragtninger om,
hvornår en frihedsberøvet kan anses
at have adgang til tilstrækkelige
oplysninger om beskyldningerne imod
ham. Domstolen udtalte, at hvis
beviserne i vid udstrækning er
fremlagt, og det åbne materiale
spiller den afgørende rolle i
afgørelsen, kan det ikke siges, at
den frihedsberøvede er nægtet
muligheden for effektivt at anfægte
beskyldningerne imod ham. Det samme
gør sig ifølge Domstolen gældende i
sager, hvor der er tale om, at alt
eller næsten alt bevismateriale ikke
er fremlagt, men hvor
beskyldningerne i det åbne materiale
er tilstrækkeligt specifikke til, at
den frihedsberøvede kan give sin
advokat eller den særlige advokat
information til at imødegå det, uden
at der er behov for at kende
detaljer i eller kilder til
materialet. Hvis det åbne materiale
derimod i det væsentlige består af
generelle påstande, og afgørelsen
om, at den frihedsberøvede udgør en
sikkerhedsrisiko, alene eller
afgørende er baseret på »lukket«
materiale, vil betingelserne i EMRK
artikel 5, stk. 4, ifølge EMD ikke
være opfyldt. Den frihedsberøvede
skal således gennem det åbne
materiale have adgang til
tilstrækkelige oplysninger om
beskyldningerne imod sig, således at
den pågældende er i stand til at
give effektive instruktioner til den
særlige advokat.
Det foreslås i
stk. 1, at det udtrykkeligt kommer
til at fremgå af lovteksten, at de
oplysninger, som i medfør af den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, ikke kan videregives til
udlændingen og dennes advokat,
videregives til den særlige advokat,
der varetager udlændingens
interesser med hensyn til disse
oplysninger, jf. også den foreslåede
bestemmelse i § 45 e og
bemærkningerne hertil.
Den særlige
advokat kan drøfte sagen med
udlændingen og dennes advokat,
indtil det tidspunkt, hvor de nævnte
fortrolige oplysninger er
videregivet til den særlige advokat.
Når sådanne oplysninger er
videregivet til den særlige advokat,
må vedkommende ikke længere drøfte
sagen med udlændingen eller dennes
advokat. I modsat fald kunne der
være en risiko for, at den særlige
advokat ved f.eks. at stille
supplerende spørgsmål til
udlændingen uforvarende kunne komme
til at afsløre kendskab til
oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen. Den
særlige advokat er afskåret fra at
drøfte sagen med udlændingen og
dennes advokat, men der er ikke
noget til hinder for, at den særlige
advokat f.eks. skriftligt bekræfter
modtagelsen af materiale fra
udlændingen eller dennes advokat.
Det forudsættes
således, at den særlige advokat
indledningsvis drøfter sagen med
udlændingen og dennes advokat,
herunder deres bemærkninger
vedrørende de oplysninger, som er
videregivet til de pågældende,
således at dette kan indgå i
advokatens videre arbejde med sagen
i relation til de fortrolige
oplysninger, som ikke kan
videregives til udlændingen.
Udlændingen eller dennes advokat kan
herudover når som helst give
skriftlige meddelelser til den
særlige advokat om sagen og kan
således løbende videregive
yderligere oplysninger og
synspunkter til den særlige advokat,
herunder efter at de fortrolige
oplysninger er videregivet til den
særlige advokat, og denne ikke
længere kan drøfte sagen med
udlændingen. Den særlige advokat vil
endvidere være til stede ved
retsmøder i sagen, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 3, og vil således også ad den
vej løbende have kendskab til
udlændingens synspunkter.
Ud fra
tilsvarende betragtninger som nævnt
ovenfor foreslås det endvidere, at
den særlige advokat ikke må udtale
sig i retsmøder, hvor udlændingen
eller dennes advokat er til stede,
når de fortrolige oplysninger er
videregivet til den særlige advokat.
Dette stemmer også med, at
udlændingen og dennes advokat i
videst muligt omfang varetager
sædvanlige civilprocessuelle
partsbeføjelser i sagen, herunder
udtaler sig i retsmøder om sagen.
Det er alene i retsmøder, hvor
udlændingen ikke er til stede, fordi
der fremlægges de nævnte fortrolige
oplysninger, at den særlige advokat
varetager udlændingens interesser og
kan udtale sig om sagen.
Som anført i
bemærkningerne til den foreslåede
bestemmelse i § 45 e, stk. 2,
forudsættes det i øvrigt, at hvis
udlændingen er eller har været
frihedsberøvet således, at
spørgsmålet om frihedsberøvelsens
lovlighed og eventuelle
opretholdelse skal indbringes for
retten inden 3 døgn efter
frihedsberøvelsens iværksættelse,
jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 37, jf. lovforslagets § 1, nr. 4,
anmoder den, der skal indbringe
sagen for retten efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 2, snarest muligt retten om at
beskikke en advokat og en særlig
advokat for udlændingen, således at
disse i videst muligt omfang inden
fremstillingen i retten har haft
lejlighed til at gennemgå og drøfte
det materiale i sagen, som er
fremlagt for udlændingen.
Det foreslås i
stk. 2, at retten af egen drift
eller efter begæring fra den særlige
advokat kan bestemme, at fortrolige
oplysninger omfattet af den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, skal videregives til udlændingen
og dennes advokat, hvis
sikkerhedsmæssige forhold ikke
findes at kunne begrunde
justitsministerens beslutning efter
§ 45 b, stk. 2. Den foreslåede
bestemmelse sigter således til
tilfælde, hvor retten efter en
konkret vurdering finder, at der
ikke foreligger sådanne
sikkerhedsmæssige forhold, at
oplysningerne bør være fortrolige og
ikke videregives til udlændingen og
dennes advokat, f.eks. hvis retten
ikke finder, at der er særlige
hensyn til PET’s arbejdsmetoder
m.v., som medfører, at de pågældende
oplysninger bør være fortrolige.
Uanset om
spørgsmålet om videregivelse af
sådanne fortrolige oplysninger
rejses af retten af egen drift eller
efter begæring fra den særlige
advokat, har både den særlige
advokat og den, der for det
offentlige har indbragt sagen for
retten, adgang til at udtale sig om
spørgsmålet om videregivelse, inden
retten træffer afgørelse. Retten
træffer afgørelse ved kendelse, som
efter de almindelige regler herom
skal begrundes, jf. retsplejelovens
§ 218, stk. 1. I overensstemmelse
med, at den særlige advokat med
hensyn til disse fortrolige
oplysninger varetager udlændingens
interesser i sagen, kan afgørelsen
kæres af den særlige advokat og af
den, der for det offentlige har
indbragt sagen for retten.
Kære af rettens
afgørelse om, at oplysninger skal
videregives, har efter forslaget
opsættende virkning, dvs. at
oplysningerne ikke videregives til
udlændingen og dennes advokat, før
der foreligger en endelig
retsafgørelse om spørgsmålet. Det er
samtidig forudsat, at selve
retssagen om prøvelse af
farevurderingen, udvisningen,
frihedsberøvelsen m.v. ikke
færdigbehandles ved retten, før der
er taget endelig stilling til, i
hvilket omfang fortrolige
oplysninger kan videregives til
udlændingen og dennes advokat.
Det foreslås, at
hvis retten har truffet afgørelse
om, at fortrolige oplysninger
videregives til udlændingen og
dennes advokat, skal
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, have
mulighed for at bestemme, at de
pågældende oplysninger ikke indgår i
sagen for retten, jf. det foreslåede
stk. 3. Hermed sigtes til tilfælde,
hvor justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, uanset
rettens beslutning finder, at
oplysningerne ikke bør videregives,
selv om dette medfører, at retten i
så fald må træffe afgørelse på det
foreliggende grundlag, jf. herved
også retsplejelovens § 344 omtalt
ovenfor. Beslutningen kan både
omfatte alle oplysninger omfattet af
rettens afgørelse om, at oplysninger
videregives, og begrænses til at
gælde visse oplysninger, således at
de øvrige oplysninger videregives
til udlændingen og dennes advokat.
Hvis det efter
forslaget til stk. 3 besluttes, at
visse oplysninger ikke længere skal
indgå i sagen for retten, foreslås
det i stk. 4, at en dommer, som har
deltaget i afgørelsen om, at de
pågældende oplysninger videregives
til udlændingen og dennes advokat,
jf. forslaget til stk. 2, ikke
længere kan deltage som dommer i
sagen. I modsat fald ville den
pågældende dommer have kendskab til
disse fortrolige oplysninger, selv
om de ikke længere indgår i sagen
for retten. Tilsvarende kan en
dommer ikke deltage som dommer i
sagen, hvis han eller hun i øvrigt
har haft adgang til oplysninger, som
er omfattet af en beslutning efter
forslaget til stk. 3 om, at
oplysningerne ikke længere indgår i
sagen for retten. Det vil f.eks.
kunne være tilfældet, hvis de
pågældende oplysninger har været
fremlagt for retten inden en
beslutning efter stk. 3 – også i
denne situation har den pågældende
dommer således fået kendskab til
fortrolige oplysninger, som ikke
længere indgår i sagen.
Til § 45 g
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 g,
stk. 1, holdes den del af et
retsmøde, der angår, eller hvor der
fremlægges eller behandles
fortrolige oplysninger omfattet af
den foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, for lukkede døre. Dette gælder
således alle dele af et retsmøde,
hvor sådanne oplysninger kommer frem
eller omtales, hvad enten det f.eks.
sker som led i en bevisførelse eller
som led i den særlige advokats eller
det offentliges repræsentants
procedure for retten. Dette gælder
også retsmøder, hvor retten
behandler spørgsmålet om
videregivelse af fortrolige
oplysninger til udlændingen eller
dennes advokat, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 f, stk. 2. Hvis
retten efter den foreslåede
bestemmelse i § 45 f, stk. 2, har
bestemt, at oplysninger omfattet af
den foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, videregives til udlændingen i
forbindelse med sagens behandling i
retten, finder det foreslåede stk. 1
om behandling for lukkede døre dog
ikke anvendelse.
Det foreslås, at
det udtrykkeligt kommer til at
fremgå af lovteksten, at i denne del
af et retsmøde deltager den særlige
advokat, men ikke den pågældende
udlænding og dennes advokat, jf.
også den foreslåede bestemmelse i
§ 45 g, stk. 1.
Spørgsmålet om,
hvorvidt retsmøder i sagen i øvrigt
holdes for åbne eller lukkede døre,
skal som i dag afgøres efter
retsplejelovens almindelige regler
herom, jf. navnlig retsplejelovens
§ 29.
Som det fremgår,
vil der ved behandlingen af en sag
efter det foreslåede kapitel 7 b
blive tale om, at visse dele af
retsmøderne foregår for lukkede døre
uden tilstedeværelse af udlændingen
og dennes advokat, hvor udlændingens
interesser varetages af den særlige
advokat, mens retsmøderne i øvrigt
foregår med deltagelse af
udlændingen og dennes advokat (samt
den særlige advokat, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 3). På denne baggrund foreslås
det, at retten i den enkelte sag
bestemmer, hvordan retsmøder, der
efter forslaget til stk. 1 helt
eller delvist holdes for lukkede
døre, gennemføres mest
hensigtsmæssigt, jf. forslaget til
stk. 2.
Det forudsættes,
at retsmøderne i videst muligt
omfang foregår efter de almindelige
regler blandt andet om gennemførelse
af hovedforhandlingen, jf.
retsplejelovens § 365, men at retten
kan træffe beslutning om de fornødne
ændringer ved afholdelsen af
retsmøderne som følge af, at
udlændingen og dennes advokat ikke
deltager i alle dele af sagens
retsmøder. Retten vil f.eks. kunne
bestemme, at hovedforhandlingen
foregår på den måde, at udlændingen
og dennes advokat deltager i den
første del af retsmødet, hvor der
fremlægges alle oplysninger, som
ikke er omfattet af en beslutning
efter den foreslåede bestemmelse i
§ 45 b, stk. 2, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 6, hvorefter parterne
(udlændingen og den, der har
indbragt sagen for det offentlige)
gør rede for deres opfattelse af
sagen (proceduren). Herefter
forlader udlændingen og dennes
advokat retsmødet, og der kan i et
lukket retsmøde fremlægges de
fortrolige oplysninger, der af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6. Herefter procederer den særlige
advokat og det offentliges
repræsentant og gør rede for deres
opfattelse af sagen i lyset af de
fortrolige oplysninger, som nu er
fremlagt for retten. På dette
samlede grundlag træffer retten sin
afgørelse i sagen, jf. også den
foreslåede bestemmelse i § 45 h,
stk. 1.
Til § 45 h
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 h,
stk. 1, træffer retten afgørelse
efter, at parterne (dvs. udlændingen
og det offentliges repræsentant, jf.
den foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 1) og den særlige advokat
beskikket efter den foreslåede
bestemmelse i § 45 e, stk. 2, har
haft lejlighed til at udtale sig.
Retten bestemmer i den enkelte sag,
hvordan dette tilrettelægges mest
hensigtsmæssigt, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 g, stk. 2, og
bemærkningerne hertil. Om den
særlige advokats opgaver henvises i
øvrigt til de foreslåede
bestemmelser i § 45 e, stk. 2-3, og
bemærkningerne hertil.
Efter forslaget
til stk. 2 træffes rettens afgørelse
om frihedsberøvelse, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 1, nr. 2, ved kendelse. De
almindelige regler i
udlændingelovens § 37, stk. 3-5, om
behandling af sager om
frihedsberøvelse af udlændinge efter
§ 36 finder fortsat anvendelse. Det
indebærer blandt andet, at der i
givet fald fastsættes en frist for
fortsat tilbageholdelse af
udlændingen, og at denne kan
forlænges med højst 4 uger ad
gangen.
Rettens afgørelse
om udvisning, udsendelse eller
opholdstilladelse, jf. de foreslåede
bestemmelser i § 45 d, stk. 1, nr. 1
og 3-5, træffes ved dom, jf.
forslaget til stk. 3. Hvis rettens
afgørelse går ud på at opretholde
afgørelsen om udvisning, at nægte
opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, eller på, at udsendelse
ikke vil være i strid med § 31, skal
retten i afgørelsen pålægge
udlændingen at udrejse, og
udrejsefristen skal i disse sager
fastsættes til straks, jf. forslaget
til stk. 3. Det er forudsat, at
byretten i givet fald vejleder
udlændingen om, at sagen anses for
anket til landsretten med opsættende
virkning, medmindre udlændingen
udtrykkeligt giver afkald herpå, jf.
den foreslåede bestemmelse i § 45 i.
Rettens afgørelse
skal begrundes efter de almindelige
regler herom, jf. retsplejelovens
§ 218, stk. 1, og en dom skal bl.a.
indeholde en fremstilling af sagen
og angive de faktiske og retlige
omstændigheder, der er lagt vægt på
ved sagens afgørelse, jf.
retsplejelovens § 218 a, stk. 2. En
beslutning efter den foreslåede
bestemmelse i udlændingelovens § 45
b, stk. 2, om, at oplysninger, der
er indgået i justitsministerens
farevurdering, af sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan videregives til
udlændingen, finder som nævnt i
bemærkningerne til den foreslåede
bestemmelse også anvendelse i
forbindelse med en
domstolsbehandling efter det
foreslåede kapitel 7 b. Rettens
afgørelse (dom eller kendelse) må
således affattes under hensyntagen
hertil, dvs. således at den ikke
indeholder fortrolige oplysninger,
som ikke kan videregives til
udlændingen. Det er således
forudsat, at rettens afgørelse
affattes og begrundes på grundlag af
sagens åbne materiale, som
udlændingen har kendskab til og har
haft lejlighed til at kommentere,
men således at retten i sin
afgørelse kan henvise til, at
oplysninger i det åbne materiale er
godtgjort eller sandsynliggjort i de
fortrolige oplysninger, som er
fremlagt for retten og den særlige
advokat.
Det bemærkes i
den forbindelse, at EMRK artikel 5
opstiller krav til den nærmere
begrundelse i kendelsen, hvorved
frihedsberøvelsen af udlændingen
opretholdes. Det følger af den
nævnte bestemmelse, således som Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol
fortolkede denne i dommen A. m.fl.
mod Storbritannien (omtalt i afsnit
4.2.3. i lovforslagets almindelige
bemærkninger), at kendelsen skal
indeholde tilstrækkeligt detaljerede
oplysninger om beskyldningerne mod
den frihedsberøvede. Begrundelsen
kan f.eks. henvise til, at den
pågældende har indkøbt særligt
telekommunikationsudstyr, været i
besiddelse af særlige dokumenter
knyttet til navngivne
terrormistænkte eller afholdt møder
med navngivne terrormistænkte på
bestemte datoer og steder, jf.
herved dommens præmis 222.
Derimod er en
begrundelse ikke tilstrækkelig, hvis
der alene henvises til beskyldninger
af generel karakter, f.eks. at den
frihedsberøvede har været medlem af
en bestemt ekstremistisk gruppe med
terrorforbindelser. Ligeledes vil
det ikke være tilstrækkeligt, hvis
der alene henvises til, at man har
lagt vægt på sagens lukkede
materiale.
Menneskerettighedsdomstolen fandt
således i dommen, at det udgjorde en
krænkelse af EMRK artikel 5, stk. 4,
i forhold til to af klagerne, at
SIAC i afgørelserne havde bemærket,
at det åbne materiale var
uvæsentligt, og at man havde lagt
vægt på det lukkede materiale, jf.
dommens præmis 224.
Det anførte i
forhold til kravene til begrundelsen
i en kendelse om frihedsberøvelse af
udlændingen må tilsvarende antages
at gælde i forhold til en dom om
udvisning, udsendelse eller
opholdstilladelse.
Efter forslaget
til stk. 4 skal retten til brug for
en afgørelse efter de foreslåede
bestemmelser i § 45 d, stk. 3-5,
anmode Flygtningenævnet om en
udtalelse, således at nævnets
erfaring og viden inddrages i
sådanne sager. Inden retten anmoder
Flygtningenævnet om en udtalelse,
skal parterne og den særlige advokat
have lejlighed til at udtale sig om
udformningen af anmodningen til
Flygtningenævnet. Retten kan i den
forbindelse også anmode det
offentliges repræsentant om at
udarbejde et udkast til en anmodning
til Flygtningenævnet. Med hensyn til
fremgangsmåden ved indhentelsen af
og indholdet af Flygtningenævnets
udtalelse henvises i øvrigt til
lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.1,
bemærkningerne til de foreslåede
bestemmelser i § 45 d, stk. 1, nr.
3-5, samt den foreslåede bestemmelse
i § 53 c, jf. lovforslagets § 1, nr.
14.
Til § 45 i
Af den foreslåede
bestemmelse i § 45 i fremgår, at
hvis byrettens afgørelse efter de
foreslåede bestemmelser i § 45 d,
stk. 1, nr. 3-5, går ud på at nægte
opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, eller at en udsendelse
ikke vil være i strid med § 31,
anses sagen for anket til
landsretten, medmindre udlændingen
skriftligt over for retten (byretten
eller landsretten) eller i et
retsmøde giver afkald herpå.
Bestemmelsen er
udformet i lyset af udlændingelovens
§ 53 a, stk. 2, 1. pkt., hvorefter
sådanne afgørelser truffet af
Udlændingeservice automatisk anses
for påklaget til Flygtningenævnet.
Forslaget til stk. 1 indebærer, at
der ligesom i dag også i disse sager
vedrørende udlændinge udvist efter
udlændingelovens § 25, nr. 1, som
efter lovforslaget afgøres af
domstolene, altid vil ske en
prøvelse i to instanser.
Landsrettens afgørelse vil som i
andre sager kun kunne indbringes for
Højesteret med tilladelse fra
Procesbevillingsnævnet, jf.
retsplejelovens § 371.
Det foreslås i 2.
pkt., at anke af byrettens afgørelse
i de nævnte tilfælde har opsættende
virkning, dvs. at den for
udlændingen fastsatte udrejsefrist
suspenderes. Bestemmelsen indebærer
en fravigelse af retsplejelovens
§ 475, stk. 4, der ellers finder
anvendelse i sager efter det
foreslåede kapitel 7 b, jf. den
foreslåede bestemmelse i § 45 k, men
svarer til, hvad der i dag gælder
efter udlændingelovens § 53 a, stk.
2, 2. pkt., om Flygtningenævnets
behandling af de pågældende sager.
Til § 45 j
Det følger af den
foreslåede bestemmelse i § 45 j, at
justitsministeren antager et antal
advokater, der kan beskikkes efter
den foreslåede bestemmelse i § 45 e,
stk. 2, 2. pkt., til at varetage
udlændingens interesser i sagen med
hensyn til de fortrolige
oplysninger, som efter den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, af sikkerhedsmæssige grunde ikke
kan videregives til udlændingen og
dennes advokat. Det foreslås
endvidere, at justitsministeren kan
fastsætte nærmere regler om de
pågældende advokater, herunder om
vagtordninger, om vederlag for at
stå til rådighed og om
sikkerhedsmæssige spørgsmål.
Bestemmelsen svarer til
retsplejelovens § 784, stk. 2, om
advokater, der kan beskikkes i sager
om indgreb i
meddelelseshemmeligheden, hvor
efterforskningen angår overtrædelse
af straffelovens kapitel 12 og 13
(om terrorisme m.v.).
De pågældende
advokater vil i givet fald blive
antaget af justitsministeren efter
drøftelse med præsidenterne for
Østre Landsret og Københavns Byret
samt Advokatrådet.
Hvis lovforslaget
vedtages, agter Justitsministeriet
blandt andet at fastsætte regler om,
at de pågældende advokater kun efter
særlig godkendelse af
Justitsministeriet må få bistand fra
andre ved udførelsen af deres hverv,
om transport og opbevaring af sagens
dokumenter og om
sikkerhedsgodkendelse af
advokaterne. Beslutningen om
sikkerhedsgodkendelse af de særlige
advokater vil i givet fald blive
truffet af Justitsministeriet.
Til § 45 k
Det foreslås i
stk. 1, at de foreslåede særlige
regler i udlændingelovens kapitel 7
b også gælder ved sagens behandling
i landsretten og i givet fald i
Højesteret, hvis
Procesbevillingsnævnet giver
tilladelse til, at sagen indbringes
for Højesteret, jf. retsplejelovens
§ 475, stk. 3, der finder
tilsvarende anvendelse, jf. nedenfor
om forslaget til stk. 2.
Efter den
foreslåede bestemmelse i stk. 2
finder reglerne i retsplejelovens
kapitel 43 a om prøvelse af
administrativt bestemt
frihedsberøvelse i øvrigt
tilsvarende anvendelse ved
behandlingen af sager efter det
foreslåede kapitel 7 b, dvs. at
reglerne i retsplejelovens kapitel
43 a (og herudover de almindelige
civilprocessuelle regler i
retsplejeloven for behandlingen af
civile sager) finder anvendelse i
det omfang, der ikke er fastsat
særlige regler i det foreslåede
kapitel 7 b.
Det betyder
blandt andet, at retten har ansvaret
for sagens oplysning og træffer
bestemmelse om afhøringer og anden
bevisførelse i sagen, jf.
retsplejelovens § 471, stk. 1. Det
er også retten, der selv indkalder
parter m.v. til retsmøder i sagen,
jf. retsplejelovens § 471, stk. 4.
Det forudsættes, at den, der for det
offentlige har indbragt sagen for
retten, efter anmodning fra retten
bistår med at oplyse sagen, herunder
f.eks. ved at bistå med at
tilvejebringe det fornødne materiale
til brug for vurderingen af, om
udlændingelovens § 31 er til hinder
for udsendelse af den pågældende, og
for vurderingen af en anmodning om
opholdstilladelse som flygtning
efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2.
Hvis udlændingen
udebliver uden oplyst lovligt
forfald, afgør retten, om sagen kan
afgøres på det foreliggende
grundlag, eller om udsættelse skal
finde sted, jf. retsplejelovens
§ 472, stk. 2. Hvis udlændingen er
frihedsberøvet, skal han eller hun
som udgangspunkt bringes til stede i
retten, jf. retsplejelovens § 470,
stk. 4.
Endvidere finder
de særlige regler om anke i
retsplejelovens § 475 tilsvarende
anvendelse, hvilket blandt andet
indebærer, at anke sker ved at give
meddelelse herom til retten, jf. dog
de foreslåede regler i § 45 i.
Landsrettens afgørelse kan ikke
indbringes for Højesteret, medmindre
Procesbevillingsnævnet giver
tilladelse hertil, jf.
retsplejelovens § 475, stk. 3.
Det foreslås
endelig, at de regler i
retsplejeloven, der henviser til
retsplejelovens kapitel 43 a, også
finder tilsvarende anvendelse ved
behandlingen af sager efter de
foreslåede regler i udlændingelovens
kapitel 7 b. Det drejer sig om
retsplejelovens § 20, stk. 5
(hvorefter der ikke kan anvendes
sagkyndige dommere), § 41 b, stk. 2,
nr. 1 (der undtager sagerne fra
adgangen for enhver til aktindsigt i
domme og kendelser), § 226, stk. 2
(hvorefter der ikke kan ske
henvisning fra byretten til
landsretten), § 254 a, stk. 2 (der
undtager sagerne fra reglerne om
gruppesøgsmål), § 312, stk. 6 (om
sagsomkostninger), § 370, stk. 4
(hvorefter det ikke kan aftales, at
dommen ikke kan ankes) og § 400,
stk. 3 (der undtager sagerne fra den
særlige småsagsproces).
Der henvises i
øvrigt til lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.1. og 4.2.
Til nr. 8
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 46, stk.
2, afskæres udlændingen fra at
påklage Udlændingeservices
afgørelser efter den foreslåede
bestemmelse i § 34 a til ministeren
for flygtninge, indvandrere og
integration.
Udlændingen
henvises i stedet til efter den
foreslåede bestemmelse i § 34 a,
stk. 3, at begære spørgsmålet om
montering af den elektroniske sender
indbragt for retten til prøvelse.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 2.
Til nr. 9
Der er tale om en
konsekvensændring som følge af
lovforslagets § 1, nr. 7.
Til nr. 10
Til § 46 g
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 46 g,
stk. 1, træffer Ministeriet for
Flygtninge, Indvandrere og
Integration afgørelse efter
udlændingelovens § 25, nr. 1,
hvorefter en udlænding, der må anses
for en fare for statens sikkerhed,
kan udvises.
Ved afgørelsen om
udvisning lægger
Integrationsministeriet
justitsministerens farevurdering
efter den foreslåede bestemmelse i
§ 45 b, stk. 1, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 6, uprøvet til grund.
Integrationsministeriets afgørelse
er således en vurdering af, om
hensynene i udlændingelovens § 26 er
til hinder for at træffe afgørelse
om udvisning.
En afgørelse om
udvisning skal i øvrigt vurderes i
forhold til respekten for Danmarks
internationale forpligtelser,
herunder artikel 8 om respekten for
familielivet i EMRK.
Integrationsministeriet kan –
såfremt det må anses for nødvendigt
for at kunne træffe afgørelse efter
udlændingelovens § 25, nr. 1 –
anmode Udlændingeservice om at få
tilsendt akterne i udlændingens
tidligere udlændingesag samt anmode
Udlændingeservice om at foretage en
aktuel afhøring af udlændingen om
dennes personlige forhold i relation
til de i § 26 nævnte hensyn.
Såfremt
justitsministeren beslutter, at
oplysninger omfattet af den
foreslåede bestemmelse i § 45 b,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
6, af sikkerhedsmæssige grunde ikke
kan videregives til
Integrationsministeriet, vil
ministeriet ikke få kendskab til de
oplysninger, som er indgået i
justitsministerens vurdering.
Integrationsministeriet vil dog have
adgang til de oplysninger, der ikke
er af fortrolig karakter, til brug
for en afgørelse om udvisning.
I de tilfælde,
hvor en udlænding, der er udvist
efter udlændingelovens § 25, nr. 1,
søger om asyl i forbindelse med
udvisningssagen eller har haft
opholdstilladelse i medfør af § 7
eller § 8, stk. 1 eller 2, skal
Integrationsministeriet ikke tage
stilling til spørgsmålet om
opholdstilladelse og udsendelse, jf.
§ 31, da dette afgøres af retten i
forbindelse med domstolsprøvelsen af
udvisningsafgørelsen, jf. herved den
foreslåede bestemmelse i § 45 d, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7.
Træffer
Integrationsministeriet afgørelse om
udvisning, skal der efter
udlændingelovens § 33, stk. 1,
fastsættes en udrejsefrist. Fristen
fastsættes til straks, da der vil
være tale om et påtrængende
tilfælde, jf. udlændingelovens § 33,
stk. 2, 4. pkt.
Integrationsministeriets afgørelse
om udvisning bliver efter det
foreslåede kapitel 7 b, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7, indbragt
for retten af justitsministeren
eller den, ministeren bemyndiger
hertil. Indbringelsen har opsættende
virkning i forhold til
udrejsefristen. Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7.
Efter forslaget
til stk. 2 indbringes sager, hvor
Integrationsministeriet træffer
afgørelse om udvisning, for retten
efter reglerne i det foreslåede
kapitel 7 b, jf. lovforslagets § 1,
nr. 7, medmindre udlændingen
skriftligt over for
Integrationsministeriet giver afkald
herpå. Dette er begrundet i hensynet
til overholdelse af EMRK artikel 13,
flygtningekonventionens artikel 32
og udlændingelovens § 31. De
foreslåede regler i kapitel 7 b
finder også anvendelse ved en
særskilt domstolsprøvelse af
justitsministerens farevurdering,
hvis Integrationsministeriet efter
en vurdering af hensynene i
udlændingelovens § 26 undlader at
træffe afgørelse om udvisning af den
pågældende, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 1, nr. 1,
lovforslagets § 1, nr. 7. Det er
forudsat, at en sådan sag i givet
fald indbringes for retten af
justitsministeren eller den,
ministeren bemyndiger hertil, jf.
den foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 2, jf. lovforslagets § 1, nr.
7, hvis udlændingen fremsætter
begæring herom.
Til § 46 h
Forslaget til
§ 46 h er en konsekvensændring som
følge af lovforslagets § 1, nr. 7,
hvorved der foreslås indsat et ny
kapitel 7 b med regler om
domstolsbehandling af sager om
administrativ udvisning af
udlændinge, der må anses for en fare
for statens sikkerhed.
Efter
udlændingelovens § 46, stk. 1,
træffer Udlændingeservice som
udgangspunkt afgørelser i henhold
til loven.
Som følge af den
foreslåede bestemmelse i § 45 d, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7, skal
Udlændingeservice ikke fremover
træffe afgørelse om ansøgning om
asyl efter udlændingelovens § 7
eller § 8, stk. 1 eller 2, og i den
forbindelse udsendelse efter § 32 a,
samt afgørelse om udsendelse efter
§ 31 af udlændinge, som hidtil har
haft en opholdstilladelse efter § 7
eller § 8, stk. 1 eller 2, når
udlændingen er blevet udvist efter
§ 25, nr. 1.
Fremover vil
disse afgørelser blive truffet af
domstolene.
Udlændingelovens
§ 53 a, stk. 1, nr. 1-4, indeholder
en beskrivelse af, hvilke klager
over afgørelser Udlændingeservice
har truffet, der kan indbringes for
Flygtningenævnet.
Som konsekvens
af, at Udlændingeservice ikke
længere skal træffe afgørelse om
ansøgning om asyl efter
udlændingelovens § 7 eller § 8, stk.
1 eller 2, og i den forbindelse
udsendelse efter § 32 a, samt
afgørelse om udsendelse efter § 31
af udlændinge, som hidtil har haft
en opholdstilladelse efter § 7 eller
§ 8, stk. 1 eller 2, når udlændingen
er blevet udvist efter § 25, nr. 1,
vil Flygtningenævnet heller ikke
længere skulle behandle klager over
disse afgørelser.
Der henvises til
lovforslagets § 1, nr. 7.
Til nr. 11.
Der er tale om en
konsekvensændring som følge af
lovforslagets § 1, nr. 10.
Til nr. 12.
Der er tale om en
konsekvensændring som følge af
lovforslagets § 1, nr. 7.
Til nr. 13
Den foreslåede
bestemmelse i § 49 b, stk. 2,
indebærer, at justitsministeren
eller den, ministeren bemyndiger
hertil, hvert halve år, eller når
der i øvrigt er anledning dertil, i
sager om udlændinge på tålt ophold,
som er udvist efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, skal undersøge, om
forholdene i udlændingens hjemland
eller tidligere opholdsland eller
andre omstændigheder har ændret sig
på en sådan måde, at sagen bør
indbringes for retten med henblik på
en fornyet afgørelse om, hvorvidt
§ 31 fortsat er til hinder for
udsendelse, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 2, jf.
stk. 1, nr. 5, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 7.
Det gælder også
sager, hvor en udlænding, som er
udvist efter udlændingelovens § 25,
nr. 1, har fået tålt ophold som
følge af en afgørelse truffet af
Udlændingeservice eller
Flygtningenævnet.
Det er forudsat,
at udlændingemyndighederne i
fornødent omfang bistår med
vurderingen af, om der er grundlag
for at indbringe sagen for retten på
ny, f.eks. når det gælder eventuelle
ændringer af forholdene i
udlændingens hjemland eller
tidligere opholdsland.
Til nr. 14
Efter den
foreslåede bestemmelse i § 53 c skal
Flygtningenævnet, forinden retten
træffer afgørelse om
opholdstilladelse og udsendelse af
en udlænding, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 1, nr.
3-5, jf. lovforslagets § 1, nr. 7,
på begæring afgive en udtalelse til
brug herfor.
Forslaget
indebærer, at Flygtningenævnet vil
skulle afgive en udtalelse om de
asylretlige forhold til brug for
rettens afgørelse.
Den foreslåede
bestemmelse indebærer, at
Flygtningenævnet, der alene
forudsættes at behandle sagen på
skriftligt grundlag, ikke skal
forholde sig til troværdigheden af
et påberåbt asylmotiv, men at denne
vurdering foretages af retten.
Flygtningenævnets udtalelse er alene
af vejledende karakter, og retten er
ikke bundet af nævnets vurdering.
Flygtningenævnet
har i forbindelse med afgivelsen af
sin udtalelse ikke adgang til det
fortrolige materiale, der er
fremlagt for retten.
Retten angiver
høringstemaet for Flygtningenævnets
udtalelse og sender de relevante
dokumenter i sagen til brug for
nævnets udtalelse.
Flygtningenævnets
udtalelse skal indeholde følgende
elementer: En omtale af den
generelle asylretlige praksis i
forhold til det konkrete relevante
udsendelsesland. En omtale af det
relevante baggrundsmateriale. Den
asylretlige relevans af sagens
oplysninger, hvori det blandt andet
vil indgå, om udlændingen har
tilknytning til en organisation
eller lignende i hjemlandet
Flygtningenævnet
vil i det tilfælde, hvor der skal
afgives en særlig sagkyndig
udtalelse om de konkrete
asylrelevante forhold, skulle
vurdere, om udlændingens oprindelige
asylgrundlag eller eventuelt senere
indtrådte og fortsat aktuelle
asylgrundlag – eller i tilfælde,
hvor udlændingen ikke tidligere har
haft asyl, de nu påberåbte
asylrelevante forhold – har en sådan
karakter, at dette i sig selv
betyder, at udlændingen ved en
tilbagevenden vil være i risiko for
overgreb, jf. udlændingelovens § 31.
I den forbindelse skal
Flygtningenævnet vurdere, om det på
baggrund af de generelle forhold i
udlændingens hjemland må antages, at
udlændingen vil risikere overgreb
omfattet af udlændingelovens § 31
blandt andet af den grund, at
udlændingen i Danmark må anses for
en fare for statens sikkerhed, hvis
dette måtte være kommet
myndighederne i hjemlandet til
kundskab, eksempelvis gennem
presseomtale af sagen i Danmark.
Det bemærkes, at
der vil være tale om en generel
vurdering, der vil kunne
vanskeliggøres af, at
Flygtningenævnet ikke kender
baggrunden for
sikkerhedsvurderingen, da nævnet
ikke har adgang til det fortrolige
materiale.
Flygtningenævnet
må forventes at tage en række
forbehold i relation til sin
udtalelse, herunder blandt andet, at
udtalelsen er afgivet ud fra de for
nævnet foreliggende oplysninger.
Den foreslåede
bestemmelse indebærer, at
Flygtningenævnet vil skulle afgive
udtalelse såvel i sager, hvor
udlændingen hidtil har haft asyl i
Danmark, som i sager, hvor
udlændingen ikke tidligere har haft
asyl.
Der henvises til
lovforslagets almindelige
bemærkninger, afsnit 4.2, samt
bemærkningerne til den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 1, nr.
3-5, jf. lovforslagets § 1, nr. 7.
Til § 2
Det foreslås, at
sager behandlet efter det foreslåede
kapitel 7 b, jf. lovforslagets § 1,
nr. 7, om domstolsbehandling af
visse beslutninger om administrativ
udvisning m.v. undtages fra betaling
af retsafgift på samme måde som
sager om prøvelse af administrativ
bestemt frihedsberøvelse, herunder
sager efter udlændingelovens § 37, i
dag er undtaget fra betaling af
retsafgift, jf. retsafgiftslovens
§ 12, stk. 1, nr. 6 (som ikke
foreslås ændret).
Til § 3
Det foreslås, at
loven træder i kraft den 1. juli
2009, jf. stk. 1.
Det indebærer, at
den foreslåede bestemmelse om
anvendelse af elektroniske
fodlænker, jf. § 34 a, jf.
lovforslagets § 1, nr. 2, finder
anvendelse på udlændinge, som på
tidspunktet for lovforslagets
ikrafttræden opholder sig her i
landet på tålt ophold, eller som
senere kommer på tålt ophold.
Det indebærer
endvidere, at hvis
Udlændingeservice, jf.
udlændingelovens § 53 b, eller
Flygtningenævnet, jf. § 53 a, forud
for lovens ikrafttræden har givet
afslag på opholdstilladelse efter
§ 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, til,
eller truffet afgørelse om, at § 31
ikke er til hinder for udsendelse af
en udlænding, som efter lovens
ikrafttræden bliver udvist efter
§ 25, nr. 1, og en sådan udlænding
på ny søger asyl eller påberåber
sig, at § 31 er til hinder for
udsendelse, behandles de asylretlige
spørgsmål i givet fald af retten
efter de foreslåede bestemmelser i
kapitel 7 b, jf. lovforslagets § 1,
nr. 7, idet domstolene efter
lovforslagets ikrafttræden træffer
afgørelse i disse sager.
Endvidere
indebærer det, at hvis en udlænding,
der er udvist efter udlændingelovens
§ 25, nr. 1, opholder sig på tålt
ophold som følge af en afgørelse
truffet af Udlændingeservice eller
Flygtningenævnet, vil det være
retten, som fremover skal tage
stilling til, om der er grundlag for
at ændre afgørelsen om udsendelse,
jf. den foreslåede bestemmelse i
§ 49 b, stk. 2, jf. lovforslagets
§ 1, nr. 13.
En diplomatisk
forsikring, som måtte være indgået
forud for lovens ikrafttræden, kan
indgå i rettens afgørelse efter det
foreslåede kapitel 7 b, jf.
lovforslagets § 1, nr. 7. Endvidere
kan retten tage stilling til en
diplomatisk forsikring, som vedrører
en udlænding, hvis sag er afgjort af
Udlændingeservice eller
Flygtningenævnet, jf. det foreslåede
kapitel 7 b, jf. lovforslagets § 1,
nr. 7, samt den foreslåede
bestemmelse i § 49 b, stk. 2, jf.
lovforslagets § 1, nr. 13.
Regeringen har
nøje overvejet spørgsmålet om,
hvorledes de sager, der inden lovens
ikrafttræden er anlagt ved eller
indbragt for retten, skal behandles.
Med de nye regler gives der mulighed
for at fremlægge oplysninger, der
ligger til grund for
farevurderingen, og som ikke kan
fremlægges efter de gældende regler.
De nye regler vil således betyde, at
sagerne behandles på et så
fyldestgørende grundlag som muligt.
Det almindelige
udgangspunkt vedrørende ikrafttræden
af processuelle regler om
domstolsbehandling er, at reglerne
fra ikrafttrædelsestidspunktet også
gælder for allerede verserende sager
ved domstolene.
Regeringen finder
ikke, at der her er grund til at
fravige det almindelige udgangspunkt
om, at de nye regler fra
ikrafttrædelsestidspunktet også
gælder for allerede verserende sager
ved domstolene.
Det foreslås
derfor, at det i stk. 2 præciseres,
at de nye regler om
domstolsbehandlingen i givet fald
også finder anvendelse i sager, som
inden lovens ikrafttræden er anlagt
ved, henvist til eller indbragt for
retten.
Det betyder, at
sager, som ved lovens ikrafttræden
verserer ved en byret, henvises til
Københavns Byret til videre
behandling, jf. den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 2, mens
en sag, som verserer ved
landsretten, færdigbehandles ved
landsretten. Det foreslås endvidere,
at sagens behandling ved retten
alene har opsættende virkning, hvis
dette følger af de hidtil gældende
regler, dvs. at den foreslåede
bestemmelse i § 45 d, stk. 3, om
opsættende virkning ikke finder
anvendelse på allerede verserende
sager. Den foreslåede
overgangsordning indebærer, at de
pågældende sager færdigbehandles
efter de foreslåede nye processuelle
regler i udlændingelovens kapitel 7
b, herunder således at den, der er
part i sagen på det offentliges
vegne, udøver partsbeføjelser m.v.
efter det foreslåede kapitel 7 b
(herunder i relation til den
foreslåede bestemmelse i § 45 d,
stk. 2, 3. pkt., om
rettergangsfuldmægtig).
Det følger af
EMD’s praksis, at EMRK artikel 6 om
retten til en retfærdig rettergang
ikke er til hinder for at lade nye
processuelle regler finde anvendelse
på allerede verserende retssager. I
den forbindelse kan der bl.a.
henvises til sagen Brualla Gómez de
la Torre mod Spanien, dom af 19.
december 1997, hvor EMD tog stilling
til spørgsmålet om anvendelse af
processuelle regler på allerede
verserende retssager. Sagen
omhandlede ikrafttrædelsen af nye
appelbegrænsningsregler, der i den
konkrete sag havde til følge, at
klagers appel blev afvist, fordi den
ikke længere opfyldte
procesbetingelserne. EMD fandt ikke,
at der forelå en krænkelse af EMRK
artikel 6 og udtalte blandt andet,
at der gælder et generelt anerkendt
princip om, at processuelle regler
umiddelbart finder anvendelse på
verserende retssager, medmindre
andet udtrykkeligt er fastsat i den
pågældende lov.
Den foreslåede
ikrafttrædelsesordning findes
endvidere ikke at rejse spørgsmål i
forhold til grundlovens § 3 (om at
den dømmende magt er hos
domstolene). Der kan i den
forbindelse bl.a. henvises til, at
der med loven ikke tages stilling
til lovligheden af afgørelser om
administrativ udvisning m.v., som
således fortsat vil skulle afgøres
af domstolene.
Til § 4
Bestemmelsen
fastsætter lovens territoriale
gyldighedsområde og indebærer, at
loven ikke gælder for Færøerne og
Grønland. Lovens § 1 (ændring af
udlændingeloven) kan ved kongelig
anordning helt eller delvis sættes i
kraft for disse landsdele med de
afvigelser, som de særlige
grønlandske og færøske forhold
tilsiger.
Bilag 1
Lovforslaget
sammenholdt med den gældende
udlændingelov
Gældende formulering
|
|
Lovforslaget
|
|
|
§ 1
|
I
det følgende
gengives de
relevante dele af de
relevante gældende
bestemmelser i
udlændinge-loven,
jf.
lovbekendtgørelse
nr. 808 af 8. juli
2008:
|
|
I
udlændingeloven, jf.
lovbekendtgørelse
nr. 808 af 8. juli
2008, som ændret ved
lov nr. 431 af 1.
juni 2008, lov nr.
1334 af 19. december
2008, § 40 i lov nr.
1336 af 19. december
2008, lov nr. 1397
af 27. december 2008
og lov nr. 1398 af
27. december 2008,
foretages følgende
ændringer:
|
|
|
|
§ 30. - - -
|
|
1. I § 30,
stk. 3, indsættes
efter »Integration«:
», domstolene«.
|
Stk. 1- 2. -
- -
|
|
|
Stk. 3. Til
brug for
behandlingen af en
sag om udsendelse af
en udlænding
videregiver
Udlændingeservice,
Ministeriet for
Flygtninge,
Indvandrere og
Integration eller
Flygtningenævnet
uden udlændingens
samtykke alle akter,
der er indgået i en
sag om
opholdstilladelse,
til politiet, når
der er meddelt
afslag på
opholdstilladelse,
eller når ansøgeren
frafalder
ansøgningen herom.
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Efter § 34
indsættes:
|
§ 34. - - -
|
|
Ȥ 34 a.
Udlændingeservice
skal beslutte, at en
udlænding, hvis
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, er
bortfaldet, jf.
§ 32, stk. 1, men
som ikke kan
udsendes af landet,
jf. § 31, og en
udlænding, som har
fået afslag på en
ansøgning om
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, men
som ikke kan
udsendes af landet,
jf. § 31, og som
gentagne gange er
straffet for
manglende
overholdelse af et
opholdspåbud, jf.
§ 42 a, stk. 8, jf.
§ 60, stk. 1, som en
foranstaltning til
at styrke kontrollen
med overholdelsen af
opholdspåbuddet, jf.
§ 42 a, stk. 9, i en
periode på 1 måned
skal registreres ved
ind- og udgang af
indkvarteringsstedet
ved en elektronisk
sender, som monteres
på udlændingens
person.
|
|
|
Stk. 2.
Politiet yder
bistand til
gennemførelsen af
monteringen af den
elektroniske sender
på udlændingens
person. Monteringen
af den elektroniske
sender skal ske så
skånsomt, som
omstændighederne
tillader det.
Indgrebet kan om
nødvendigt ske med
den fornødne
magtanvendelse.
|
|
|
Stk. 3.
Begærer udlændingen
spørgsmålet om
montering af den
elektroniske sender
indbragt for retten,
skal
Udlændingeservice
inden 5 søgnedage
indbringe sagen for
byretten på det
sted, hvor
indkvarteringsstedet
er beliggende.
|
|
|
Stk. 4.
Reglerne i
retsplejelovens
kapitel 43 a finder
tilsvarende
anvendelse på sager
indbragt for retten
efter stk. 3.
|
|
|
Stk. 5. Har
en udlænding, som
har fået monteret en
elektronisk sender,
fået dispensation
fra overholdelse af
et opholdspåbud, jf.
§ 42 a, stk. 8, skal
den elektroniske
sender fjernes fra
udlændingens person
i den periode,
dispensationen
vedrører. Den
elektroniske sender
monteres på ny, når
dispensationen fra
overholdelse af
opholdspåbuddet er
udløbet.
|
|
|
Stk. 6.
Medvirker
udlændingen ikke til
monteringen af den
elektroniske sender,
straffes udlændingen
med bøde. Med bøde
straffes også den
udlænding, som efter
monteringen af den
elektroniske sender
fjerner eller
ødelægger denne.«
|
|
|
|
|
|
3. § 36, stk.
1, affattes således:
|
§ 36. Såfremt
de i § 34 nævnte
foranstaltninger
ikke er
tilstrækkelige til
at sikre muligheden
for afvisning, for
udvisning efter
§§ 25, 25 a, 25 b og
25 c, for overførsel
eller tilbageførsel
eller for udsendelse
af en udlænding, der
efter reglerne i
kapitlerne 1 og 3-5
a i øvrigt ikke har
ret til at opholde
sig her i landet,
kan politiet
bestemme, at den
pågældende skal
frihedsberøves. Har
udlændingen fast
bopæl her i landet,
kan den pågældende
alene frihedsberøves
for at sikre
muligheden for
udvisning efter
§ 25. En udlænding,
hvis ansøgning om
opholdstilladelse
efter § 7 forventes
eller er udtaget til
behandling efter den
i § 53 b, stk. 1,
nævnte procedure,
kan efter en
konkret, individuel
vurdering
frihedsberøves,
såfremt det er
påkrævet for at
fastholde
udlændingens
tilstedeværelse
under
asylsagsbehandlingen,
medmindre de i § 34
nævnte
foranstaltninger er
tilstrækkelige.
|
|
»Såfremt de i § 34
nævnte
foranstaltninger
ikke er
tilstrækkelige til
at sikre muligheden
for afvisning, for
udvisning efter
§ 25, nr. 2, §§ 25
a, 25 b og 25 c, for
overførsel eller
tilbageførsel eller
for udsendelse af en
udlænding, der efter
reglerne i
kapitlerne 1 og 3-5
a i øvrigt ikke har
ret til at opholde
sig her i landet,
kan politiet
bestemme, at den
pågældende skal
frihedsberøves.
Politiet kan
bestemme, at en
udlænding skal
frihedsberøves for
at sikre muligheden
for udvisning efter
§ 25, nr. 1. Har
udlændingen fast
bopæl her i landet,
kan den pågældende
alene frihedsberøves
for at sikre
muligheden for
udvisning efter
§ 25. En udlænding,
hvis ansøgning om
opholdstilladelse
efter § 7 forventes
eller er udtaget til
behandling efter den
i § 53 b, stk. 1,
nævnte procedure,
kan efter en
konkret, individuel
vurdering
frihedsberøves,
såfremt det er
påkrævet for at
fastholde
udlændingens
tilstedeværelse
under
asylsagsbehandlingen,
medmindre de i § 34
nævnte
foranstaltninger er
tilstrækkelige.«
|
Stk. 2 – 8. - - -
|
|
|
|
|
|
|
|
4. § 37, stk.
1, affattes således:
|
§ 37. En
udlænding, der er
frihedsberøvet efter
§ 36, skal,
medmindre den
pågældende forinden
løslades, inden 3
døgn efter
frihedsberøvelsens
iværksættelse
fremstilles for
retten, der tager
stilling til
spørgsmålet om
frihedsberøvelsens
lovlighed og
fortsatte
opretholdelse. Er
frihedsberøvelsen
efter § 36 iværksat
umiddelbart i
forlængelse af en
anholdelse efter
retsplejelovens
kapitel 69, regnes
fristen fra
tidspunktet for
anholdelsen.
Fremstillingen skal
ske for retten på
det sted, hvor
udlændingen er
tilbageholdt.
|
|
»En udlænding, der
er frihedsberøvet
efter § 36, skal,
medmindre den
pågældende forinden
løslades, inden 3
døgn efter
frihedsberøvelsens
iværksættelse
fremstilles for
retten, der tager
stilling til
spørgsmålet om
frihedsberøvelsens
lovlighed og
fortsatte
opretholdelse. Er
frihedsberøvelsen
iværksat for at
sikre muligheden for
udvisning efter
§ 25, nr. 1, skal
spørgsmålet om
frihedsberøvelsens
lovlighed og
eventuelt fortsatte
opretholdelse inden
3 døgn efter
frihedsberøvelsens
iværksættelse
indbringes for
retten, uanset om
den pågældende
forinden løslades.
Rettens prøvelse af
en frihedsberøvelse,
der er iværksat for
at sikre muligheden
for udvisning efter
§ 25, nr. 1,
behandles efter
kapitel 7 b. Er
frihedsberøvelsen
efter § 36 iværksat
umiddelbart i
forlængelse af en
anholdelse efter
retsplejelovens
kapitel 69, regnes
fristen fra
tidspunktet for
anholdelsen.
Fremstillingen skal
ske for retten på
det sted, hvor
udlændingen er
tilbageholdt, jf.
dog 3. pkt.«
|
Stk. 2. - - -
|
|
|
|
|
|
|
|
5. I § 37,
stk. 3, ændres to
steder »3. pkt.«
til: »4. pkt.«.
|
Stk. 3.
Rettens afgørelse
træffes ved
kendelse, der kan
påkæres efter
reglerne i
retsplejelovens
kapitel 37. Er
udlændingen
frihedsberøvet på
afgørelsens
tidspunkt, og findes
frihedsberøvelsen
lovlig, fastsættes
der i kendelsen en
frist for fortsat
tilbageholdelse.
Denne frist kan
senere forlænges af
retten, dog højst
med 4 uger ad
gangen. Er
frihedsberøvelsen
iværksat i medfør af
§ 36, stk. 1, 3.
pkt., kan
frihedsberøvelsen
opretholdes efter
denne bestemmelse i
højst 7 dage fra
frihedsberøvelsens
iværksættelse efter
§ 36, stk. 1, 3.
pkt.
|
|
|
Stk. 4-6. - - -
|
|
|
|
|
|
|
|
6. § 45 b
affattes således:
|
§ 45 b. Til
brug for
behandlingen af en
sag efter denne lov
vurderer ministeren
for flygtninge,
indvandrere og
integration på
baggrund af en
indstilling fra
justitsministeren,
om udlændingen må
anses for en fare
for statens
sikkerhed. Denne
vurdering lægges til
grund ved afgørelsen
af sagen.
|
|
Ȥ 45 b. Til
brug for
behandlingen af en
sag efter denne lov
vurderer
justitsministeren,
om udlændingen må
anses for en fare
for statens
sikkerhed. Denne
vurdering lægges til
grund ved afgørelsen
af sagen.
|
Stk. 2.
Ministeren for
flygtninge,
indvandrere og
integration kan på
baggrund af en
indstilling fra
justitsministeren
bestemme, at de
oplysninger, der har
ført til vurderingen
efter stk. 1, af
sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan
videregives til den
udlænding,
vurderingen angår.
Ministeren for
flygtninge,
indvandrere og
integration kan
endvidere på
baggrund af en
indstilling fra
justitsministeren
bestemme, at
oplysninger som
nævnt i 1. pkt. af
sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan
videregives til den
udlændingemyndighed,
der skal træffe
afgørelse i sagen.
|
|
Stk. 2.
Justitsministeren
kan bestemme, at de
oplysninger, der er
indgået i
vurderingen efter
stk. 1, af
sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan
videregives til den
udlænding,
vurderingen angår.
Justitsministeren
kan endvidere
bestemme, at
oplysninger som
nævnt i 1. pkt. af
sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan
videregives til den
udlændingemyndighed,
der skal træffe
afgørelse i sagen.«
|
§ 45 c. - - -
|
|
|
|
|
|
|
|
7. Efter § 45
c indsættes:
|
|
|
»Kapitel 7 b
|
|
|
Domstolsbehandling
af visse
beslutninger om
administrativ
udvisning m.v.
|
|
|
§ 45 d.
Reglerne i dette
kapitel finder
anvendelse på
domstolenes
behandling af sager
om
|
|
|
1) prøvelse af en
farevurdering efter
§ 45 b eller en
afgørelse om
udvisning efter
§ 25, nr. 1,
|
|
|
2) frihedsberøvelse
efter § 36 af en
udlænding med
henblik på at sikre
muligheden for
udvisning efter
§ 25, nr. 1,
|
|
|
3) ansøgning om
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, fra
en udlænding, som er
udvist efter § 25,
nr. 1,
|
|
|
4) afgørelse om
udsendelse efter
§ 31 af en
udlænding, der
tidligere har haft
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, og
som er udvist efter
§ 25, nr. 1, og
|
|
|
5) afgørelse efter
§ 32 b, når
udlændingen er
udvist efter § 25,
nr. 1.
|
|
|
Stk. 2. Sager
omfattet af dette
kapitel indbringes
for Københavns Byret
af justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil. I
afgørelsen af sagen
ved byretten
deltager 3 dommere.
Retten kan dog
bestemme, at der i
behandlingen af en
sag om
frihedsberøvelse
efter § 36, jf. stk.
1, nr. 2, alene
deltager 1 dommer.
Justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil,
kan lade personer,
der er ansat i
Politiets
Efterretningstjeneste
møde for sig i
retten som
rettergangsfuldmægtig.
|
|
|
Stk. 3.
Sagens indbringelse
for retten har
opsættende virkning,
når udlændingen
opholder sig her i
landet. Sagens
indbringelse for
retten hindrer dog
ikke iværksættelse
og opretholdelse af
frihedsberøvelse
efter § 36, jf. stk.
1, nr. 2, medmindre
retten bestemmer
det.
|
|
|
Stk. 4. §§ 37
a-e finder
tilsvarende
anvendelse i sager
om frihedsberøvelse
efter § 36, jf. stk.
1, nr. 2.
|
|
|
|
|
|
§ 45 e. Som
parter i sagen anses
udlændingen og den,
der indbringer sagen
for retten efter
§ 45 d, stk. 2.
|
|
|
Stk. 2.
Retten beskikker en
advokat for
udlændingen. Retten
beskikker endvidere
en særlig advokat
til at varetage
udlændingens
interesser og på
vegne af denne udøve
partsbeføjelser med
hensyn til
oplysninger omfattet
af § 45 b, stk. 2.
Om salær og
godtgørelse for
udlæg til advokaten
og den særlige
advokat gælder samme
regler som i
tilfælde, hvor der
er meddelt fri
proces, jf.
retsplejelovens
kapitel 31.
|
|
|
Stk. 3. Den
særlige advokat
efter stk. 2 skal
underrettes om alle
retsmøder i sagen og
er berettiget til at
deltage i disse. Den
særlige advokat skal
gøres bekendt med og
have udleveret kopi
af det materiale,
som indgår i sagen
for retten.
Justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil,
kan dog bestemme, at
der af
sikkerhedsmæssige
grunde ikke
udleveres kopi til
den særlige advokat.
Spørgsmålet herom
skal på begæring af
den særlige advokat
indbringes for
retten af den, som
efter § 45 d, stk.
2, har indbragt
sagen for retten.
|
|
|
Stk. 4.
Retten bestemmer,
hvordan en
udlænding, der
opholder sig i
udlandet, og som har
indrejseforbud, jf.
§ 32, jf. § 25, nr.
1, får lejlighed til
at udtale sig over
for retten.
|
|
|
|
|
|
§ 45 f.
Oplysninger omfattet
af § 45 b, stk. 2,
videregives til den
særlige advokat
beskikket efter § 45
e, stk. 2. Når
sådanne oplysninger
er videregivet til
den særlige advokat,
må vedkommende ikke
drøfte sagen med
udlændingen eller
dennes advokat og må
ikke udtale sig i
retsmøder, hvor
udlændingen eller
dennes advokat er
til stede.
Udlændingen og
dennes advokat kan
til enhver tid give
skriftlige
meddelelser til den
særlige advokat om
sagen.
|
|
|
Stk. 2.
Retten kan af egen
drift eller efter
begæring fra den
særlige advokat
beskikket efter § 45
e, stk. 2, beslutte,
at oplysninger, der
er indgået i
justitsministerens
vurdering efter § 45
b, stk. 1,
videregives til
udlændingen og
dennes advokat, hvis
sikkerhedsmæssige
forhold ikke kan
begrunde
justitsministerens
bestemmelse efter
§ 45 b, stk. 2.
Afgørelsen træffes
ved kendelse og
efter, at den
særlige advokat og
den, som efter § 45
d, stk. 2, har
indbragt sagen for
retten, har haft
lejlighed til at
udtale sig.
Kendelsen kan kæres
af de i 2. pkt.
nævnte personer.
Kære af en afgørelse
om, at oplysninger
videregives, har
opsættende virkning.
|
|
|
Stk. 3. Har
retten truffet
afgørelse efter stk.
2, 1. pkt., kan
justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil,
bestemme, at de
pågældende
oplysninger ikke
indgår i sagen for
retten.
|
|
|
Stk. 4. Ingen
må deltage som
dommer i sagen, hvis
den pågældende har
truffet afgørelse
efter stk. 2, 1.
pkt., eller i øvrigt
har haft adgang til
oplysninger omfattet
af en sådan
afgørelse, og
justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil,
har truffet
beslutning efter
stk. 3 om, at de
pågældende
oplysninger ikke
indgår i sagen for
retten.
|
|
|
|
|
|
§ 45 g. Den
del af et retsmøde,
der angår, eller
hvor der fremlægges
eller behandles
oplysninger omfattet
af § 45 b, stk. 2,
og som ikke er
omfattet af en
afgørelse efter § 45
f, stk. 2, holdes
for lukkede døre. I
denne del af et
retsmøde deltager
den særlige advokat
beskikket efter § 45
e, stk. 2, men ikke
udlændingen og
dennes advokat.
|
|
|
Stk. 2.
Retten bestemmer,
hvordan retsmøder,
der efter stk. 1
helt eller delvist
holdes for lukkede
døre, gennemføres.
|
|
|
|
|
|
§ 45 h.
Retten træffer
afgørelse, efter at
parterne og den
særlige advokat
beskikket efter § 45
e, stk. 2, har haft
lejlighed til at
udtale sig.
|
|
|
Stk. 2.
Rettens afgørelse om
frihedsberøvelse,
jf. § 45 d, stk. 1,
nr. 2, træffes ved
kendelse. § 37, stk.
3-5, finder i øvrigt
tilsvarende
anvendelse.
|
|
|
Stk. 3.
Rettens afgørelse om
udvisning,
opholdstilladelse og
udsendelse, jf. § 45
d, stk. 1, nr. 1 og
3-5, træffes ved
dom. Hvis rettens
afgørelse går ud på
at opretholde
afgørelsen om
udvisning, at nægte
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2,
eller på, at
udsendelse ikke vil
være i strid med
§ 31, skal
afgørelsen indeholde
en frist for
udrejse, hvorved
udlændingen pålægges
at udrejse straks.
|
|
|
Stk. 4. Til
brug for rettens
afgørelse efter § 45
d, stk. 1, nr. 3-5,
anmoder retten
Flygtningenævnet om
en udtalelse, efter
at parterne og den
særlige advokat
beskikket efter § 45
e, stk. 2, har haft
lejlighed til at
udtale sig.
|
|
|
|
|
|
§ 45 i. Hvis
byrettens afgørelse
efter § 45 d, stk.
1, nr. 3-5, går ud
på at nægte
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2,
eller på at
udsendelse ikke vil
være i strid med
§ 31, anses sagen
for anket til
landsretten,
medmindre
udlændingen
skriftligt over for
retten eller i et
retsmøde giver
afkald herpå. Anke
efter 1. pkt. har
opsættende virkning.
|
|
|
|
|
|
§ 45 j.
Justitsministeren
antager et antal
advokater, der kan
beskikkes efter § 45
e, stk. 2.
Justitsministeren
kan fastsætte
nærmere regler om de
pågældende
advokater, herunder
om vagtordninger, om
vederlag for at stå
til rådighed og om
sikkerhedsmæssige
spørgsmål.
|
|
|
|
|
|
§ 45 k.
Reglerne i dette
kapitel om sagens
behandling i
byretten gælder
tilsvarende for
sagens behandling i
landsretten og
Højesteret.
|
|
|
Stk. 2.
Reglerne i
retsplejelovens
kapitel 43 a samt
regler i
retsplejeloven, der
henviser hertil,
finder i øvrigt
tilsvarende
anvendelse.«
|
|
|
|
§ 46. - - -
|
|
8. I § 46,
stk. 2, 1. pkt.,
indsættes efter
»§ 33«: », § 34 a«.
|
Stk. 2.
Udlændingeservices
afgørelser kan,
bortset fra de i § 9
g, stk. 1, § 11 d,
§ 32 a, § 33, § 42
a, stk. 7, 1. pkt.,
§ 42 a, stk. 8, 1.
pkt., § 42 b, stk.
1, 3 og 7-9, § 42 d,
stk. 2, § 46 e, § 53
a og § 53 b nævnte
afgørelser, påklages
til ministeren for
flygtninge,
indvandrere og
integration.
Udlændingeservices
beslutning om, at
der ikke er særlige
grunde til at
antage, at en
uledsaget udlænding,
der inden det fyldte
18. år har indgivet
ansøgning om
opholdstilladelse i
medfør af § 7, ikke
bør gennemgå en
asylsagsprocedure,
jf. § 9 c, stk. 3,
nr. 1, kan ikke
påklages til
ministeren for
flygtninge,
indvandrere og
integration.
|
|
|
|
|
|
§ 46 b.
Udenrigsministeriet
bistår politiet,
statsforvaltningerne,
Udlændingeservice,
Flygtningenævnet og
ministeren for
flygtninge,
indvandrere og
integration med at
indhente nærmere
oplysninger til brug
for behandlingen af
sager eller grupper
af sager efter denne
lov.
|
|
9. I § 46 b
indsættes efter
»Flygtningenævnet«:
», domstolene«.
|
|
|
|
§ 46 f. - - -
|
|
10. Efter
§ 46 f indsættes:
|
|
|
Ȥ 46 g.
Afgørelser efter
§ 25, nr. 1, træffes
af Ministeriet for
Flygtninge,
Indvandrere og
Integration.
|
|
|
Stk. 2. En
afgørelse efter stk.
1 om, at udlændingen
udvises, indbringes
for retten efter
reglerne i kapitel 7
b, medmindre
udlændingen
skriftligt over for
Ministeriet for
Flygtninge,
Indvandrere og
Integration giver
afkald herpå.
|
|
|
|
|
|
§ 46 h.
Afgørelse om
opholdstilladelse
til en udlænding,
der er udvist efter
§ 25, nr. 1, og som
påberåber sig at
være omfattet af § 7
eller § 8, stk. 1
eller 2, og i den
forbindelse
afgørelse om
udsendelse efter
§ 32 a, samt
afgørelse om
udsendelse efter
§ 31, af en
udlænding, der
tidligere har haft
opholdstilladelse
efter § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, og
som er blevet udvist
efter § 25, nr. 1,
træffes af retten
efter reglerne i
kapitel 7 b.«
|
|
|
|
§ 48 a.
Påberåber en
udlænding sig at
være omfattet af
§ 7, træffer
Udlændingeservice
snarest muligt
afgørelse om
afvisning,
overførsel eller
tilbageførsel efter
reglerne i kapitel 5
a eller om afvisning
efter § 28, stk. 1,
nr. 1, 2, 6 eller 7,
eller § 28, stk. 2,
3 eller 5, jf. stk.
1, nr. 1, 2, 6 eller
7, eller udvisning
efter § 25 eller
§ 25 b og i givet
fald udsendelse.
Udsendelse efter 1.
pkt. må dog kun
finde sted til et
land, der har
tiltrådt og faktisk
respekterer
flygtningekonventionen
af 28. juli 1951, og
hvor der er adgang
til en forsvarlig
asylprocedure.
Udsendelse efter 1.
pkt. må ikke finde
sted til et land,
hvor udlændingen vil
være i risiko for
dødsstraf eller for
at blive underkastet
tortur eller
umenneskelig eller
nedværdigende
behandling eller
straf, eller hvor
der ikke er
beskyttelse mod
videresendelse til
et sådant land.
|
|
11. I § 48 a,
stk. 1, 1. pkt.,
indsættes efter
»udvisning efter
§ 25«: », nr. 2,«.
|
Stk. 2-3 - - -
|
|
|
|
|
|
§ 48 e. - - -
Stk. 1-2. - - -
|
|
12. § 48 e,
stk. 3, 1. pkt.,
affattes således:
|
Stk. 3.
Udlændingeservice
forestår i øvrigt
sagens oplysning.
Udlændingeservice
træffer herunder
bestemmelse om
udfyldelse af
ansøgningsskema og
afhøring af
udlændingen.
|
|
»Udlændingeservice
forestår i øvrigt
sagens oplysning,
bortset fra de
sager, der er
omfattet af kapitel
7 b.«
|
|
|
|
§ 49 b.
Udlændingeservice
undersøger hvert
halve år, eller når
der i øvrigt er
anledning hertil, om
der er grundlag for
at træffe afgørelse
efter § 32 b.
|
|
13. I § 49 b
indsættes som stk.
2:
|
|
|
»Stk. 2. I
sager om en
udlænding, der er
udvist efter § 25,
nr. 1, undersøger
justitsministeren
eller den,
ministeren
bemyndiger hertil,
hvert halve år,
eller når der i
øvrigt er anledning
dertil, om der er
grundlag for at
indbringe sagen for
retten med henblik
på en afgørelse
efter § 32 b, jf.
kapitel 7 b.«
|
|
|
|
§ 53 b. - - -
|
|
14. Efter
§ 53 b indsættes:
|
I
det følgende
gengives de
relevante dele af de
relevante gældende
bestemmelser i lov
om retsafgifter, jf.
lovbekendtgørelse
nr. 936 af 8.
september 2006, som
ændret senest ved
§ 2 i lov nr. 168 af
12. marts 2008:
|
|
Ȥ 53 c.
Forinden retten
træffer afgørelse
vedrørende en
ansøgning om
opholdstilladelse
fra eller udsendelse
af en udlænding
efter § 45 d, stk.
1, nr. 3-5, skal
Flygtningenævnet på
begæring afgive en
udtalelse til brug
herfor.«
|
|
|
§ 2
|
|
|
I
lov om retsafgifter,
jf.
lovbekendtgørelse
nr. 936 af 8.
september 2006, som
ændret senest ved
§ 2 i lov nr. 168 af
12. marts 2008,
foretages følgende
ændring:
|
|
|
|
|
|
1. I § 12,
stk. 1, indsættes
efter nr. 6 som nyt
nummer:
|
|
|
»7) visse
beslutninger om
administrativ
udvisning m.v.,
behandlet efter
udlændingelovens
kapitel 7 b, og«.
|
|
|
Nr. 7 bliver
herefter nr. 8.
|