FOU nr 2007

Betænkning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 5. maj 1999

Betænkning

over

Forslag til lov om undersøgelseskommissioner

Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer (Nordskov-udvalget) afgav i maj 1996 betænkning om undersøgelsesorganer (betænkning nr. 1315/1946). Betænkningen indeholdt et lovudkast.

Lovforslag i overensstemmelse med dette udkast blev fremsat til fri debat den 24. oktober 1996, idet forslagsstillerne fandt det rimeligst at udskyde en detaljeret realitetsbehandling til efter fremsættelsen.

Udvalget for Forretningsordenen behandlede lovforslaget i en række møder. Professor Lars Nordskov Nielsen var og har også senere været - tilknyttet udvalget som ekspert.

Lovforslaget blev ikke færdigbehandlet i folketingsåret 1996-97. Udvalget afgav en beretning den 25. juni 1997.

Som det fremgår af beretningen, havde udvalget stillet en række spørgsmål til justitsministeren, som ministeren besvarede. Besvarelsen af nogle af disse spørgsmål - spørgsmål 20-22 - blev optrykt som bilag 1 til beretningen.

Særlige spørgsmål, der rejstes i beretningen.

Som det ligeledes fremgår af beretningen, fandt udvalget behov for en uddybende behandling af nogle spørgsmål, navnlig følgende 4 (citat fra beretningen):

»1) Belysning af konsekvenserne for undersøgelseskommissionens arbejde i tilfælde af, at der ved- tages adgang til at have helt eller delvist åbne døre under kommissionsmøderne og i retsmøder i forbindelse hermed. Der tænkes navnlig på hensynet til afklaring af den undersøgte sags fakti- ske omstændigheder, hensynet til den eller de undersøgte personers retsstilling og retssikkerhed og hensynet til offentlighedens saglige indsigt. Der tænkes endvidere på, om det at åbne dørene vil bidrage til, at undersøgelsen får en mere proceslignende karakter og dermed øger indtrykket af, at der afsiges en dom. Det i Folketinget behandlede forslag har hvilet på en forudsætning om gennemførelse af arbejdet for lukkede døre, hvorfor de enkelte elementer i opbygningen af regler for kommissionens arbejde skal bedømmes i et andet lys, såfremt dørene åbnes.

Inddragelsen af bl.a statslige selskaber under området for undersøgelseskommissioners virke

giver anledning til en række parallelle overvejelser om relationerne til andre lovgivningsområ- der, herunder forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen m.v. Det fra flere sider understregede ønske om at lade lovforslaget erstatte de hidtidige regler i retsplejelovens § 21 og § 21 a vil indebære en række konsekvensændringer, dels i selve loven om undersøgelseskom- missioner, dels i anden lovgivning.

3) Lovens virkning på Færøerne og i Grønland. Der er grund til forud for en vedtagelse af lovgiv- ning af denne art at have afklaret, om personer og myndigheder på Færøerne og i Grønland kan inddrages i sådanne undersøgelser. En sådan afklaring bør finde sted i samarbejde med hjem- mestyremyndighederne på Færøerne og i Grønland.

4) Uden for lovforslaget ligger endvidere afklaring af de spørgsmål, der knytter sig til Folketingets opfølgning på de beretninger, der måtte komme fra fremtidige undersøgelseskommissioner. «

Om offentlighedsspørgsmålet indhentede udvalget skriftlige udtalelser fra en række myndigheder, organisationer og enkeltpersoner. I fortsættelse heraf afholdt udvalget den 27. oktober 1997 - efter at lovforslaget var genfremsat i uændret form den 8. oktober 1997 - en høring med en bred deltagelse af sagkyndige.

De ovennævnte 4 spørgsmål har også haft en central plads i udvalgets arbejde i folketingsåret 1997-98 og efter den fornyede genfremsættelse i uændret form den 8. oktober 1998 i indeværende folketingsår.

Ad 1) Helt eller delvis åbne døre under kommissionsmøderne og i retsmøder i forbindelse hermed.

De oplysninger og synspunkter, der fremkom ved udvalgets ovenfor omtalte skriftlige høringer og høringskonferencen den 27. oktober 1997 har været grundlag for udvalgets/flertallets positive indstilling til spørgsmålet om offentlighed med hensyn til undersøgelseskommissioners møder og de supplerende retsmøder, jf. ændringsforslag nr. 10-12 og bemærkningerne hertil.

Ad 2) Lovens område.

Med hensyn til spørgsmålet om udvidelse af lovforslagets anvendelsesområde, således at dette ikke alene omfatter »undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning«, men herudover også bl.a. statslige selskaber, rettede udvalget i skrivelse af 13. maj 1997 henvendelse til justitsministeren. Udvalget oplyste, at der under drøftelserne i udvalget var givet udtryk for ønskeligheden af at afgrænse lovforslagets § 1, stk. 1, således at der vil være grundlag for helt at ophæve retsplejelovens §§ 21 og 21 a.

Udvalget pegede på, at behandlingen af det omtalte spørgsmål omfatter følgende 4 delspørgsmål:

Formulering af området for lov om undersøgelseskommissioner.
Hvilken virkning har ophævelse af retsplejelovens § 21 og § 21 a for anden lovgivning (der henvises til Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 21).
Hvilken virkning har den ændrede afgrænsning af lovens område i § 1 for lovens øvrige indhold, herunder reglerne om vidnepligt m.v. (kapitel 5) og om de berørte personers retsstilling (kapitel 7).
Overvejelse af det generelle spørgsmål om anvendelse af anden offentligretlig lovgivning, f.eks. registerloven, offentlighedsloven, forvaltningsloven, ombudsmandsloven og arkivloven med hensyn til statslige aktieselskaber m.v.

Udvalget meddelte samtidig ministeriet, at udvalget fandt det ønskeligt, at der under Justitsministeriet blev nedsat et ekspertudvalg til at vurdere disse spørgsmål.

Som svar herpå meddelte justitsministeren, at ministeriet i samarbejde med den tidligere formand for Udvalget om Undersøgelsesorganer, professor Lars Nordskov Nielsen, og de tidligere medlemmer af udvalget, højesteretsdommer Torben Melchior og lektor, dr. jur. Jens Peter Christensen, ville gennemgå og vurdere de ovenfor under pkt. 1-3 nævnte spørgsmål. Med hensyn til det under pkt. 4 nævnte generelle spørgsmål om anvendelsesområdet for de nævnte offentligretlige love fandt ministeriet, at dette komplicerede spørgsmål burde behandles i et bredere sammensat lovforberedende udvalg.

Med skrivelsen den 22. december 1997 sendte justitsministeren udvalget et notat - udarbejdet i samarbejde mellem ministeriet og Lars Nordskov Nielsen, Torben Melchior og Jens Peter Christensen - om udvidelse af anvendelsesområdet for lovforslaget.

Notatet, der er optrykt som bilag 1 til denne betænkning, er grundlag for ændringsforslag nr. 1, 4, 5, 6 og 13.

Ad 3) Færøerne og Grønland.

Samtidig med det ovennævnte notat modtog udvalget - i overensstemmelse med udvalgets anmodning af 22. maj 1997 - en notits af 22. december 1997 fra Justitsministeriet om lovforslagets gyldighed for Færøerne og Grønland. Notitsen er baseret på udtalelser fra hjemmestyremyndighederne på Færøerne og i Grønland og danner grundlag for ændringsforslag nr. 14.

Ad 4) Folketingets opfølgning.

Spørgsmålet om Folketingets opfølgning af beretninger fra undersøgelseskommissioner er indgående behandlet i udvalgsberetningen af 25. juni 1997. Det pågældende afsnit i beretningen er gengivet som bilag 2 til denne betænkning. Udvalget kan ganske henholde sig til det, der er anført i beretningen om det nævnte spørgsmål. Spørgsmålet om Folketingets rolle i forbindelse med undersøgelseskommissioners nedsættelse og fastsættelse af deres kommissorium er ikke behandlet i beretningen. Spørgsmålet har været drøftet under lovforslagets behandling i Folketinget samt under udvalgsbehandlingen. Disse drøftelser danner grundlag for ændringsforslag nr. 1 (2. pkt.) og 2 og bemærkningerne hertil. Der henvises i øvrigt til den samtidig fremsatte betænkning og indstilling om ændring af Folketingets forretningsorden, hvorefter der indsættes et nyt kapitel XVIII (§§ 54-60) om spørgsmål vedrørende ministeransvar.

Bemærkninger til nogle af lovforslagets bestemmelser:

Nogle af lovforslagets bestemmelser giver anledning til nogle bemærkninger fra udvalget ud over bemærkningerne til de enkelte ændringsforslag:

Til lovforslagets §§ 2 og 4

I drøftelserne i Nordskov-udvalget og i den påfølgende debat, også i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, har der været peget på, at det bør modvirkes, at kommissionsindstillinger får, hvad der er betegnet som en slags »domsvirkning«.

Udvalget tilslutter sig Nordskov-udvalgets flertalsopfattelse, hvorefter dommere vel ikke altid skal være, men kan være medlemmer af undersøgelseskommissionen.

Vigtig med hensyn til det ovennævnte problem er opfattelsen af den nærmere karakter af kommissionens opgave efter lovforslagets § 4. Den centrale bestemmelse er stk. 1, hvorefter undersøgelseskommissioner aldrig kan tillægges dømmende myndighed. Kommissionens opgave er således alene at tilvejebringe og fremlægge det materiale, som kan danne grundlag for andre myndigheders afgørelse af, om sagen bør fremmes til en ansvarsafgørelse, det vil navnlig sige Folketingets afgørelse om politisk ansvar eller rigsretstiltale, vedkommende ministers eller styrelseschefs afgørelse om rejsning af disciplinærsag mod embedsmænd og den sædvanlige anklagemyndigheds afgørelse om tiltale til straf.

Det materiale, der tilvejebringes og fremlægges af kommissionen, vil altid omfatte en undersøgelse af og en redegørelse for det relevante faktiske begivenhedsforløb (§ 4, stk. 2). Undersøgelseskommissioner kan herudover få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, hvorvidt der foreligger grundlag for at søge bl.a. embedsmænd draget til ansvar (§ 4, stk. 4).

Udvalget lægger i denne forbindelse afgørende vægt på følgende udtalelse i Nordskov-udvalgets betænkning (s. 114-115) og lovforslagets bemærkninger (s. 11): » Kommissionens retlige vurderinger, herunder . bevisvurderinger, bør - også under hensyn til, at de ikke hviler på en kontradiktorisk proces - formuleres forsigtigt og markere kommissionens begrænsede funktion. Naturligvis skal de retlige vurderinger, kommissionen måtte foretage, vedrøre spørgsmål om rækkevidden af relevante retsregler (fortolkning/udfyldning) og spørgsmål vedrørende faktiske forholds subsumption under de relevante retsregler. Men undersøgelseskommissionens opgave er ikke at »afgøre« disse spørgsmål. Og hvis de nævnte spørgsmål giver anledning til tvivl, er undersøgelseskommissionens opgave - i stedet for at tage stilling til spørgsmålene - at præsentere tvivlen og beskrive, hvorpå den beror. «

I det hele må der lægges vægt på, at undersøgelseskommissioners indstillinger formuleres således, at de bliver egnede til at fungere som et fyldestgørende arbejdsgrundlag for overvejelserne hos de myndigheder, der skal benytte indstillingerne i det videre sagsforløb.

Under hensyn til, at også kommissionens bevisvurdering som nævnt ovenfor bør formuleres forsigtigt, foreslår udvalget, at formuleringen i § 4, stk. 2, om, at kommissionen » kan få til opgave at undersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsforløb«, ændres til » undersøge og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb«, jf. ændringsforslag nr. 3 nedenfor.

Til lovforslagets § 21 og § 22, stk. 2 og 3

Efter lovforslagets § 21 vil den person, hvis forhold undersøges, som helt overvejende hovedregel have en bisidder. Efter stk. 1 har han ret til selv at vælge en bisidder, og gør han ikke det, kan undersøgelseskommissionen efter stk. 2 bestemme, at han skal have en bisidder.

Bisidderen har efter § 22, stk. 2, ret til aktindsigt i det materiale, der indgår i undersøgelsen, og - med visse begrænsede undtagelser - efter § 22, stk. 3, ret til at udlevere materialet til sin klient eller på anden måde at gøre klienten bekendt med materialets indhold.

Selv om det ikke er anført udtrykkeligt i de nævnte bestemmelser, er det en selvfølge, at der i de sjældne undtagelsestilfælde, hvor den person, hvis forhold undersøges, ikke har en bisidder, tilkommer den pågældende samme adgang til aktindsigt, som pågældende ellers efter de omtalte udtrykkelige regler ville have gennem sin bisidder. Denne adgang må da administreres direkte i forhold til undersøgelseskommissionen.

Til lovforslagets § 23, stk. 1

Efter § 23, stk. 1, skal undersøgelseskommissionen inden afhøringen orientere den minister eller embedsmand, hvis forhold undersøges, og den pågældende bisidder om de forhold af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen omfatter.

I lovforslagsbemærkningerne er der om denne bestemmelse bl.a. anført: »Det forudsættes, at orienteringen gives så hurtigt som muligt, efter at undersøgelsen er iværksat. Den kan således gives på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke er indkaldt til at afgive forklaring«.

Udvalget lægger vægt på denne udtalelse og ønsker at understrege, at det afgørende er, at praksis med hensyn til orienteringstidspunkt og mødeberammelse bliver sådan, at bisidderen og dennes klient sikres en rimelig forberedelsestid forud for afhøringen.

Herefter indstiller udvalget lovforslaget til vedtagelse med de nedenfor anførte ændringsforslag.

Et mindretal inden for flertallet (Det Konservative Folkepartis og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget) redegjorde for sin principielle holdning til lovforslaget og til de ændringer, som der uden om mindretallet tegnede sig et flertal for ved 1. behandlingen den 4. november 1998.

Mindretallet havde to betænkeligheder

Mindretallet fandt det rigtigst, at dommere ikke kunne indgå i en undersøgelseskommission for på denne måde klart og tydeligt at undgå, at kommissionens beretning fik nogen form for » domstolseffekt«.
Mindretallet fandt, at hovedreglen for arbejdet i undersøgelseskommissionen burde være lukkede døre.

Synspunkter vedrørende lukkede døre havde mindretallet af tre grunde:

For det første kan en kommissionsundersøgelse nærmest sammenlignes med en politimæssig efterforskning, som netop også sker bag lukkede døre.

For det andet var der hensynet til de mennesker, der skulle afhøres, og som kunne risikere at blive hængt ud i pressen, også selv om det senere viste sig, at de var uskyldige.

For det tredje var der ønsket om, at vidner ikke gennem mediernes minutiøse dækning af undersøgelsen skulle kunne blive påvirket af andre vidner eller indbyrdes afpasse deres vidneudsagn.

De to ovennævnte betænkeligheder har flertallet ikke været enige i.

Mindretallet tilslutter sig alligevel forslaget. Bl. a. fordi højesteretsdommere nu er afskåret fra at deltage som medlemmer af en undersøgelseskommission, og fordi det ved ændringsforslag til stk. 2 i § 4 samt ved klarere formuleringer i denne betænkning over L 3 er fastslået, at kommissionens opgave alene er at tilvejebringe og fremlægge materiale, som kan danne grundlag for andre myndigheders afgørelse af, om en sag bør fremmes til en ansvarsafgørelse. Disse forhold er klart med til at svække den »domstolseffekt«, som tidligere undersøgelseskommissioner har været omfattet af.

Vedrørende møderne i undersøgelseskommissionen og i retten, der som hovedregel nu holdes for åbne døre, må det konstateres, at det af kommissionen eller retten kan bestemmes, at dørene skal lukkes, hvis det findes påkrævet. Dette betyder, at der er mulighed for under nogle af de omstændigheder som mindretallet fandt talte for lukkede døre at foretage denne dørlukning.

Endelig lægger mindretallet afgørende vægt på, at der er opnået enighed om, hvordan Folketinget skal behandle beretninger fra undersøgelseskommissioner. Dette har været et kernepunkt for mindretallet.

Mindretallet konstaterer, at vi ikke har fået den løsning, vi fandt ideel. Men henset til de imødekommelser af vore synspunkter, vi har fået, og henset til at vi betragter det som vigtigt, at et stort flertal i Folketinget står bag dette lovforslag, har Det Konservative Folkeparti og Centrum-Demokraterne valgt at støtte det.

Afslutningsvis vil mindretallet udtrykke ønsket om, at Udvalget for Forretningsordenen efter en vis passende periode foretager en grundig vurdering af, om de mål og de hensigter, vi satte os med dette lovforslag og de forudsætninger som vi i øvrigt gjorde blev opfyldt. En sådan evaluering vil i øvrigt være i overensstemmelse med de tanker og ideer, som statsministeren gjorde sig til talsmand for ved samrådet i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den 21. april 1999 vedrørende lovkvalitet.

Ændringsforslag

Af udvalget:

Til § 1

1) Stk. 1 affattes således:

»Justitsministeren kan nedsætte en kommission til at gennemføre en undersøgelse af nærmere bestemte forhold af almenvigtig betydning. En sådan kommission skal nedsættes, hvis Folketinget vedtager beslutning herom.«

2) Efter stk. 3 indsættes som nyt stykke:

»Stk. 4. Såfremt der er vedtaget folketingsbeslutning som nævnt i stk. 1, sker den fornødne nærmere udformning af bestemmelserne om kommissionens opgaver i samråd med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen eller et underudvalg nedsat af udvalget. Det samme gælder afgørelser efter stk. 2 og 3.«

Stk. 4 bliver herefter stk. 5.

Til § 4

3) Stk. 2 affattes således:

»Stk. 2. Undersøgelseskommissionen kan få til opgave at undersøge og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb.«

4) Stk. 4 affattes således:

»Stk.4. Undersøgelseskommissionen kan i øvrigt få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar. En undersøgelseskommission kan dog ikke få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar.«

Til § 12

5) Stk. 1 affattes således:

»Pligten til at afgive forklaring som vidne gælder ikke i det omfang, der må antages at foreligge mulighed for strafansvar for den pågældende i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter. Vidnepligten gælder heller ikke i det omfang, der må antages at foreligge mulighed for, at det offentlige gør et disciplinært eller tilsvarende ansættelsesretligt ansvar gældende over for den pågældende i anledning af de nævnte forhold.«

Til § 21

6) Stk.1 affattes således:

»Den person, hvis forhold undersøges, har ret til en bisidder efter eget valg.«

Til § 22

7) Stk. 3, 2. pkt., affattes således:

»Undersøgelseskommissionen kan give bisidderen pålæg om ikke at gøre sin klient bekendt med indholdet af det i stk. 2 nævnte materiale, hvis afgørende hensyn til fremmede magter, statens sikkerhed, sagens opklaring eller tredjemand taler for det.«

Til kapitel 9

8) Overskriften affattes således:

»Undersøgelseskommissionens beslutninger og domstolsprøvelse heraf«.

Til § 28

9) Efter stk. 2 indsættes som nyt stykke:

»Stk. 3. Beslutninger efter § 21, stk. 3, kan inden en uge efter, at beslutningen er meddelt, indbringes for Den Særlige Klageret. Retsplejelovens § 737 finder tilsvarende anvendelse. «

Til § 29

10) Stk. 2 udgår.

Til § 30

11) Paragraffen affattes således:

»§ 30. Møder i undersøgelseskommissioner og møder i retten er offentlige. Dog kan det bestemmes af undersøgelseskommissionen og af retten ved kendelse, at møder skal foregå for lukkede døre, hvis dette findes påkrævet

af hensyn til ro og orden i lokalet eller statens forhold til fremmede magter eller særlige hensyn til disse i øvrigt,
af hensyn til sagens oplysning,
af hensyn til at beskytte nogen mod unødvendig krænkelse eller
af andre særlige grunde.

Stk. 2. Må referatforbud eller navneforbud anses for tilstrækkeligt til at tilgodese de i stk. 1 nævnte hensyn, træffes der bestemmelse herom i stedet for dørlukning. Overtrædelse af sådanne forbud straffes med bøde.«

Til § 31

12) Efter stk. 1 indsættes som nyt stykke:

»Stk. 2. Der er, indtil undersøgelseskommissionen har afgivet sin beretning, ikke adgang til aktindsigt i rettens materiale efter retsplejelovens § 41.«

Til § 33

13) Paragraffen affattes således:

»§ 33. Loven træder i kraft den 1. juli 1999.

Stk. 2. Retsplejelovens §§ 21 og 21 a ophæves.«

Ny paragraf

14) Efter § 33 indsættes som ny paragraf:

»§ 01. Loven gælder for Færøerne og Grønland med hensyn til undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning.

Stk. 2. Ved kongelig anordning kan loven sættes i kraft for Færøerne og Grønland med hensyn til undersøgelse af forhold uden for den statslige forvaltning med de afvigelser, som de særlige færøske eller grønlandske forhold tilsiger.«

Til § 34

15) »folketingsåret 2001-02« ændres til: »folketingsåret 2003-04«.

Bemærkninger

Til nr. 1 (1. pkt.), 4, 5 og 6

I det tidligere omtalte notat af 22. december 1997, der er udarbejdet af Justitsministeriet i samarbejde med Lars Nordskov Nielsen, Torben Melchior og Jens Peter Christensen, og som er gengivet som bilag 1 til denne betænkning, er det i overenstemmelse med udvalgets oplæg i skrivelse af 13. maj 1997 til ministeriet foreslået, at der sker en udvidelse af lovforslagets anvendelsesområde. Medens lovforslaget i dets foreliggende form kun hjemler adgang til at nedsætte undersøgelseskommissioner til "undersøgelse af forhold i den statslige forvaltning" - en formulering, der ikke omfatter bl.a. statslige aktieselskaber - foreslås det i notatet, som udvalget kan tilslutte sig, at lovforslaget ændres således, at kommissioner kan nedsættes til undersøgelse af "forhold af almenvigtig betydning". Denne nødvendigvis generelt formulerede ramme svarer til den ramme, der efter grundlovens § 51 gælder for nedsættelse af parlamentariske kommissioner, og til den ramme, der er angivet i forarbejderne til retsplejelovens § 21 a om undersøgelsesretter.

Den valgte formulering indebærer, at det forhold, der skal undersøges, som altovervejende hovedregel skal have tilknytning til staten, f.eks. vedrøre statslige myndigheders sagsbehandling, herunder sager om anvendelse af statslige midler. Formuleringen omfatter utvivlsomt - modsat lovforslaget - statslige aktieselskaber, men en undersøgelse af private forhold vil normalt alene kunne tænkes, hvis den indgår som et integreret element i en undersøgelse af statslige myndigheders forhold.

Den nævnte udvidelse - ved ændring af § 1, stk. 1 - af undersøgelseskommissioners anvendelsesområde nødvendiggør en ændring af lovforslagets § 4, stk. 4, om undersøgelseskommissioners opgave med hensyn til foretagelse af retlig vurdering af det faktuelle begivenhedsforløb.

Efter lovforslagets nuværende formulering kan en undersøgelseskommission få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, hvorvidt der foreligger grundlag for at søge embedsmænd - modsat ministre - draget til ansvar.

Hvis lovforslagets anvendelsesområde udvides som foreslået, vil der, omend i sjældne tilfælde, være anledning til at anmode en kommission om at foretage retlige vurderinger til belysning af, om f.eks. direktører og andre ansatte i et statsligt aktieselskab bør søges draget strafferetligt eller ansættelsesretligt til ansvar for deres arbejde i aktieselskabet. Det bemærkes herved, at staten - i kraft af, at der er tale om et statsligt aktieselskab - vil have bestemmende indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende bør drages ansættelsesretligt til ansvar. Endvidere bør en undersøgelseskommission f.eks. kunne anmodes om at foretage retlige vurderinger til belysning af, om et bestyrelsesmedlem i et statsligt aktieselskab, der er valgt eller udpeget af staten, har begået fejl eller forsømmelser, således at den pågældende bør drages strafferetligt til ansvar eller afsættes.

På denne baggrund foreslås den ændrede formulering af § 4, stk. 4: "Undersøgelseskommissionen kan i øvrigt få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af, om der foreligger grundlag for, at det offentlige søger nogen draget til ansvar. En undersøgelseskommission kan dog ikke få til opgave at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om ministres ansvar."

Også med hensyn til § 12 om vidnepligt og § 21 om ret til bisidder kræver den foreslåede ændring af anvendelsesområdet følgeændringer.

Til nr. 1 (2. pkt) og 2

Efter lovforslagets § 1 er det justitsministeren, der har kompetencen til nedsættelse af og fastlæggelse af det nærmere kommissorium for undersøgelseskommissionen. Dette svarer til ordningen efter retsplejelovens § 21 a vedrørende nedsættelse af undersøgelsesretter. Spørgsmålet var drøftet i Nordskov-udvalgets betænkning (s. 91). I betænkningen anførtes, at undersøgelser ved undersøgelseskommissioner ofte bliver iværksat som led i Folketingets kontrol med regeringen, men at undersøgelserne også kan tjene andre formål, f.eks. at give grundlag for vedkommende ministers vurdering af, om der bør indledes disciplinærsag mod embedsmænd.

Konklusionen i udvalgets betænkning blev, at det er rigtigt at fastholde, at det er vedkommende minister/regering, der er ansvarlig for, at de undersøgelser, der er grundlag for, bliver iværksat. Samtidig fremhæver udvalget, at Folketingets indflydelse er og bør være sikret gennem de politiske kontrol- og ansvarsmekanismer.

Derfor foreslog udvalget, at de kompetenceregler, der gælder for nedsættelse af undersøgelsesretter, også bør gælde for undersøgelseskommissionerne.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen finder, at det er principielt rigtigst, at lovforslaget formuleres således, at formuleringen svarer til de politiske realiteter, som er, at hovedinitiativet til nedsættelse af en undersøgelseskommission vel kan være regeringens, men også og formentlig oftest vil ligge i Folketinget. Undertiden vil der reelt være tale om et fællesinitiativ - i form af en enighed om nedsættelse og kommissorium, baseret på drøftelser mellem på den ene side regeringen og på den anden side Folketingets Udvalg for Forretningsordenen eller underudvalg herunder, som omtalt i udvalgets beretning af 25. juni 1997 i forbindelse med spørgsmålet om parlamentarisk opfølgning af beretninger fra undersøgelseskommissioner (betænkningens bilag 2).

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen og dette udvalgs omtalte underudvalg forudsættes således at få en rolle i forbindelse med både nedsættelses- og afslutningsfasen vedrørende undersøgelseskommissioner.

Hvor initiativet kommer fra Folketinget i form af et beslutningsforslag, der fremsættes af enkeltmedlemmer eller grupper, bør dette forslag efter 1. behandlingen henvises til Udvalget for Forretningsordenen, der inddrager det omtalte underudvalg. Det forventes, at der i dette underudvalg kan opnås et sagligt erfaringsgrundlag, som er nyttigt ved afgørelsen af, om en undersøgelseskommission bør nedsættes.

Når der i udvalget eller på grundlag af dettes indstilling i Folketinget er truffet beslutning om, at der skal nedsættes en undersøgelseskommission, skal det endelige kommissorium udformes. Beslutningsforslaget vil antagelig indeholde et udkast til kommissorium, eller i hvert fald en angivelse af dettes hovedpunkter. Det er vigtigt at sikre, at Folketinget efter forhandling med regeringen får den afgørende indflydelse på kommissoriets udformning. Under dette forhandlingsforløb skal det sikres, at kommissoriet vil være operativt for den kommende undersøgelse. Ud over en afgrænsning af det hændelsesforløb, der skal undersøges, skal der i kommissoriet efter forhandling med regeringen tages stilling til, om der foruden en undersøgelse af og redegørelse for det faktiske begivenhedsforløb også skal anmodes undersøgelseskommissionen om i forbindelse med dens udredning at påpege ændringer af love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som undersøgelsen kan begrunde. Efter omstændighederne vil undersøgelseskommissionen som anført i loven herudover kunne få til opgave at foretage retlige overvejelser til belysning af, hvorvidt der foreligger grundlag for at søge embedsmænd m.v. draget til ansvar. Også sammensætningen af undersøgelseskommissionen vil skulle fastsættes under disse drøftelser mellem udvalg og regering. Der skal i denne forbindelse tages stilling til, om dommere skal medvirke, og om undersøgelsen dermed skal gennemføres efter lovens kapitel 5 eller 6.

Til nr. 3

Der henvises til de generelle bemærkninger ovenfor til lovforslagets §§ 2 og 4.

Til nr. 7

§ 22, stk. 3, 2. og 3. pkt., angår beføjelse for undersøgelseskommissionen til at meddele bisidderen pålæg om at undlade at gøre klienten bekendt med visse undersøgelsesmaterialer eller med, hvad der er sket under visse kommissions- eller retsmøder. Udvalget foreslår en ændring af bestemmelserne med henblik på at bringe dem i overensstemmelse med de tilsvarende regler vedrørende forsvarere i straffesager, jf. retsplejelovens § 745, stk. 4, og § 748, stk. 5 og 6. Der er grund til at understrege, at adgangen til at meddele de omtalte pålæg er fakultativ og kun bør anvendes efter konkret vurdering af det pågældende pålægs begrundelse under hensyn til sagens omstændigheder. Pålægget bør selvsagt ikke udstrækkes i videre omfang, end formålet tilsiger. Er pålægget begrundet i afgørende hensyn til undersøgelsens gennemførelse, må det derfor nøje overvejes, om pålægget kan ophæves, når den pågældende har afgivet forklaring for undersøgelseskommissionen eller i retten.

Til nr. 8 og 9

Efter ændringsforslagene skal kommissionsbeslutninger efter § 21, stk. 3, om, at en valgt bisidder ikke må fungere som sådan eller om tilbagekaldelse af bisidderbeskikkelse, ikke som andre kommissionsbeslutninger kunne indbringes for Østre Landsret, men for Den Særlige Klageret. Bestemmelsen bringes herved på linje med retsplejelovens regler (§ 737) om kære af tilsvarende beslutninger vedrørende forsvarere i straffesager.

Til nr. 10-12

Retsmøder i undersøgelsesretter efter retsplejelovens § 21 a har som udgangspunkt skullet gennemføres for åbne døre. Undersøgelsesretten kan dog ikke alene efter de almindelige dørlukningsregler i retsplejelovens § 29, men også "i særlige tilfælde", der ikke er omfattet heraf, bestemme, at undersøgelsen skal foregå for lukkede døre, jf. retsplejelovens § 21 a, stk. 3, 2. pkt. Den lige nævnte adgang til dørlukning efter § 21 a, stk. 3, har et snævert anvendelsesområde. Undtagelsesadgangen tænkes således navnlig anvendt i tilfælde, "hvor særlige hensyn til de berørte tjenestemænd i relation til en eventuelt efterfølgende tjenestemandssag gør sig gældende", jf. Folketingstidende 1990-91, Tillæg B, sp. 780.

Efter lovforslagets §§ 29 og 30 skal såvel kommissionsmøder som retsmøder foregå for lukkede døre. Dette forslag, der bygger på en indstilling fra det helt overvejende flertal i Nordskov-udvalget, er udførligt begrundet i dette udvalgs betænkning og i lovforslagets bemærkninger. Hovedpunkterne i denne begrundelse er hensynet til undersøgelsens effektivitet (modvirke, at vidner gennem offentlighed bliver bekendt med andre afhørtes udsagn) og hensynet til de personer, undersøgelsen retter sig mod.

Folketingets Udvalg for Forretningsordenen foreslår, at de nævnte bestemmelser ændres, således at kommissions- og retsmøder som hovedregel skal være offentlige.

Udvalget frakender ikke de synspunkter, der har fundet udtryk i lovforslagets bemærkninger, vægt, men de kan efter udvalgets opfattelse i hvert fald ikke begrunde en helt generel regel om lukkede døre.

De nævnte hensyn taler ikke med samme vægt i alle sager, og der bør allerede af den grund være mulighed for at foretage en afvejning af hensynene over for modhensyn.

Udvalget mener, at udgangspunktet bør være det modsatte af lovforslagets - udgangspunktet bør være, at undersøgelserne er offentlige. Herfor taler de principielle synspunkter om større åbenhed omkring den offentlige sektor, som i de seneste årtier, efter udvalgets opfattelse med rette, er tillagt stadig større vægt, men i samme retning taler også en nærmere afvejning af de i øvrigt i betragtning kommende hensyn.

Det er vel rigtigt, når det i lovforslagets bemærkninger anføres, at offentlighed kan modvirke en undersøgelses effektivitet, men virkningen kan også være den modsatte, og det vil normalt ikke være muligt på forhånd at vurdere, hvilken fremgangsmåde der undersøgelsesmæssigt vil være mest hensigtsmæssig.

Det er vel også rigtigt, at hensynet til den person, undersøgelsen er rettet imod, jævnlig kan synes at tale for dørlukning. Det gælder dog næppe undtagelsesfrit. Og ved vurderingen af dette spørgsmål bør det tages i betragtning, at lovforslaget - i forhold til de nugældende regler om undersøgelsesretter - betegner en væsentlig bedre beskyttelse af de personer, der er omfattet af en undersøgelse. Der henvises herved navnlig til forslagets kap. 7 om "de berørte personers retsstilling" (bisidderordning og partshøringsordning er udbygget) og præciseringen i lovforslagsbemærkningerne og i bemærkningerne ovenfor i tilknytning til § 4 om større forsigtighed med hensyn til formulering af kommissorium og beretning. Hertil kommer, at den foreslåede forholdsvis brede undtagelsesbestemmelse i den foreslåede offentlighedsregel vil give en særlig beskyttelsesmulighed for embedsmænd, jf. nedenfor.

Efter udvalgets opfattelse er der - ud over den ovenfor nævnte principielle hovedbetragtning - navnlig to synspunkter, der kan tale for offentlighed:

Der vil typisk knytte sig en væsentlig offentlig interesse til information - også før beretningsafgivelse - om, hvad der er sket inden for det pågældende funktionsområde i det ministerium/eventuelt en anden institution, som undersøgelsen omfatter. Det kommer herved i betragtning, at de omtalte undersøgelser, når de omfatter ministre, ofte vil være et led i - ofte en fortsættelse af - en politisk debat, herunder et samspil mellem Folketinget og vedkommende minister, hvortil der knytter sig en betydelig og legitim offentlig interesse. Det er således efter udvalgets opfattelse ikke ganske dækkende, når lovforslagets bemærkninger paralleliserer med de ikkeoffentlige politimæssige efterforskninger.

Efter udvalgets opfattelse vil offentlighed kunne have en væsentlig betydning for den almindelige tillid til, at undersøgelsen finder sted på en saglig og i øvrigt rigtig måde. Det kan hævdes, at en sådan tillid burde være tilstrækkeligt funderet i lovforslagets regler om undersøgelseskommissionerne og deres sagsbehandling. Regler kan imidlertid ikke så stærkt som offentlighed sikre, at der ikke opstår mistillid til den anvendte fremgangsmåde.

De undtagelsesregler (pkt. 1-4), hvorefter undersøgelseskommissionen eller retten kan bestemme, at møderne skal foregå for lukkede døre, svarer i væsentlig grad til de regler, der efter retsplejelovens § 21 a, stk. 3, jf. § 29, gælder for undersøgelsesretter. Det er dog - ud fra de synspunkter, der har fundet udtryk i lovforslagets bemærkninger - fundet rigtigt at give undtagelsesreglerne vedrørende hensyn til sagens oplysning og hensyn til at beskytte nogen mod unødvendige krænkelser en særlig rummelig formulering.

Det foreslås, at der som § 30, stk. 2, optages en bestemmelse om, at der i stedet for dørlukning kan træffes bestemmelse om referatforbud eller navneforbud, og at sådanne bestemmelser skal træffes, hvis det er tilstrækkeligt til at tilgodese de i stk. 1 nævnte hensyn.

Til nr. 13

Hvis anvendelsesområdet for lovforslagets undersøgelsesordning udvides, som foreslået ved ændringsforslag nr. 1, kan der ske fuldstændig ophævelse af retsplejelovens § 21 og § 21 a om henholdsvis kommissionsdomstole og undersøgelsesretter.

Ophævelsen af § 21 vil ikke være til hinder for, at der fortsat efter sølovens § 482 kan nedsættes undersøgelseskommissioner, der - som følge af henvisningen i sølovens § 482, stk. 2, til retsplejelovens § 21 - skal virke efter de hidtidige regler om kommissionsdomstole.

Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet har anmodet Erhvervsministeriet om - efter vedtagelsen af en lov om undersøgelseskommissioner - at overveje, om sølovens § 482, stk. 2, bør ændres, således at det fastsættes, at sagsbehandlingen i den kommission, der undersøger en søulykke, sker efter reglerne i loven om undersøgelseskommissioner (med de fornødne tilpasninger).

Ophævelsen af retsplejelovens §§ 21 og 21 a vil have nogle konsekvenser for anden lovgivning. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet er indstillet på i givet fald at fremsætte forslag til disse konsekvensændringer, som alene er af teknisk karakter.

Til nr. 14

Den foreslåede affattelse af § 34 er baseret på de nu stedfundne høringer af de færøske og grønlandske hjemmestyremyndigheder.

Til nr. 15

Den foreslåede bestemmelse er i realiteten i overensstemmelse med lovforslaget, for så vidt som dette går ud på, at spørgsmålet om revision af loven skal overvejes efter en 5-års-periode.

Ivar Hansen (V) fmd. Birte Weiss (S) nfmd. Henning Grove (KF) Poul Nødgaard (DF) Margrete Auken (SF) Helge Mortensen (S) Grete Schødts (S) Ole Løvig Simonsen (S) Jacob Buksti (S) Jan Petersen (S) Jes Lunde (SF) Arne Melchior (CD) Keld Albrechtsen (EL) Jørgen Estrup (RV) Anders Fogh Rasmussen (V) Birthe Rønn Hornbech (V) Christian Mejdahl (V) Helge Adam Møller (KF) Kristian Thulesen Dahl (DF) Kim Behnke (FP) Jann Sjursen (KRF)