"..Udtalelse om forslag til lov om Ændring af Våbenloven samt udkast til bestemmelser om visitation

BKO

1. Baggrund
Institut for Menneskerettigheder er ved Justitsministeriets brev af den 31. oktober 2003 blevet amodet om en udtalelse om Udtalelse om forslag til Lov om ændring af Våbenloven
samt udkast til bestemmelser om visitation mv.

Forslag til ændring af våbenloven indeholder en skærpelse af våbenlovgivningens bestemmelser om besiddelse af kniv, dolk eller lignende skarpe eller spidse genstanden, som er egnede til at blive brugt til legemsbeskadigelse. Med forslaget indføres et generelt forbud mod at bære kniv mv., herunder foldeknive med en klinge på højst 7 cm, på steder, hvor der er almindelig adgang og hvor unge typisk færdes, herunder uddannelsessteder og ungdomsklubber.

Udkast til bestemmelser om visitation supplerer den nævnte ændring af våbenloven, idet det øger politiets muligheder for at visitere personer, undersøge deres tøj og andre genstande, herunder køretøjer, for at kontrollere om de bærer eller besidder våben, som er omfattet af forbudet i våbenloven.

2. Menneskeretten
De fremsendte forslag giver anledning til en række kommentarer af menneskeretlige karakter, som støtter sig på art. 8 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention om beskyttelse af privatlivets fred

Art. 8 har følgende ordlyd:

Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

3. Instituttets vurdering
3.1. Generelle bemærkninger
Våbenloven
Statens begrænsning i borgernes ret til selv at bestemme, hvilke redskaber de besidder og bærer på sig, er i menneskeretlig forstand som udgangspunkt et indgreb i den private sfære, som nyder beskyttelse under art. 8, stk. 1 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Instituttet finder det dog utvivlsomt, at et sådant indgreb kan anses for legimiteret ved det behov for forebyggelse af alvorlig voldskriminalitet, som er dokumenteret ved Rigsadvokatens redegørelse om overtrædelser af våbenlovgivningen med hensyn til knive mv.

Instituttet anser således udvidelsen af de våbentyper, der er omfattet af det foreslåede forbud, samt udvidelsen af forbudets anvendelsesområdet, herunder det geografiske, som proportionalt og nødvendigt i et demokratisk samfund, hvorved det opfylder kravene i art. 8, stk. 2 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Visitation
Politiets besigtigelse og undersøgelse af en persons legeme og tøj er i dag ikke udtrykkeligt lovreguleret, men foretages med hjemmel i retsplejelovens § 108, som indeholder en generalfuldmagt til politiet til opretholdelse af lov og orden.

Denne praksis lever efter instituttets vurdering ikke op til de menneskeretlige kvalitetskrav, der må stilles til en lovbestemmelse, der hjemler indgreb i en persons fysiske integritet. Instituttet finder det derfor positivt, at der med forslaget tages skridt til at udforme en udtrykkelig hjemmelsbestemmelse for foretagelse af visitation uden for strafferetsplejen, bl.a. som led i forebyggelsen af alvorlig voldskriminalitet og anden kriminalitet, der indebærer fare for liv, helbred og velfærd.

Instituttet anser det imidlertid for tvivlsomt, om det fremlagte forslag med den udformning det er givet, opfylder de krav til gennemsigtighed og forudsigelighed, som er opstillet i menneskeretten.
Dette spørgsmål belyses nærmere nedenfor under pkt. 3.2.

Derudover giver forslaget anledning til principielt at overveje, hvornår der kan og bør tages skridt til at foretage visitation udenfor strafferetsplejen med den risiko for tilsidesættelse af den grundlæggende beskyttelse, som efter dansk ret tildeles ikke-sigtede og ikke-mistænkte personers, der visiteres som led o efterforskning. Dette diskuteres nedenfor som et afsluttende punkt..

3.2. Bemærkninger til udkastets enkelte dele
Hvis der er grund til det
Udkast til bestemmelser om visitation mv indeholder i § x, stk. 2 et krav om, at besigtigelse og undersøgelse (visitation) kan ske, ”hvis der er grund til det med henblik på at forebygge, at nogen foretager strafbare handlinger, som indebærer fare for personers liv, helbred eller velfærd”.

Ifølge bemærkningerne til udkastet, forudsætter opfyldelse af dette krav, at der består ”en forøget risiko for, at nogen på det pågældende sted foretager strafbare handlinger, som indebærer fare…”, jfr. bemærkningerne pkt. 6.3. (instituttets fremhævning). Vurderingen af, om der foreligger en forøget risiko, skal ske ud fra en samlet vurdering af de konkrete oplysninger, herunder at der for nylig på det pågældende sted er begået strafbare handlinger, der indebærer fare for liv, helbred eller velfærd, eller at der foreligger oplysninger om optræk til eller planlægning af sådanne handlinger.

Det er således ikke en betingelse, at der i vurderingen indgår oplysninger om mistanke om konkrete strafbare handlinger eller konkret mistanke mod enkeltpersoner.

Instituttet er i princippet enig i Justitsministeriets overvejelser om hvilke betingelser, der skal være opfyldt, førend det kan fastslås at der foreligger en forøget risiko og dermed foretages visitation, men finder dog, at disse bør præciseres direkte i lovteksten. Efter instituttets opfattelse, bør det således udtrykkeligt fremgå af § x, stk. 2, at visitation kan ske, hvis der er rimelig grund til at antage, at der foreligger en forøget risiko for, at nogen foretager strafbare handlinger.

Denne opfattelse støtter instituttet på menneskeretten, således som den er udtrykt i art. 8 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention og i tilknyttet domspraksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. På dette grundlag kan der stilles krav til en lovteksts klarhed og præcision, således at indholdet og konsekvenserne af bestemmelsens anvendelse fremstår klart for borgerne. Opfyldelse af dette kvalitetskrav opnås efter instituttets opfattelse bedst ved en præcisering af indgrebsbetingelsen i bestemmelsen, frem for i bemærkningerne.

Udøvelsen af skønnet
Menneskeretten stiller endvidere krav om, at lovgivningen i tilfælde, hvor myndighederne er overladt et skøn med hensyn til iværksættelse af et indgreb, skal indeholde mekanismer, der sikrer mod vilkårlighed i skønsudøvelsen.

Instituttet er enigt i, at loven ved sit anvendelsesområde, således som det er givet i ordlyd og bemærkninger, indeholder materielle begrænsninger, der kan sikre mod vilkårlighed i politiets indgreb, jfr. dog ovenfor om ordlydens mangler.

Derimod finder instituttet, at lovens formelle krav om, at beslutningen om at foretage visitation skal træffes af politimesteren eller en af denne bemyndiget person, giver anledning til en række principielle problemstillinger.

Disse problemstillinger griber ikke kun ind i vurderingen af den skønsudøvelse, der er knyttet til konkret visitation, men tillige i nogle generelle retssikkerhedsmæssige overvejelser om det værn, som den danske retsplejemæssige regulering og tradition, har opbygget i forbindelse med straffeprocessuelle indgreb over for ikke-sigtede og ikke -mistænkte.

Ikke-sigtede personers retsstilling i forbindelse med visitation
For ikke-sigtede personer gælder i medfør af retsplejelovens § 792 d, stk. 1, at politiet kun kan foretage legemsbesigtigelse, hvis personen samtykker eller hvis besigtigelsen sker som led i efterforskningen af en lovovertrædelse, der kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller mere og indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen. Beslutningen om legemsbesigtigelse træffes af retten.

Undersøgelse af en ikke-mistænkts persons genstande, herunder tasker og køretøjer, skal ligeledes ske under iagttagelse af de kriminalitets- og indikationskrav, der er opstillet i retsplejeloven, jfr. § 795, stk. 1, 2. pkt. Også i disse tilfælde træffes beslutningen af retten.

Til begge typer af indgreb er knyttet et proportionaliteskrav og et krav om skånsomhed, jfr. retsplejelovens § 797 og 798.

Når instituttet finder anledning til at fremhæve denne beskyttelse af ikke-sigtede og ikke-mistænkte personer i forbindelse med visitation uden for strafferetsplejen af legeme og undersøgelse af genstande, der er i personens besiddelse, hænger det sammen med følgende forhold:

En person, der opholder sig i en ungdomsklub eller et offentligt tilgængeligt sted, som er omfattet af de foreslåede regler om visitation, må tåle et indgreb i sin integritetsbeskyttelse som svarer til det fx en ikke-sigtet person udsættes for. Den eneste forskel er, at det førstnævnte indgreb foretages i forebyggelsesøjemed, det sidstnævnte i efterforskningsøjemed.

I efterforskningssituationen sikrer lovgivningen mod vilkårlighed i politiets myndighedsudøvelse og magtanvendelse. Dette retssikkerhedsmæssige værn er opnået med gennem retsplejelovens kriminalitets- og indikationskrav, kravene om proportionalitet og skønsomhed samt kravet om retskendelse. Den ikke-sigtede person, der udsættes for visitation, nyder således både en effektiv materiel og formel beskyttelse, idet anvendelsesområdet er klart afgrænset og beslutningen om indgreb træffes af en uvildig dommer. Det samme gælder for den ikke-mistænkte person, der udsættes for undersøgelse af sine genstande.

En tilsvarende beskyttelse af den visiterede person synes ikke at være til stede i forebyggelses-situationen. Som angivet ovenfor, er lovens anvendelsesområde nok klart efter bemærkningerne, men næppe i tilstrækkelig grad efter ordlyden. Dertil kommer at den beskyttelse, der skulle flyde af den formelle begrænsning, ikke efter instituttet vurdering, kan anses for effektiv( i sammenligning med efterforskningssituationen), idet beslutningen træffes uden retskendelse, og i stedet direkte af den politimester, som må formodes tillige er ansvarlig for det forebyggende arbejdet i politikredsen.

Det er efter instituttets opfattelse ikke åbenbart, at den borger, der befinder sig på et sted, hvor der er antageligt består en øget risiko for alvorlige strafbare handlinger, har et andet og mindre krav på beskyttelse mod vilkårlighed i myndighedsudøvelsen end den person, som inddrages i efterforskningen af en begået strafbar handling uden at være sigtet eller mistænkt. Tilsvarende er det også vanskeligt at se, at den ene borger skulle have et mindre beskyttelsesværdigt behov for at få kontrolleret indgrebet i vedkommendes privatsfære ved en uvildig instans, end den anden.

4. Afsluttende bemærkninger
Uanset at Instituttet er enig i lovforslagets formål og funktion som forebyggelse af alvorlig voldskriminalitet - og nødvendigheden heraf i det danske samfund -, finder instituttet det nødvendigt at påpege den principielle problemstilling, der ligger i, at borgere med et sammenligneligt behov for beskyttelse mod vilkårlig myndighedsudøvelse og for efterprøvelse af lovligheden heraf, stilles forskelligt.

BKO/12. november 2003 .."