Kapitel 8 i betænkning 1443 om embedsmænds rådgivning og bistand afgivet i juni 2004 af Udvalget om embedsmænds rådgivning  og bistand til regeringen og dens ministre Side 262 "..8.3. Ministeransvar Ovenfor er beskrevet, hvilke muligheder der er for at pålægge disciplinære og andre ansættelsesretlige sanktioner – eller i visse grove tilfælde strafferetlige sanktioner – i tilfælde, hvor embedsmænd måtte tilsidesætte reglerne for rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. I dette afsnit beskrives i tilslutning hertil i hovedtræk reglerne om ministeransvar. En minister kan således efter omstændighederne bl.a. pådrage sig strafansvar i anledning af andres, herunder særlige rådgiveres, handlinger (medvirkensansvar). Ministre er undergivet både et politisk og et retligt ansvar. Om ministres politiske ansvar henvises til afsnit 8.3.1. I afsnit 8.3.2. er ministres retlige ansvar beskrevet. 8.3.1. Ministres politiske ansvar Ministre står politisk til ansvar over for Folketinget. Det følger af grundlovens § 15, stk. 1, hvorefter ingen minister kan forblive i sit embede, hvis Folketinget har udtalt sin mistillid til vedkommende. Det er således i alle tilfælde ministeren, der bærer det politiske ansvar over for Folketinget. Udtales mistilliden til statsministeren, skal regeringen begære sin afsked, medmindre der udskrives nyvalg, jf. grundlovens § 15, stk. 2, 1. pkt. Der er ingen retlige grænser for, hvornår Folketinget kan gøre det politiske ansvar gældende. Det er således bl.a. ikke en betingelse, at den pågældende minister har handlet retsstridigt. Derimod kan Folketinget vedtage et mistillidsvotum eller udtale kritik af en minister på et hvilket som helst grundlag, som Folketinget måtte finde relevant. I praksis har Folketinget dog i betydeligt omfang været tilbøjelig til at lægge retligt prægede normer til grund for sin politiske stillingtagen til ministrenes embedsførelse. Der har således udviklet sig den norm, at Folketinget ikke udtaler alvorlig Side 263 kritik af ministre som følge af forhold, de ikke har haft kendskab til eller mulighed for indflydelse på. I den forstand kan det politiske ministeransvar således i et vist omfang siges at være blevet retliggjort, jf. herom Jens Peter Christensen, Ministeransvar (1997), side 517 ff. 8.3.2. Ministres retlige ansvar Grundlovens § 13, 2. pkt., bestemmer om ministres retlige ansvar, at ministrene er ansvarlige for regeringens førelse, og at deres ansvarlighed bestemmes nærmere ved lov. I overensstemmelse hermed er der i lov nr. 117 af 15. april 1964 om ministres ansvarlighed (ministeransvarlighedsloven) fastsat regler om det retlige ansvar for ministres embedsførelse. Ministeransvarlighedsloven angår efter § 1 ministre ansvar for deres ”embedsførelse”. Dette udtryk omfatter alle anliggender, som de varetager i deres egenskab af ministre. Ministeransvarlighedslovens centrale bestemmelse vedrørende strafansvaret er § 5, der har følgende ordlyd: ”§ 5. En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed. Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister giver folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller under folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.” Det følger af ministeransvarlighedslovens § 5, at to grundlæggende betingelser skal være opfyldt for, at en minister kan ifalde strafansvar efter denne bestemmelse. For det første skal ministeren have tilsidesat sine pligter som minister (den objektive betingelse). For det andet skal tilsidesættelsen af de pligter, der påhviler ministeren, være sket forsætligt eller af grov uagtsomhed (den subjektive betingelse). Om det nærmere indhold af de pligter, der påhviler en minister efter hans stillings beskaffenhed, anfører Peter Germer bl.a. følgende i Statsforfatningsret, 3. udgave (2001), side 35: Side 264 ”Når der i ministeransvarlighedslovens § 5 tales om de pligter, der påhviler ministeren efter stillingens beskaffenhed ligger der heri bl.a., at ministeren har en selvstændig pligt til som øverste forvaltningsmyndighed at sikre en sådan tilrettelæggelse af arbejdsgangen, at han bliver orienteret om alle væsentlige spørgsmål inden for sit sagsområde. En tiltrædende minister må dog i almindelighed kunne lægge til grund, at de rutiner, der følges i det pågældende ministerium, er forsvarlige, og kravene til personlig indgriben fra ministerens side er derfor svagere, når det drejer sig om ministeriets faste praksis, end når der er tale om at gennemføre ændringer af hidtidig praksis eller fastlægge administrationen af ny lovgivning” Om den her omhandlede ”initiativpligt” for en minister som forvaltningschef anfører Jens Peter Christensen bl.a. følgende i Ministeransvar (1997), side 376 f.: ”Ministerens initiativpligt har kun overordentlig upræcise konturer. Som øverste forvaltningschef må der påhvile ministeren en ledelsesmæssig pligt til at påse, at ministeriet fungerer på en nogenlunde hensigtsmæssig og effektiv måde, såvel hvad angår ministeriets egne interne anliggender, som hvad angår ministeriets udadrettede virksomhed. (…) I relation til ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, må initiativpligten kunne henføres til, hvad der følger af ministerstillingens beskaffenhed. Efter omstændighederne må manglende opfyldelse af initiativpligten endvidere kunne betragtes som et brud på ministeransvarlighedslovens § 3, nr. 3, hvorefter der påhviler ministeren et ansvar for medvirken til en underordnets handling, såfremt ministeren har fremmet handlingens udførelse ved ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og fastsætte instrukser (…)” Jens Peter Christensen anfører endvidere bl.a. følgende om betydningen af den subjektive betingelse for ministeransvaret, jf. a. st., side 383 f.: ”I tilfælde, hvor ministeren ikke er bibragt den fornødne faktuelle viden vedrørende den foreliggende sag, vil ministeren kunne befinde sig i en faktisk vildfarelse. Dette vil være tilfældet, hvis han er ubekendt med det gerningsmoment, der betinger ulovligheden, eller hvis ministeren antager en faktisk sammenhæng, der afviger fra ulovlighedens gerningsindhold. En sådan faktisk vildfarelse vil være forsætsudelukkende, og ministeren vil kun kunne ifalde ansvar efter ministeransvarlighedsloven, såfremt det kan lægges ham til last som groft uagtsomt, at han ikke var bekendt med, hvorledes det reelt stillede sig med de faktiske forhold.” Spørgsmålet om en ministers pligt til at udspørge sine embedsmænd er behandlet af Jens Peter Christensen, Ministeransvar (1997), side 370, hvor der er anført følgende: Side 265 ”Det er embedsmændenes pligt at informere og rådgive ministeren om såvel faktuelle som retlige forhold af relevans for ministerens embedsførelse. Der følger ikke umiddelbart af denne pligt for embedsmændene nogen pligt for ministeren til at rådføre sig med sine embedsmænd, endsige til at følge embedsmændenes eventuelle råd. I særlige tilfælde må det imidlertid antages, at der kan foreligge en pligt for ministeren til at udspørge sine embedsmænd. Sådanne særlige tilfælde vil foreligge, såfremt det står eller burde stå ministeren klart, at embedsmændene sandsynligvis sidder inde med oplysninger af væsentlig betydning for behandlingen af en foreliggende sag. Spørgepligtens begrundelse er, at en minister ikke bør kunne holde sig i bevidst uvidenhed om væsentlige forhold, og spørgepligten knytter sig i almindelighed til det for forvaltningen gældende officialprincip. I relation til ministeransvarlighedsloven må pligten henføres til lovens § 5, stk. 1, om pligter der påhviler ministeren efter ’hans stillings beskaffenhed’. I særlige tilfælde, hvor den foreliggende sag vedrører svar på spørgsmål i Folketinget, knytter spørgepligten sig endvidere til ministerens sandhedspligt efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2.” En minister kan efter omstændighederne også pådrage sig strafansvar i anledning af andres, herunder særlige rådgiveres, handlinger. Efter ministeransvarlighedslovens § 2 finder straffelovens almindelige del tilsvarende anvendelse. Det indebærer bl.a., at en minister ikke alene kan pådrage sig et strafferetligt ansvar for egne handlinger, men også for medvirken til handlinger foretaget af andre, jf. straffelovens § 23. Bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 3 præciserer i den forbindelse det objektive gerningsindhold, der skal være realiseret for, at der kan pålægges en minister strafansvar for at have medvirket til en underordnets, f.eks. en særlig rådgivers, handling. Bestemmelsen lyder således: ”§ 3. Ved anvendelsen af borgerlig straffelovs regler om ansvar for medvirken til en lovovertrædelse skal en minister anses for medvirkende til en underordnets handling, når: 1) Han har været bekendt med, at den pågældende handling ville blive foretaget, og har undladt at søge dette hindret. 2) Handlingen har været et nødvendigt eller naturligt middel til gennemførelsen af en beslutning, for hvilken ministeren er ansvarlig. 3) Han har fremmet handlingens udførelse ved ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og fastsætte instrukser.” Som det fremgår, skal en minister bl.a. anses for medvirkende til en underordnets handling, når ministeren har fremmet handlingens udførelse Side 266 ved ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og fastsætte instrukser, jf. ministeransvarlighedslovens § 3, nr. 3. Også med hensyn til strafansvar for en underordnets handling skal den subjektive betingelse være opfyldt. For at en minister kan ifalde strafansvar for at have medvirket til en underordnets handling, er det således en betingelse, at ministeren har handlet forsætligt eller groft uagtsomt. Straffen for overtrædelse af ministeransvarlighedsloven er – medmindre højere straf følger af den øvrige lovgivning – bøde eller fængsel indtil 2 år, jf. lovens §§ 5 og 6. Ministeransvaret forældes efter straffelovens almindelige regler. Forældelsesfristen er dog aldrig mindre end 5 år, jf. lovens § 8. .."