Fremsat den 21. marts 2001 af justitsministeren (Frank Jensen)

Lov om ændring af straffeloven og retsplejeloven

Gennem de seneste år er IT-udviklingen forstærket markant gennem udviklingen af det verdensomspændende Internet. Navnlig udviklingen af den internetteknologi, der almindeligvis betegnes World Wide Web (www), har understøttet en række nye former for informationsudveksling med heraf følgende retlige herunder strafferetlige problemstillinger. Internettet indebærer således næsten ubegrænsede muligheder for formidling af information og kommunikation, men også nye muligheder for IT-relateret kriminalitet og nye problemer i forbindelse med politiets efterforskning af denne form for kriminalitet.

Reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden findes i retsplejelovens kapitel 71 (§§ 780-791). Bestemmelserne har fået deres nuværende udformning ved lov nr. 227 af 6. juni 1985, der er udarbejdet på grundlag af Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter. Der henvises herom til Folketingstidende 1984-85, forhandlingerne, sp. 5403-5406, 5985-6027, 10678-10703, 11229-11239, tillæg A, sp. 2955-3054, tillæg B, sp. 1709-1716 og 2225-2230.

Efterforskningsmulighederne i sager om IT-relateret kriminalitet er ved flere lejligheder blevet ændret for at imødekomme de nye behov. I 1996 blev retsplejelovens bestemmelser om indgreb i meddelelseshemmeligheden ændret, således at det blev muligt at foretage telefonaflytning og teleoplysning i sager om overtrædelse af straffelovens § 263, stk. 2 og 3, om såkaldt »hacker-kriminalitet«, ligesom der blev indført en adgang til teleoplysninger i sager om overtrædelse af straffelovens § 279 a og § 293, stk. 1, om »tyveri af telefontid« ved anvendelse af telekommunikationstjeneste. Der henvises herom til lov nr. 388 af 22. maj 1996 samt til Folketingstidende 1995-96, forhandlingerne, s. 3998-4004, 6100, 6152-6153, tillæg A, s. 4068-4078, og tillæg B, s. 587-589.

I 1997 blev der gennemført en udvidelse af adgangen til at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden, således at politiet fik mulighed for at foretage telefonaflytning mv. i sager om grov vold, forsætlig farefremkaldelse, grove tyverier og menneskesmugling. Der henvises herom til lov nr. 411 af 10. juni 1997 samt til Folketingstidende 1996-97, forhandlingerne s. 2202-2215, 7453, 7938-7947, tillæg A, s. 2475-2538, og tillæg B, s. 988-993, 1294-1299.

I september 1999 afgav Brydensholt-udvalget betænkning nr. 1377/1999 om børnepornografi og IT-efterforskning.

Ud over at stille forslag om ændring af straffelovens § 235 om børnepornografi overvejer udvalget endvidere i betænkningen en række forslag til, hvordan politiets efterforskningsmuligheder kan forbedres i sager, hvor der i forbindelse med en lovovertrædelse anvendes informationsteknologi. I disse overvejelser indgår bl.a. spørgsmålet om at indføre en pligt for internetudbydere og teleselskaber til at logge oplysninger og opbevare logoplysningerne, således at det under en efterfølgende politimæssig efterforskning vil være muligt at spore den kommunikation, der har fundet sted.

Betænkningen indeholder også nogle forslag, som ikke i særlig grad vedrører sager om børnepornografi. Udvalget stiller bl.a. forslag om en særlig regulering af adgangen til at indhente masteoplysninger, dvs. f.eks. oplysninger om, hvilke mobiltelefoner der i et givent område og inden for et bestemt tidsrum har været sat i forbindelse med andre telefoner. Udvalget har endvidere mere generelt berørt betingelserne for og afgrænsningen mellem de forskellige straffeprocessuelle indgreb i forhold til elektronisk kommunikation.

Overvejelser og forslag af den sidstnævnte karakter blev ikke medtaget i lovforslag nr. L 281 af 27. april 2000, jf. nu lov nr. 441 af 31. maj 2000 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Forældelse, styrket indsats mod seksuelt misbrug af børn og unge samt IT-efterforskning), som blev begrænset til børnepornografi og spørgsmål, der har direkte tilknytning hertil. Der henvises herom til lov nr. 441 af 31. maj 2000 samt til Folketingstidende 1999-2000, forhandlingerne, s. 7423-7431, 8474-8477, 8756, tillæg A, s. 7784-7826, og tillæg B, s. 1327-1330.

Justitsministeriet tilkendegav i bemærkningerne til lovforslag nr. L 281, at Justitsministeriet i forbindelse med kommende forslag om ændringer af retsplejelovens straffeprocessuelle regler vil inddrage de øvrige mere generelle overvejelser og forslag til, hvordan efterforskningsmulighederne kan forbedres med henblik på tilfælde, hvor der i forbindelse med overtrædelserne anvendes informationsteknologi.

På denne baggrund indeholder det følgende en gennemgang af Brydensholt-udvalgets øvrige overvejelser og forslag med hensyn til mulighederne for at efterforske sager om IT-relateret kriminalitet. Det drejer sig om spørgsmål om politiets adgang til indholdet af digitale meddelelser, herunder elektronisk post (pkt. 4.2.), politiets adgang til lagrede teleoplysninger (pkt. 4.3.), indhentelse af teleoplysninger om brug af mobiltelefoner (pkt. 4.4.) og meddelelse af teleoplysninger i henhold til samtykke (pkt. 4.5.).

Udvalget har i betænkningen herudover foreslået, at der af efterforskningsmæssige grunde stilles krav om, at internetudbydere og teleselskaber skal logge en række oplysninger vedrørende internetopkoblinger, herunder A- og B-nummeret, IP-adresse, og forskellige tidsmæssige oplysninger og opbevare oplysningerne i 6 måneder. Som det fremgår af pkt. 8.2.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget om forældelse, styrket indsats mod seksuelt misbrug af børn og unge samt IT-efterforskning (lovforslag nr. L 281 af 27. april 2000), jf. Folketingstidende 1999-2000, tillæg A, s. 7809, er der fra IT-branchens side i høringssvarene over betænkningen udtrykt betænkelighed ved udvalgets forslag om registrering af logoplysninger og opbevaring heraf. Justitsministeriet fandt det derfor rigtigst, at der ikke på det da foreliggende grundlag blev stillet forslag om at indføre en sådan pligt for internetudbydere og teleselskaber. Justitsministeriet har på denne baggrund i samarbejde med Forskningsministeriet iværksat en nærmere undersøgelse af konsekvenserne af udvalgets forslag i lyset af de indvendinger, der er fremført i visse af høringssvarene vedrørende betænkningen. Justitsministeriets og Forskningsministeriets overvejelser er endnu ikke afsluttet. Justitsministeriet vil i forbindelse med en fremtidig ændring af retsplejeloven tage spørgsmålet op på ny, når overvejelserne er afsluttet.

Det kan i øvrigt oplyses, at Danmark siden foråret 1999 har deltaget i forhandlingerne i Europarådet om et udkast til en konvention om IT-kriminalitet (»Convention on Cyber-Crime«). Konventionsudkastet indeholder bl.a. en række forslag til regler om efterforskningsskridt i sager om IT-kriminalitet. I begyndelsen af dette år er et konventionsudkastet sendt til Den Parlamentariske Forsamling i Europarådet til udtalelse, hvorefter udkastet i juni skal behandles i Styringskomitéen for Strafferet. Konventionen forventes tidligst i løbet af sommeren vedtaget af Europarådets ministerkomité. Det er således endnu for tidligt at vurdere, i hvilket omfang en ratifikation af konventionen i dens endelige udformning vil nødvendiggøre ændringer af de danske regler på området. Dette lovforslag sigter derfor ikke på at muliggøre dansk tiltrædelse af denne konvention.

Digitale meddelelser kan i dag teknisk set sendes på forskellige måder, hvoraf den mest almindelige i dag er elektronisk post (e-post).

Udvalget har nærmere drøftet, om politiets adgang til indholdet af elektronisk post (eller andre digitale meddelelser) hos udbyderen skal behandles efter retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden eller efter lovens (lempeligere) regler om edition. I den forbindelse har udvalget alene behandlet spørgsmålet om, hvilke af disse to straffeprocessuelle indgreb, der skal anvendes, når politiet ønsker adgang til indholdet af den digitale meddelelse. Oplysning om, hvem der er indehaver af en kendt e-postadresse, reguleres af retsplejelovens regler om edition på samme måde som adgangen til at få oplyst, hvem der er abonnent til et hemmeligt telefonnummer.

Ved edition forstås forevisning til eller udlevering til retten af genstande (herunder dokumenter) af betydning for gennemførelsen af en straffesag. Edition er reguleret i retsplejelovens § 804. Bestemmelsen omfatter i modsætning til retsplejelovens regler om ransagning og beslaglæggelse alene indgreb mod ikke sigtede. Ønsker politiet at få udleveret genstande mv. fra en sigtet, må reglerne om ransagning og beslaglæggelse anvendes.

Da der ikke med lovforslaget er lagt op til ændringer i reglerne om edition, foretages der ikke en nærmere gennemgang af de gældende regler om edition. Der henvises i stedet til gennemgangen i Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1223/1991 om beslaglæggelse og edition under efterforskning, s. 32-36.

I Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter, s. 55, er det om alle typer af indgreb i meddelelseshemmeligheden anført, at de retter sig imod meddelelser, der er undervejs i en kommunikationslinie. Indgreb, der gennemføres inden kommunikationens påbegyndelse eller efter dens afslutning, bør bedømmes efter reglerne om ransagning og beslaglæggelse. En overførsel af disse regler på digitale meddelelser i form af elektronisk post mv. vil betyde, at man er uden for området for indgreb i meddelelseshemmeligheden, når e-brevet er nået frem til adressatens adresse, hvilket må svare til, at der er adgang til e-brevet fra adressatens terminal.

Der er enighed i udvalget om, at hvis der er tale om et fremadrettet indgreb, der har karakter af overvågning af indholdet af korrespondancen, bør indgrebet være omfattet af retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Udvalgets medlemmer har imidlertid delt sig i spørgsmålet om, hvorvidt dette også bør gælde for indgreb, der er bagudrettede.

Et flertal i udvalget (17 medlemmer) finder herved ikke anledning til at foreslå ændringer i retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Disse medlemmer finder, at elektronisk post ikke adskiller sig grundlæggende fra andre kommunikationsformer, der er omfattet af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden, og at der derfor ikke er grund til at give politiet en videre adgang til at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden i forhold til elektronisk post.

Efter flertallets opfattelse må elektroniske breve sidestilles med traditionelle (fysiske) breve, jf. retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 4 og 5. En sammenligning af kommunikationsforløbene ved henholdsvis traditionelle brevforsendelser og elektronisk post må efter flertallets opfattelse føre til, at elektronisk post, der beror hos en internetudbyder, må sidestilles med breve i en postboks, og derfor være omfattet af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden, jf. herved bet. 1023/1985, s. 55.

Et mindretal i udvalget (2 medlemmer) finder, at retsplejelovens regler om edition bør finde anvendelse, og at der ikke bør stilles de særlige krav, der gælder for indgreb i meddelelseshemmeligheden. Der er tale om et indgreb, hvor oplysningerne hvis de fortsat lå hos den sigtede kunne tilvejebringes i medfør af reglerne om ransagning. Herudover henviser mindretallet til, at der ved den oprindelige stillingtagen i 1984 til datakommunikation er tænkt på en igangværende kommunikationsstrøm, hvor kommunikationen ikke er nået fysisk frem til den pågældende, og ikke på den særlige e-poststruktur.

Om udvalgets nærmere overvejelser henvises til betænkningen s. 73-78 og 103-105.

Af de af flertallet i udvalget anførte grunde finder Justitsministeriet heller ikke anledning til i denne sammenhæng at foreslå ændringer i retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Justitsministeriet finder således ikke, at elektronisk post adskiller sig grundlæggende fra andre kommunikationsformer, der er omfattet af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden, og at der derfor ikke er grund til at give politiet en videre adgang til at foretage indgreb i kommunikation i form af elektronisk post.

Efter Justitsministeriets opfattelse må elektroniske breve derfor sidestilles med traditionelle (fysiske) breve, jf. de gældende bestemmelser i retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 4 og 5.

Den første lovregulering af området skete ved lov nr. 202 af 11. juni 1954, hvor der i retsplejelovens § 750 a blev indsat en bestemmelse om indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af teleoplysninger. Bestemmelsen blev ved lov nr. 243 af 8. juni 1978 flyttet til § 788.

I Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter, der ligger til grund for de nugældende regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden, foreslog udvalget, s. 61-63, at de dagældende regler blev ændret således, at der ved alle former for kriminalitet kunne gives teleoplysninger, hvis indehaveren af den pågældende telefon gav samtykke, jf. den nugældende bestemmelse i retsplejelovens § 786, stk. 2.

I betænkningen foreslog Strafferetsplejeudvalget endvidere et fælles kriminalitetskrav for alle indgreb i meddelelseshemmeligheden uden samtykke, hvilket for teleoplysningernes vedkommende betød bortfald af den (før lovændringen gældende) særlige mulighed for at få teleoplysninger, når det skønnedes sandsynligt, at opklaring af en forbrydelse kun ville være mulig gennem de ønskede oplysninger, og foranstaltningen stod i rimeligt forhold til forbrydelsens karakter.

Ved teleoplysning forstås ifølge den gældende bestemmelse i retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3, at politiet (hemmeligt) indhenter oplysning om, hvilke telefoner eller tilsvarende kommunikationsapparater (f.eks. telex- eller telefaxapparater) der (i et bestemt tidsrum) sættes i forbindelse med en bestemt telefon eller andet kommunikationsapparat, selv om indehaveren af dette ikke har meddelt tilladelse hertil. Ved indgrebet får politiet altså ikke kendskab til kommunikationens indhold, men kun til dens eksistens. Indgrebet kan derfor siges at rumme en mindre grad af integritetskrænkelse end de øvrige indgreb.

Der opstod på baggrund af retspraksis i forhold til de gældende regler tvivl om, hvorvidt lagrede teleoplysninger skal behandles efter reglerne om edition eller efter reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Østre Landsret afsagde således den 22. februar 1991 (en utrykt) kendelse om, at det var reglerne om edition, der skulle anvendes ved lagrede teleoplysninger. Derimod anvendte Vestre Landsret den 8. april 1992, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1992, s. 638, reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Dette synspunkt er også lagt til grund i Højesterets kendelser, der er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 1993, s. 1, og 1995, s. 374.

Domstolene stiller i dag krav om, at både de materielle betingelser for indgreb i meddelelseshemmeligheden og de proceduremæssige krav til edition (høring af den, som indgrebet retter sig imod) skal være opfyldt, før der kan afsiges kendelse vedrørende lagrede teleoplysninger.

Udvalget har overvejet, om politiets adgang til (lagrede) teleoplysninger fremover (alene) skal reguleres af retsplejelovens regler om edition.

Et flertal i udvalget (15 medlemmer) finder ikke anledning til at foreslå ændringer af retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af teleoplysning.

Reglerne er udtryk for en afvejning af på den ene side hensynet til en effektiv kriminalitetsbekæmpelse og på den anden side hensynet til borgernes privatliv. Efter flertallets opfattelse tilsiger hensynet til beskyttelse af borgernes fortrolige kommunikation med andre også en beskyttelse af oplysninger om, hvem der er kommunikeret med. Dette er også lagt til grund i Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelsen af agenter.

En anvendelse af reglerne om edition vil således bl.a. indebære, at indgrebet som udgangspunkt kan anvendes ved alle former for kriminalitet. En begrænsning vil alene følge af en proportionalitetsafvejning i den konkrete sag, dvs. om indgrebet står i misforhold til sagens betydning og den ulempe, som indgrebet kan antages at medføre. Efter reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden kan indgrebet bortset fra de i loven særligt opregnede lovovertrædelser kun anvendes ved efterforskning af lovovertrædelser, der efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover.

Flertallet tager afstand fra mindretallets forslag, der er omtalt nedenfor. Flertallet peger i den forbindelse på, at mindretallets forslag indebærer, at også pålæg til teleselskabet om registrering af teleoplysninger i en periode frem i tiden vil skulle behandles efter reglerne om edition. Disse regler indeholder i modsætning til reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden ikke bestemmelser om frister for sådanne indgreb, idet reglerne om edition i alt væsentligt er tænkt anvendt på allerede eksisterende oplysninger. Reglerne om edition indeholder heller ikke regler om beskikkelse af advokat for indehaveren af den pågældende telefon og foreslås af mindretallet kun ændret således, at der skal ske advokatbeskikkelse for den sigtede, der ikke behøver at være identisk med indehaveren af telefonen. Flertallet finder således, at mindretallets forslag på flere punkter indebærer en svækkelse af de retsgarantier, som de gældende regler om indreb i meddelelseshemmeligheden er udtryk for.

Et mindretal i udvalget (4 medlemmer) finder, at det ved teleoplysninger, der allerede lagres i anden sammenhæng, bør være en tilstrækkelig garanti, at der af retten afsiges kendelse om edition. Oplysningerne er ikke mere følsomme end en række andre oplysninger, der kan udleveres efter reglerne om edition, og det kræver i dag ikke et særligt indgreb fra teleselskabernes side at fremskaffe oplysningerne. Mindretallet peger på, at teleoplysninger er det mindst indgribende af de indgreb, der reguleres af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Ved indgrebet får politiet ikke kendskab til indholdet af kommunikationen, ligesom kommunikationen ikke unddrages modtageren.

Endvidere er betydningen af at kunne få teleoplysninger betydelig større ved den kriminalitet, der kendes i dag, end den var, da Strafferetsplejeudvalget i 1984 foreslog den (ensartede) regulering, som i dag findes i reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Mindretallet finder, at forudsætningen for at anvende reglerne om edition skal være, at der beskikkes en advokat for den person, som indgrebet retter sig mod, hvis en sådan advokat ikke allerede er beskikket.

Om udvalgets overvejelser henvises i øvrigt til betænkningen s. 78-84 og 105-108.

Justitsministeriet er for så vidt enig med mindretallet i udvalget i, at tvangsmæssig adgang til teleoplysninger er det mindst indgribende af de indgreb, der reguleres af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden, da politiet ikke får kendskab til indholdet af kommunikationen.

Af de af flertallet i udvalget anførte grunde finder Justitsministeriet imidlertid ikke anledning til på dette område at foreslå ændringer af retsplejelovens regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Efter Justitsministeriets opfattelse tilsiger hensynet til beskyttelse af borgernes fortrolige kommunikation med andre også en beskyttelse af oplysninger om, hvem der er kommunikeret med.

Uanset at indgreb i form af indhentning af teleoplysninger indebærer en vis mindre grad af integritetskrænkelse end de øvrige indgreb i meddelelseshemmeligheden, herunder telefonaflytning, bør der efter Justitsministeriets opfattelse ikke gives politiet adgang til (lagrede) teleoplysninger efter de væsentlig lempeligere regler om edition.

En særlig variant af teleoplysninger er de såkaldte »masteoplysninger«. Hvor den typiske situation ved teleoplysning er, at der ønskes oplysninger om bestemte telefonnumre, er situationen ved masteoplysninger den, at der ønskes oplysninger om alle telefoner, der i et givent område og inden for et bestemt tidsrum har benyttet en bestemt sendemast.

Udgangspunktet i de sager, hvor der er behov for indgrebet, er, at et antal ukendte personer, der har begået en alvorlig forbrydelse, vurderes nødvendigvis at måtte have kommunikeret med hinanden umiddelbart før og efter gerningen, muligvis via mobiltelefoner. En mulighed, måske den eneste, for at komme opklaringen nærmere er at få en logudskrift fra sendemasten nærmest gerningsstedet for et tidsrum eksempelvis fra 1 time før til ½ time efter forbrydelsen for at kunne se, hvilke telefoner der har kommunikeret via masten i det relevante tidsrum.

Masteoplysninger er ikke selvstændigt reguleret i retsplejelovens kapitel 71 om indgreb i meddelelseshemmeligheden, men de udgør en særlig form for teleoplysninger, idet de alene vedrører oplysninger om teleforbindelser og ikke indholdet af kommunikationen.

Betænkning nr. 1377/1999 om børnepornografi og IT-efterforskning indeholder på s. 87-89, hvortil der henvises, en omtale af en række kendelser, hvori Højesteret og Østre Landsret har behandlet spørgsmålet om, hvorvidt der efter retsplejelovens kapitel 71 om indgreb i meddelelseshemmeligheden kan træffes beslutning om udvidet teleoplysning fra en sendemast.

Her skal fremhæves Højesterets kendelse af 7. maj 1997 (jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1997, s. 1021), der fastslog, at der ikke var den fornødne hjemmel i § 780, stk. 1, nr. 3, til at indhente oplysning om, hvilke mobiltelefoner der i et bestemt tidsrum havde været sat i forbindelse med hinanden via de sendemaster, der geografisk dækkede en bestemt adresse og et område inden for 1 kilometers afstand fra den nævnte adresse. Som begrundelse herfor henviste Højesteret til den manglende mulighed for nærmere afgrænsning af samtaleregistreringer vedrørende mobiltelefoner. Det var under sagen oplyst, at en kendelse, der tillod politiet at indhente de nævnte oplysninger, i den konkrete sag ville omfatte 25.000-30.000 telefonsamtaler.

Efterfølgende har Østre Landsret ved kendelse af 13. november 1998 (jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1999, s. 320) tilladt, at der indhentes oplysning om, hvilke telefoner eller tilsvarende kommunikationsapparater, der i en bestemt periode på 50 minutter havde været sat i forbindelse med hinanden under aktivering af den sendemast, som dækkede området omkring gerningsstedet (i alt kun 998 opkald). Landsretten fandt, at det pågældende tilfælde ikke var omfattet af Højesterets kendelse af 7. maj 1997. Landsretten lagde herved vægt på, at der i sagen forelå oplysninger om én kortvarig telemeddelelse modtaget på én bestemt lokalitet, således at denne meddelelse skulle afgrænses over for et forholdsvis begrænset antal meddelelser og samtaler.

Ved kendelse af 23. oktober 2000 (jf. Ugeskrift for Retsvæsen 2001, s. 245) har Østre Landsret fastslået, at der ikke var den fornødne hjemmel i § 780, stk. 1, nr. 3, til at indhente oplysning om, hvilke mobiltelefoner, der i en bestemt periode på 2 timer havde været benyttet med videresendte signaler via den sendemast, som dækkede en bestemt adresse (i alt ca. 500 samtaler). Landsretten henviste bl.a. til Højesterets kendelse af 7. maj 1997 og forslaget om at indføre en udtrykkelig lovhjemmel for masteoplysninger i Brydensholt-udvalgets betænkning.

I forlængelse af Højesterets kendelse fra 1997 har Rigsadvokaten over for Justitsministeriet anbefalet, at der skabes lovhjemmel for at indhente de teleoplysninger, der er omhandlet i Højesterets kendelse. Rigsadvokaten har i den forbindelse fremhævet, at masteoplysninger er et vigtigt efterforskningsmiddel, og at den utilsigtede krænkelse af en større personkreds, der af tekniske årsager kan blive omfattet, er af relativt beskeden karakter, ligesom der efter retsplejeloven er pligt til snarest at tilintetgøre materiale, der viser sig ikke at have efterforskningsmæssig betydning. Endvidere kan indgrebet kun foretages under retlig kontrol og under iagttagelse af de almindelige proportionalitetsregler.

Justitsministeriet overvejede i forbindelse med lovforslaget om beslaglæggelse, edition mv. (L 41 af 8. oktober 1998) at medtage et forslag, der skaber hjemmel til at indhente de teleoplysninger, der omhandles i Højesterets kendelse fra 1997. Justitsministeriet fandt imidlertid på daværende tidspunkt, at der var behov for nærmere overvejelse af forslaget, herunder nærmere overvejelser om, hvordan en sådan hjemmel nærmere skal udformes for at tage højde for den teknologiske udvikling. Justitsministeriet fandt det derfor rigtigst, at spørgsmålet indgik i Brydensholt-udvalgets overvejelser.

Brydensholt-udvalget tilslutter sig Rigsadvokatens betragtninger. Udvalget finder derfor, at der bør tilvejebringes en klar lovhjemmel til indgreb af denne karakter. For at sikre, at der tages højde for den teknologiske udvikling, bør formuleringen af en sådan bestemmelse ikke specifikt vedrøre masteoplysninger, men vedrøre teleoplysninger, der ikke kan specificeres på kendelsestidspunktet (»udvidet teleoplysning«).

Udvalget foreslår på den baggrund, at indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af udvidet teleoplysning reguleres selvstændigt i retsplejeloven.

Udvalget finder herudover, at der kun skal være adgang til udvidet teleoplysning under de betingelser, der gælder for anden aflytning end telefonaflytning, f.eks. rumaflytning, jf. retsplejelovens § 781, stk. 5. Det vil sige, at der skal være mistanke om en forbrydelse, som har medført eller som kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier.

Den gældende bestemmelse i § 781, stk. 5, blev indsat under Folketingets behandling af det lovforslag (nr. L 164 af 1. februar 1985), der dannede grundlag for lov nr. 227 af 6. juni 1985 om ændring af retsplejeloven og konkursloven (telefonaflytning mv.). Der henvises herom til Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 2227, hvor ændringsforslaget bl.a. begrundes med, at indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af rumaflytning er betydelig alvorligere end de øvrige indgreb i meddelelseshemmeligheden. Denne form for indgreb ønskedes derfor begrænset til forbrydelser, som har medført eller som kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier, herunder forhold omfattet af straffelovens § 191 om grove narkotikaforbrydelser.

Der henvises i øvrigt til betænkningen s. 87-91 og 108-109.

Justitsministeriet finder af de af Rigsadvokaten og Brydensholt-udvalget anførte grunde, at der af hensyn til en effektiv efterforskning af navnlig alvorlig kriminalitet bør tilvejebringes en udtrykkelig lovhjemmel med henblik på at gøre det muligt at indhente teleoplysninger, der ikke på kendelsestidspunktet kan specificeres nærmere (udvidet teleoplysning).

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at formuleringen af en sådan bestemmelse ikke specifikt bør vedrøre masteoplysninger. For at tage højde for den teknologiske udvikling bør bestemmelsen vedrøre teleoplysninger, der ikke kan specificeres på kendelsestidspunktet.

Det bør i den forbindelse særligt fremhæves, at den utilsigtede krænkelse af en større personkreds, der uden at have nogen forbindelse med forbrydelsen af tekniske årsager bliver omfattet af indgrebet, er af relativt beskeden karakter. Efter Justitsministeriets opfattelse kan et indgreb af en sådan karakter derfor ikke anses for mere vidtgående end de indgreb (teleoplysninger mv.), der traditionelt henføres under bestemmelserne om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Justitsministeriet kan tiltræde Brydensholt-udvalgets forslag om, at udvidet teleoplysning kan foretages under det skærpede kriminalitetskrav i retsplejelovens § 781, stk. 5. Der er tale om et langt bredere indgreb i meddelelseshemmeligheden, end de øvrige indgreb, hvorfor udvidet teleoplysning bør begrænses til de tilfælde, der er angivet i § 781, stk. 5 (mistanke om en forbrydelse, som har medført eller som kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier).

Indhentelse af masteoplysninger har hidtil været relevant i navnlig sager om særlig grov kriminalitet, hvorfor det efter Justitsministeriet opfattelse ikke i praksis vil indebære nogen afgørende begrænsning, at betingelsen i § 781, stk. 5, skal være opfyldt.

Lovforslagets regler om udvidet teleoplysning svarer i meget vidt omfang til det lovudkast, som er udarbejdet af udvalget og medtaget i betænkningen. Der har imidlertid efter offentliggørelsen af betænkningen, herunder i forbindelse med høringen over betænkningen, vist sig behov for enkelte justeringer og tilføjelser. For disse redegøres der nærmere under pkt. 4.4.3.2.-4.4.3.5. nedenfor.

Som nævnt ovenfor under pkt. 4.4.1. kan der undertiden være behov for at indhente masteoplysninger, hvor der ikke foreligger konkrete oplysninger om brug af telefoner, men hvor politiet regner med, at der har været anvendt telefon, ud fra en almindelig betragtning om, at omfattende og kompliceret kriminalitet udført af flere gerningsmænd i forening må forudsætte eller i hvert fald typisk sker ved brug af telefoner, herunder ikke mindst mobiltelefoner.

Det kan anføres, at i en situation som den beskrevne, hvor der ikke foreligger konkrete holdepunkter for, at der er anvendt telefon, men alene en almindelig antagelse herom baseret på generelle betragtninger, kan man vanskeligt sige, at kravet efter retsplejelovens § 781, stk. 1, nr. 1, om, at der ved indgreb i meddelelseshemmeligheden skal foreligge »bestemte grunde« til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelser eller foretages forsendelser til eller fra en mistænkt, er opfyldt.

Justitsministeriet foreslår på den baggrund, at udvidet teleoplysning kan foretages uden krav om, at der skal være bestemte grunde til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelser mv. til eller fra en mistænkt. Der henvises til den foreslåede nye bestemmelse i retsplejelovens § 781, stk. 5, 2. pkt.

Som det fremgår under pkt. 4.4.3.1. ovenfor stiller Justitsministeriet samtidig forslag om, at udvidet teleoplysning kun kan foretages, hvis det skærpede kriminalitetskrav i retsplejelovens § 781, stk. 5, (1. pkt.) er opfyldt. Adgangen til at foretage udvidet teleoplysning vil således være meget begrænset, selv om der ikke skal være bestemte grunde til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelser mv. til eller fra en mistænkt. Hertil kommer, at indgrebet fortsat skal være af afgørende betydning for efterforskningen, jf. § 781, stk. 1, nr. 2.

Som det ligeledes fremgår af pkt. 4.4.3.1. ovenfor, bør det også i denne forbindelse fremhæves, at den utilsigtede krænkelse af en større personkreds, der uden at have forbindelse med den konkrete forbrydelse af tekniske årsager bliver omfattet af et indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af udvidet teleoplysning, er af relativt beskeden karakter.

Efter den gældende bestemmelse i retsplejelovens § 783, stk. 1, sker indgreb i meddelelseshemmeligheden efter rettens kendelse. I kendelsen anføres de telefonnumre, lokaliteter, adresser eller forsendelser, som indgrebet angår. Herved sikres, at den bemyndigelse, som kendelsen giver politiet, får en præcis afgrænsning. Angivelsen af f.eks., i hvilke lokaliteter en rumaflytning kan finde sted, kan dog ske med en vis fleksibilitet.

Hvor den typiske situation ved f.eks. teleoplysninger er, at der ønskes oplysninger om bestemte telefonnumre, er situationen ved udvidet teleoplysning (masteoplysninger) den, at der ønskes oplysninger om alle telefoner, der i et givet område og inden for et bestemt tidsrum har benyttet en bestemt sendemast.

I sagens natur vil det således i kendelsen om udvidet teleoplysning typisk ikke være muligt at angive det eller de telefonnumre, som indgrebet angår, jf. retsplejelovens § 783, stk. 1. I stedet vil det præcist skulle angives, hvilken sendemast (hvilken lokalitet) og hvilket tidsrum indgrebet angår.

Det fremgår af retsplejelovens § 788, at efter afslutningen af et indgreb i meddelelseshemmeligheden (herunder teleoplysning) skal der som udgangspunkt gives underretning om indgrebet til indehaveren af den pågældende telefon mv. Underretningen foretages af den byret, der har truffet afgørelse om indgrebet.

Den gældende regel om underretning om foretagne indgreb bygger på det lovudkast, som er indeholdt i Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter. Strafferetsplejeudvalget anfører bl.a., at der i nogle tilfælde vil være behov for at undlade at give underretning. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor den kriminelle undersøgelse vedrørende den lovovertrædelse, som mistanken har angået, fortsætter, idet indgrebet ikke har givet tilstrækkelige beviser, eller hvor efterforskningen i den pågældende sag vel er afsluttet, men hvor der fortsat skal ske efterforskning vedrørende andre overtrædelser.

Der synes således ikke umiddelbart at være tænkt på situationer, hvor det vil være forbundet med betydelige praktiske vanskeligheder at foretage underretning, f.eks. fordi indgrebet har været rettet mod et større antal personer. I de sager, hvor der hidtil har været indhentet masteoplysninger, er der normalt ikke givet underretning.

Ud over det store antal personer, der ville skulle underrettes, opstår der også praktiske problemer, derved at mange indehavere af mobiltelefoner anvender såkaldte taletidskort, hvortil der ikke er knyttet et abonnement. I disse tilfælde er den pågældende indehaver af taletidskortet anonym i forhold til det telefonselskab, der leverer teleydelsen, og det vil således være umuligt at fremskaffe oplysninger om navn og adresse på den pågældende kunde.

Som det fremgår af pkt. 4.4.3.1., bør det endvidere fremhæves, at den utilsigtede krænkelse af en større personkreds, der uden at have forbindelse med den konkrete forbrydelse af tekniske årsager bliver omfattet af et indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af udvidet teleoplysning, er af relativt beskeden karakter.

Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at der ved indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af udvidet teleoplysning ikke skal gives underretning om indgrebet til de personer, der bliver omfattet af indgrebet, da dette i vidt omfang ville være praktisk umuligt og ganske uoverkommeligt.

Justitsministeriet foreslår, at der i bestemmelsen om underretning om foretagne indgreb i retsplejelovens § 788 (som nyt stk. 5) indsættes en udtrykkelig bestemmelse om, at der ved udvidet teleoplysning ikke skal gives underretning om indgrebet til indehaverne af de pågældende telefoner.

Inden retten træffer afgørelse om indgreb i meddelelseshemmeligheden, herunder i form af teleoplysning, skal der efter retsplejelovens § 784, stk. 1, beskikkes en advokat for den, som indgrebet vedrører, og advokaten skal have lejlighed til at udtale sig.

Den gældende regel om advokatbeskikkelse bygger på det lovudkast, som er indeholdt i Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter. Bestemmelsen fik sin endelige udformning under Folketingets behandling af det lovforslag (nr. L 164 af 1. februar 1985), der dannede grundlag for den vedtagne lov (nr. 227 af 6. juni 1985). Der henvises herom til Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 1714.

Strafferetsplejeudvalget foreslog en generel regel om advokatbeskikkelse i sager om indgreb i meddelelseshemmeligheden, idet der i udvalget var enighed om, at der ikke er grund til at gøre forskel mellem de forskellige typer af indgreb. Udvalget fandt, at selv om teleoplysning må anses som mindre byrdefuldt end de øvrige indgreb, taler retstekniske hensyn for en ensartet regel. Vedrørende teleoplysning lagde Strafferetsplejeudvalget i øvrigt vægt på, at teleoplysning hidtil kun var anvendt i beskedent omfang, ligesom det antages, at der i det altovervejende antal tilfælde har foreligget samtykke (eller anmodning) fra indehaveren af den omhandlede telefon.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at der også ved indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af udvidet teleoplysning bør ske advokatbeskikkelse. Navnlig hensynet til, at der for retten kan foregå en kontradiktorisk forhandling, der sikrer, at argumenterne såvel for som imod iværksættelse af det pågældende indgreb, fremføres i retten, taler for at der sker advokatbeskikkelse. Dette gør sig gældende, selv om der er tale om en større personkreds, der uden at have forbindelse med den konkrete forbrydelse af tekniske årsager bliver omfattet af indgrebet.

Hensynet kan efter Justitsministeriets opfattelse i tilstrækkelig grad tilgodeses ved, at der beskikkes en enkelt advokat for den samlede gruppe af personer, hvis mobiltelefoner mv. har benyttet den pågældende sendemast, hvorfra der indhentes udvidede teleoplysninger. Dette kan ske allerede efter den gældende bestemmelse i retsplejelovens § 784, stk. 1, og er i øvrigt i overensstemmelse med praksis i de sager, hvor der hidtil er indhentet masteoplysninger.

Der stilles på denne baggrund ikke forslag om ændring af reglerne om advokatbeskikkelse.

Efter retsplejelovens § 786, stk. 2, kan retten efter begæring fra politiet med samtykke fra indehaveren af en telefon eller andet kommunikationsapparat give telefonselskaberne mv. pålæg om at oplyse, hvilket andre apparater der sættes i forbindelse med det pågældende apparat (teleoplysning).

Den gældende regel om samtykke til meddelelse af teleoplysninger bygger på det lovudkast, som er indeholdt i Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter. Bestemmelsen bygger på det synspunkt, at en telefonabonnent i forhold til teleselskabernes tavshedspligt ikke kan anses som »uvedkommende« med hensyn til oplysninger om, hvem der ringer til abonnenten, og at der ikke er en sådan beskyttelsesværdig interesse i hemmeligholdelse hos personer, der kalder et andet telefonnummer, at udlevering af disse oplysninger til politiet med samtykke fra indehaveren af denne telefon bør omfattes af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Om baggrunden for bestemmelsen henvises til Strafferetsplejeudvalgets betænkning s. 61-63.

I retspraksis er det fastslået, at bestemmelsen i § 786, stk. 2, om samtykke til meddelelse af teleoplysninger også finder anvendelse på oplysninger om udegående opkald fra en bestemt telefon, jf. Østre Landsrets kendelse af 5. oktober 1995, der er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 1996, s. 169. I sagen blev et telefonselskab pålagt at udlevere en ukodet samtalespecifikation over samtaler såvel indgående som udgående som var ført fra en stjålen mobiltelefon, hvis ejer havde meddelt samtykke til udleveringen.

Udvalget har overvejet, om telefonselskaberne mv. skal kunne meddele samtykke ved offentlige telefoner (mønt- eller korttelefoner).

Et flertal i udvalget (11 medlemmer) finder ikke, at telefonselskaberne mv. skal kunne give samtykke ved offentlige telefoner.

Efter flertallets opfattelse kan et telefonselskab ikke siges at have rådighed over en offentlig telefon på samme måde som en privat telefonabonnent har rådighed over sin telefon. Der er derfor ikke samme anledning til at give telefonselskabet adgang til med sit samtykke at fravige reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Hvis man låner en privat telefon (eller stjæler en mobiltelefon) må man være indstillet på, at den pågældende telefonabonnent modtager udførlige samtalespecifikationer i forbindelse med telefonregningen. Benyttelsen af en offentlig telefon kan nærmest betragtes som et »ad hoc-abonnement«, hvor man mod vederlag får (en begrænset) adgang til at benytte telefonnettet. Et indgreb i meddelelseshemmeligheden mod en bruger af en offentlig telefon bør derfor sidestilles med et indgreb mod en privat telefonabonnent. De særlige hensyn, der i sin tid begrundede bestemmelsen i § 786, stk. 2, kan efter mindretallets opfattelse ikke udstrækkes til også at begrunde en lignende regel for offentlige telefoner.

Et mindretal i udvalget (7 medlemmer) finder, at teleselskaberne uanset hvilket regelsæt der finder anvendelse skal kunne meddele samtykke, når der er tale om offentlige telefoner. I disse situationer skal der beskikkes en advokat for den person, som indgrebet retter sig imod, hvis en sådan advokat ikke allerede er beskikket.

Dette mindretal lægger vægt på, at der ikke kan være nogen berettiget forventning om, at indehaveren af en telefon ikke kan give politiet (adgang til) oplysning om, hvilken brug der har været gjort af telefonen. Med den retstilstand, der er i dag vedrørende indgreb i meddelelseshemmeligheden, betyder det, at der ved en lang række kriminalitetsformer ikke er mulighed for at få adgang til disse allerede registrerede oplysninger, hvis en offentlig telefon er benyttet (i modsætning til f.eks. en telefon, der ejes af en restaurant).

Et andet mindretal i udvalget (1 medlem) har ikke taget stilling til, hvilken løsning der skal vælges.

Om udvalgets nærmere overvejelser henvises til betænkningen s. 84-87 og 109-111.

Indgreb i meddelelseshemmeligheden ville i praksis ikke kunne gennemføres uden bistand fra de institutioner og virksomheder, der beskæftiger sig med befordring af meddelelser og andre forsendelser.

I retsplejelovens § 786, stk. 1, er der derfor fastsat regler, der pålægger post- og telegrafvæsenet, telefonselskaberne og andre tilsvarende offentlige og private virksomheder at bistå politiet ved gennemførelsen af indgreb i meddelelseshemmeligheden, herunder ved at etablere aflytning af telefonsamtaler mv., ved at give teleoplysninger samt ved at tilbageholde og udlevere forsendelser mv.

Et enigt udvalg finder, at formuleringen af retsplejelovens § 786, stk. 1, bør tilpasses den terminologi, der anvendes i dag vedrørende post- og televirksomhed. Udvalget foreslår på den baggrund, at »post- og telegrafvæsenet, telefonselskaberne og andre tilsvarende offentlige og private virksomheder« ændres til: »postvirksomheder og udbydere af offentlige telenet eller teletjenester«.

Der henvises i øvrigt til betænkningen s. 85 og 109.

Af de af flertallet i udvalget anførte grunde finder Justitsministeriet ikke, at teleselskaberne skal kunne meddele samtykke i relation til teleoplysninger fra offentlige telefoner.

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at formuleringen af retsplejelovens § 786, stk. 1, (om telefonvæsenets, postvæsenets og andres pligt til at medvirke ved indgreb i meddelelseshemmeligheden) bør tilpasses den terminologi, der i dag anvendes vedrørende post- og televirksomhed, således at bestemmelsen omformuleres som foreslået af udvalget.

Justitsministeriet foreslår endvidere, at der som konsekvens af den foreslåede, nye bestemmelse i § 780, stk. 1, nr. 4, om udvidet teleoplysning, henvises til denne bestemmelse i § 786, stk. 1, om pligt til at bistå politiet ved gennemførelsen af indgreb i meddelelseshemmeligheden."