TfK 2008.728 HD
 
  H.K. 2. juli 2008 i sag 157/2008 (2. afd.)

U (adv. Frank A. Wenzel, Kbh., e.o.) mod Rigspolitichefen (Km.adv. K. Hagel-Sørensen, Kbh.).

I tidligere instanser er afsagt kendelse af Københavns Byret den 14. februar 2008 og af Østre Landsrets 17. afdeling den 27. februar 2008.

I påkendelsen har deltaget ni dommere: Torben Melchior, Poul Sørensen, Per Sørensen, Børge Dahl, Lene Pagter Kristensen, Niels Grubbe, Poul Dahl Jensen, Jens Peter Christensen og Henrik Waaben.

Kæresagen er forhandlet mundtligt.

Påstande

Kærende, U, har påstået løsladelse, subsidiært løsladelse på vilkår, at det pålægges ham at deponere sit pas og give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter. Han har mere subsidiært påstået ophævelse af kendelserne og hjemvisning af sagen til fornyet behandling ved byretten.

Indkærede, Rigspolitichefen, har påstået stadfæstelse, subsidiært hjemvisning af sagen til landsretten.

Sagsfremstilling

Politiets Efterretningstjeneste udsendte den 12. februar 2008 følgende pressemeddelelse:

»Udtalelse i forbindelse med PET's politioperation i Århus den 12. februar 2008

»PET har i nat kl. 4.30 gennemført en politioperation i Århus-området i samarbejde med Østjyllands Politi. Formålet med indsatsen har været at forhindre et terrorrelateret drab på en af tegnerne bag de Muhammed-tegninger, som Jyllands Posten offentliggjorde den 30. september 2005. Indsatsen er sket på baggrund af længere tids overvågning.

PET har ikke ønsket at løbe nogen unødig risiko og har derfor valgt at gribe ind i en meget tidlig fase for at afbryde planlægningen og gennemførelsen af drabet. Nattens indsats skal således først og fremmest ses som en præventiv foranstaltning, hvor målet er at forhindre en lovovertrædelse i at blive begået. Det skal i den forbindelse understreges, at det er en af PET's primære opgaver at modvirke og forhindre terrorhandlinger og andre sikkerhedsmæssige trusler.

Som led i operationen har PET bl.a. anholdt en 40-årig dansk statsborger af marokkansk oprindelse.

Den anholdte er sigtet for forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114 om terrorisme. Da PET har valgt at skride ind i en tidlig fase for at afbryde planlægningen og gennemførelsen af et terrorrelateret drab, er det imidlertid PET's forventning, at den pågældende vil blive løsladt efter afhøring, medmindre der fremkommer yderligere oplysninger, som giver grundlag for at fortsætte efterforskningen og eventuelt søge den pågældende varetægtsfængslet.

Den pågældende danske statsborger vil efter sin eventuelle løsladelse fortsat være genstand for PET's interesse.

Som led i indsatsen i Århus i nat har PET ligeledes anholdt to tunesiske statsborgere.

For begge de to tuneseres vedkommende er der efter udlændingeloven truffet bestemmelse om udvisning, da de må anses for en fare for statens sikkerhed. 

De to tunesere er indtil videre frihedsberøvet efter udlændingeloven med henblik på udsendelse af Danmark.

Den konkrete sag har ikke givet anledning til at ændre den generelle trusselsvurdering i forhold til Danmark.««

I et brev af 16. maj 2008 fra Rigspolitiet, Udlændingeafdelingen, til Højesteret hedder det om sagens faktiske omstændigheder bl.a.:

»Udlændingen fik opholdstilladelse i Danmark den 18. december 1998 i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2 (familiesammenføring). Den 28. januar 2000 indrejste han i Danmark. Udlændingen fik den 9. oktober 2006 tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark.

Udlændingen boede indtil frihedsberøvelsen sammen med en dansk statsborger i Århus.

Udlændingen blev frihedsberøvet den 12. februar 2008 kl. 04:38 i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1, med henblik på at sikre muligheden for udvisning efter udlændingelovens § 25. . . .

Udlændingeservice traf senere samme dag afgørelse om at inddrage udlændingens opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, jf. § 19, stk. 2, nr. 2. Udlændingen blev endvidere udvist af Danmark med et indrejseforbud gældende for bestandig, jf. udlændingelovens § 25 og § 32, stk. 4, idet integrationsministeren på baggrund af en indstilling fra justitsministeren den 6. februar 2008 har vurderet, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1.

Integrationsministeren bestemte samtidig på baggrund af en indstilling fra justitsministeren, at de oplysninger, der har ført til vurderingen af, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen eller til de udlændingemyndigheder, som skulle/skal træffe afgørelse i udlændingens sag, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 2.

Det fremgår dog af en skrivelse af 6. februar 2008 fra Integrationsministeriet til Udlændingeservice, at vurderingen af, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, bl.a. er begrundet i en mistanke om, at han har deltaget i planlægningen af et drab på en person, som har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Jyllands-Postens artikel »Muhammeds ansigt«, der blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.

Den 14. februar 2008 blev udlændingen fremstillet i Københavns Byret, hvor frihedsberøvelsen af udlændingen i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1, blev kendt lovlig og opretholdt med frist til den 12. marts 2008. Københavns Byrets kendelse af 14. februar 2008 blev stadfæstet af Østre Landsret den 27. februar 2008. Frihedsberøvelsen er siden løbende blevet forlænget . . .

Den 13. marts 2008 stadfæstede Integrationsministeriet Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008 om udvisning med indrejseforbud gældende for bestandig. Advokat Frank Wenzel har anmodet om genoptagelse af sagen, og Integrationsministeriet behandler for tiden denne anmodning.«

Integrationsministeriets brev af 6. februar 2008 til Udlændingeservice lyder således:

»På baggrund af en indstilling fra justitsministeren har integrationsministeren vurderet, at den tunesiske statsborger U . . . må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1.

Integrationsministeren har endvidere på baggrund af en indstilling fra justitsministeren bestemt, at de oplysninger, der har ført til vurderingen af, at U må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke må videregives til udlændingen, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 2, 1. pkt., eller de de udlændingemyndigheder, som skal træffe afgørelse i sagen, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 2, 2. pkt.

U må dog af udlændingemyndighederne gøres bekendt med, at vurderingen af, at han må anses for en fare for statens sikkerhed bl.a. er truffet på baggrund af en mistanke om, at han har deltaget i planlægningen af et drab på en person, som har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Jyllands-Postens artikel »Muhammeds ansigt«, der blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.

Integrationsministeriet skal herved anmode Udlændingeservice om snarest muligt at træffe afgørelse i sagen vedrørende U på baggrund af integrationsministerens vurdering.«

I Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008 om udvisning hedder det:

»Udlændingeservice udviser dig hermed af Danmark for bestandig, jf. udlændingelovens § 25 og § 32, stk. 4.

Vi inddrager samtidig din opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, jf. § 19, stk. 2, nr. 2.

. . .

Afgørelserne vedrørende inddragelse, udvisning og indrejseforbud kan påklages til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, . . .

. . .

På baggrund af en indstilling fra justitsministeren har integrationsministeren den 6. februar 2008 vurderet, at du må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 45 b, stk. 1.

En kopi af ministeriets brev af 6. februar 2008 vedlægges.

Det fremgår af ministeriets brev, at ministeriet har anmodet Udlændingeservice om at træffe afgørelse i sagen.

Det følger af udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 2, at en tidsbegrænset eller en tidsubegrænset opholdstilladelse altid kan inddrages, når der foreligger oplysninger om forhold, som efter reglerne i § 10, stk. 1, ville udelukke udlændingen fra opholdstilladelse. Af § 10, stk. 1, nr. 1 fremgår, at en udlænding ikke kan gives opholdstilladelse efter §§ 6-9, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed.

Af § 19, stk. 7, fremgår, at ved afgørelser om inddragelse efter § 19, stk. 2, nr. 2 finder bestemmelsen i § 26, stk. 2 anvendelse.

Det følger af udlændingelovens § 25, at en udlænding kan blive udvist af Danmark, hvis den pågældende anses for at være en fare for statens sikkerhed.

Det følger af udlændingelovens § 26, stk. 2, at en udlænding skal udvises efter § 25, medmindre de i § 26, stk. 1, nævnte forhold taler afgørende herimod.

. . .

På baggrund heraf finder Udlændingeservice ikke, at udlændingelovens § 26, stk. 2, er til hinder for inddragelse af din opholdstilladelse og udvisning af Danmark.

Det af dig oplyste til partshøringen vedrørende dine familieforhold og din tilknytning til Danmark i øvrigt kan ikke føre til en ændret vurdering.

. . .«

Politiet traf den 12. februar 2008 afgørelse om frihedsberøvelse af U. Om sagens behandling i byretten den 14. februar 2008 er der tilført retsbogen følgende:

»Politiassessor Britt Rønne mødte for anklagemyndigheden og fremlagde rapport og bilag.

Som arabisk tolk fungerede B.

Kl. 13.35 blev udlændingen fremstillet og oplyste at være født den - - - 1971 i Tunesien.

Advokat Frank Wenzel var til stede og blev beskikket som advokat for udlændingen.

Anklageren redegjorde for sagen, herunder at udlændingen ved Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008 efter udlændingelovens § 25 og § 32, stk. 4, er udvist af Danmark med indrejseforbud for bestandig og har været tilbageholdt af politiet siden den 12. februar 2008 kl. 4.38, idet udlændingens tilstedeværelse ikke skønnes at kunne sikres ved mindre indgribende foranstaltninger end frihedsberøvelse.

Udlændingen bekræftede oplysningen om tidspunktet for tilbageholdelsen.

Anklageren påstod frihedsberøvelsen kendt lovlig og anmodede om, at frihedsberøvelsen opretholdes indtil den 12. marts 2008.

Den beskikkede advokat protesterede herimod.

Der afsagdes sålydende

Kendelse:
Efter de foreliggende oplysninger må det antages, at betingelserne for frihedsberøvelse af udlændingen U under behandlingen af sagen om udvisning er opfyldt, jf. udlændingelovens § 37, jf. § 36. Sagens særlige karakter eller omstændighederne iøvrigt findes ikke at kunne medføre noget andet resultat. Mindre indgribende foranstaltninger end frihedsberøvelse findes ikke tilstrækkelig.

Thi bestemmes:
Frihedsberøvelsen af udlændingen U findes lovlig, og den pågældende kan fortsat tilbageholdes indtil den 12. marts 2008.

Forsvareren kærede kendelsen til Østre Landsret med påstand om løsladelse. Der anmodes om mundtlig forhandling. Såfremt dette ikke tillades, vil der blive indgivet kæreskrift.«

Sagen blev behandlet i landsretten på skriftligt grundlag.

I kæreskrift af 21. februar 2008 til landsretten vedrørende frihedsberøvelsen opfordrede U's beskikkede advokat politiet til at fremlægge »tilstrækkeligt materiale til vurdering af den i sagen afgivne sikkerhedsvurdering med henblik på at kunne træffe en begrundet afgørelse.«

I landsrettens kendelse af 27. februar 2008 hedder det:

»U har kæret Københavns Byrets kendelse af 14. februar 2008 (sag nr. - - -), hvorved frihedsberøvelsen af U, der fandt sted den 12. februar 2008, blev kendt lovlig, således at han fortsat kan frihedsberøves med frist til den 12. marts 2008 i medfør af udlændingelovens § 37, jf. § 36.

Advokat Frank A. Wenzel og Rigspolitichefen har indgivet kæreskrifter.

Af de grunde, der er anført af byretten, og da det for landsretten fremkomne ikke kan føre til et andet resultat,

bestemmes:
Byrettens kendelse stadfæstes.«

I Integrationsministeriets afgørelse af 13. marts 2008, der stadfæstede Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008 om udvisning, hedder det bl.a.:

»Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration har nu behandlet Deres klage over Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008, hvorved De blev udvist med indrejseforbud.

Ved behandlingen af klagen har ministeriet gennemgået sagens akter.

Ministeriet finder ikke grundlag for at ændre Udlændingeservices afgørelse. De er således udvist af Danmark med indrejseforbud for bestandig, jf. udlændingelovens § 25, jf. § 32, stk. 4.

Ministeriet skal samtidig tilkendegive, at De skal udrejse af Danmark straks, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 4. pkt.

Nedenfor kan De læse nærmere om begrundelsen for denne afgørelse.

. . .

Ministeriet finder, at betingelserne for at kunne udvise Dem med indrejseforbud for bestandig, jf. udlændingelovens § 25, jf. § 32, stk. 4, er opfyldt.

Ministeriet kan i det hele henholde sig til det i Udlændingeservices afgørelse af 12. februar 2008 anførte herom, herunder baggrunden for, at De ikke kan blive gjort bekendt med de oplysninger, der har ført til vurderingen af, at De må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. herved udlændingelovens § 45 b, stk. 2, 1. pkt.

Ministeriet finder ikke, at der i Deres sag er oplyst om forhold, der afgørende taler imod at træffe afgørelse om udvisning af Dem, jf. udlændingelovens § 26, stk. 2, jf. stk. 1.

. . .

Da ministeriet stadfæster afgørelsen om udvisning, er Deres opholdstilladelse bortfaldet, jf. udlændingelovens § 32, stk. 1.

Ministeriet foretager derfor ikke yderligere i anledning af, at Udlændingeservice ved sin afgørelse af 12. februar 2008 også traf afgørelse om inddragelse af Deres opholdstilladelse, da denne afgørelse ikke har noget materielt indhold, når De er udvist, jf. udlændingelovens § 32, stk. 1.«

Den 14. marts 2008 indgav U anmodning om asyl i Danmark i medfør af udlændingelovens § 7, stk. 2. Asylsagen er fortsat under behandling.

Den 21. maj 2008 afslog Integrationsministeriet en anmodning fra U om genoptagelse af ministeriets afgørelse af 13. marts 2008 om udvisning.

For Højesteret er fremlagt en skrivelse af 4. juni 2008 fra chefen for Politiets Efterretningstjeneste til Kammeradvokaten, hvori det hedder:

»Kammeradvokaten har til brug for Højesterets behandling af sagen vedrørende frihedsberøvelsen af de tunesiske statsborgere

U,

. . .

og

[NN],

. . .

forespurgt Politiets Efterretningstjeneste, om der kan fremlægges yderligere oplysninger til belysning af grundlaget for frihedsberøvelsen af de pågældende.

Efter en fornyet gennemgang af de foreliggende oplysninger finder Politiets Efterretningstjeneste, at der uden at tilsidesætte hensynet til statens sikkerhed mv. kan fremlægges visse yderligere oplysninger om grundlaget for afgørelsen om udvisning af de pågældende efter udlændingelovens § 45 b, jf. § 25. Det skal dog understreges, at disse oplysninger alene udgør en del af grundlaget for afgørelsen om udvisning, idet hensynet til efterretningstjenestens samarbejde med udenlandske myndigheder og kilder samt beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets særlige efterforskningsmetoder medfører, at væsentlige dele af efterretningstjenestens oplysninger ikke kan fremlægges.

Politiets Efterretningstjeneste kan herefter oplyse følgende (de anførte bilag er vedlagt i kopi):

U og [NN] blev i forbindelse med en politiaktion den 12. februar 2008 frihedsberøvet i medfør af udlændingelovens § 36, stk. 1, 2. pkt., for at sikre muligheden for udvisning efter udlændingelovens § 25, hvorefter en udlænding kan udvises, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed.

Forud for anholdelsen havde Politiets Efterretningstjeneste gennem længere tid overvåget en personkreds, hvori blandt andre U og [NN] indgik. Endvidere indgik i denne personkreds en dansker med marokkansk oprindelse, der i forbindelse med politiaktionen den 12. februar 2008 blev anholdt og sigtet for forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114, stk. 1, nr. 1.

På baggrund af det tilvejebragte efterforskningsmæssige materiale er det Politiets Efterretningstjenestes vurdering, at der er bestemte grunde til at antage, at U og [NN] var i færd med at forberede et terrorrelateret drab på tegneren C, der har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Morgenavisen Jyllands-Postens artikel »Muhammeds ansigt«, der blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.

I forbindelse med overvågningen af de pågældende har der bl.a. været foretaget aflytning af telefoner og internet samt gennemført gentagne hemmelige ransagninger hos de pågældende.

Ved aflytningen af [NN's] internetforbindelse den 25. september 2007 er det konstateret, at han har foretaget søgning med teksten »Profet Muhammed in my heart«, hvorved han har fundet billeder af de 12 Muhammed-tegninger (bilag 1, 2, 3 og 4).

Endvidere er der ved aflytningen af [NN's] internetforbindelse den 5. oktober 2007 (bilag 5) konstateret, at han har været inde på et arabisk chatforum, hvor han bl.a. har fundet et dokument med overskriften »Hvordan etablerer du en bevæbnet gruppe?« samt fundet emnet »Til dem der kan lide Jihad«.

Det fremgår endvidere af aflytningen af internetforbindelsen den 5. oktober 2007 (bilag 6), at [NN] har været inde på et arabisk chatforum, hvor han bl.a. har fundet teksten »Regler for håndtering af sprængstoffer«, som er skrevet af en forfatter, der kalder sig »Det Islamiske kviksølv«. I teksten er en vejledning for håndtering af sprængstoffer, håndtering af detonatorer og sikkerhedsvejledning for transport af detonatorer og sprængstoffer. Endvidere er det konstateret, at han på chatforummet (bilag 7) har fundet emnet »Forfalskning af pas og fremstilling af stempler er meget vigtigt for enhver mujahed«.

Politiets Efterretningstjeneste har herudover den 11. oktober 2007 foretaget en hemmelig ransagning af [NN's] lejlighed. Ved ransagningen fandt efterretningstjenesten bl.a. en kalender for 2005 (bilag 8). Af kalenderens sider for august 2005 fremgår følgende: »C«, »D«, »- - -« og »- - -«. Fra C's navn er der tegnet en pil til tallet - - - og herunder er - - - anført. Det bemærkes, at tegneren C bor i nr. - - - på en vej i det - - -, og at C er anført under nævnte telefonnummer ved opslag på internettet, hvor hans efternavn er stavet med »- - -«. Endelig bemærkes, at D er den tidligere chefredaktør på Morgenavisen Jyllands-Posten.

Af siderne for januar og februar 2006 i kalenderen for 2005 (bilag 9) fremgår en håndskreven arabisk tekst. Det er Politiets Efterretningstjenestes opfattelse, at teksten er en plan for, hvordan gerningsmændene skulle komme frem til tegnerens bopæl i stjålne biler, og hvad »operatøren« skal foretage sig. Det er efterretningstjenestens opfattelse, at »operatøren« er den person, der skulle udføre likvideringen.

Af siden for oktober 2005 (bilag 10) i kalenderen fremgår en håndskreven tekst på arabisk. Teksten er en form for huskeseddel vedrørende overvågning. Det fremgår bl.a., at antallet af personer i huset skal kendes. Desuden fremgår det, at det skal undersøges, om der er en hund, som personen går tur med. Der er anført et »nej« ved dette punkt. Endvidere er anført »ja« ved tekst om, hvorvidt der er foretaget rekognosceringstur til huset. Endelig fremgår det, at naboer og bekendte skal overvåges, samt at husets konstruktion og indretning skal kendes, herunder muligheder for at komme ind.

Ved den hemmelige ransagning den 11. oktober 2007 (bilag 11) blev desuden fundet fotokopier af sider med våben, en ulovlig enhåndsbetjent foldekniv (bilag 12) samt en økse (bilag 13).

Ved den hemmelige ransagning den 11. oktober 2007 blev der foretaget en datasikring af en harddisk (bilag 14). Undersøgelsen af harddisken viste, at [NN] bl.a. har søgt på »D«, »E« og »Jyllandsposten«. Endvidere viste undersøgelsen, at der på harddisken var installeret flere sikkerheds- og oprydningsprogrammer på computeren, herunder programmer med henblik på at fjerne de spor, som computerens bruger sætter i forbindelse med almindelig brug og internetbrug.

Ved politiets ransagning hos [NN] (bilag 15) i forbindelse med frihedsberøvelsen den 12. februar 2008 blev ovennævnte kalender for 2005 bl.a. fundet. De nævnte sider i kalenderen var dog på dette tidspunkt revet ud af kalenderen.

Ved en telefonaflytning af [NN's] telefoner i perioden den 15. oktober 2007 - 15. november 2007 (bilag 16 - navnlig aflytningen den 1. november 2007, kl. 16.15) fremgår det bl.a., at han har anskaffet sig en pistol med tilhørende ammunition.

Ved aflytningen af [NN's] internetaflytning den 21. oktober 2007 (bilag 17) er det konstateret, at han har besøgt en hjemmeside for »Advanced Intelligence Spy Shop«, hvor han bl.a. kiggede på sider vedrørende video- og overvågningsudstyr.

Endvidere blev der ved politiets ransagning af lejligheden den 12. februar 2008 fundet en pistol med tilhørende ammunition samt to økser (bilag 18).

På grundlag af den øvrige overvågning og efterforskning i sagen er det endvidere Politiets Efterretningstjenestes opfattelse, at [NN] var udset til at være den, der skulle udføre drabet. Det bemærkes i den forbindelse, at han er veltrænet i kampsport. Han har således bl.a. deltaget i konkurrencen . . . (bilag 19), hvor man bl.a. udøver kampteknikker, der sætter øvede udøvere i stand til at dræbe uden brug af våben.

Politiets Efterretningstjenestes overvågning og efterforskning har i øvrigt vist, at der er tætte forbindelser mellem blandt andre U og [NN]. Efterretningstjenestens oplysninger i sagen viser endvidere, at U i højere grad end [NN] har været tillagt en mere overordnet rolle. I den forbindelse viser Politiets Efterretningstjenestes oplysninger, at U fuldt ud har været inddraget i de aktiviteter, som efterretningstjenesten har afdækket, og som understøttes af de fund, som efterretningstjenesten har gjort hos [NN].«

Retsgrundlaget

Sagen omhandler navnlig følgende bestemmelser i udlændingeloven:

»§ 25. En udlænding kan udvises, hvis

1) udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed eller

2) udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

§ 36. Såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for afvisning, for udvisning efter §§ 25, 25 a, 25 b og 25 c, for overførsel eller tilbageførsel eller for udsendelse af en udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 a i øvrigt ikke har ret til at opholde sig her i landet, kan politiet bestemme, at den pågældende skal frihedsberøves. Har udlændingen fast bopæl her i landet, kan den pågældende alene frihedsberøves for at sikre muligheden for udvisning efter § 25. . . .

§ 37. En udlænding, der er frihedsberøvet efter § 36, skal, medmindre den pågældende forinden løslades, inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse fremstilles for retten, der tager stilling til spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Er frihedsberøvelsen efter § 36 iværksat umiddelbart i forlængelse af en anholdelse efter retsplejelovens kapitel 69, regnes fristen fra tidspunktet for anholdelsen. Fremstillingen skal ske for retten på det sted, hvor udlændingen er tilbageholdt.

Stk. 2. Retten beskikker en advokat for udlændingen. Tidspunktet for frihedsberøvelsens iværksættelse og for fremstillingen i retten anføres i retsbogen.

Stk. 3. Rettens afgørelse træffes ved kendelse, der kan påkæres efter reglerne i retsplejelovens kapitel 37.

. . .

Stk. 5. Kæremål har ikke opsættende virkning med hensyn til gennemførelse af beslutning om afvisning, udvisning, overførsel eller tilbageførsel eller udsendelse under henvisning til, at udlændingen ikke har ret til at opholde sig i landet efter reglerne i kapitel 1 og 3-5 a.

Stk. 6. Retsplejelovens kapitel 43 a finder i øvrigt tilsvarende anvendelse.

§ 45 b. Til brug for behandlingen af en sag efter denne lov vurderer ministeren for flygtninge, indvandrere og integration på baggrund af en indstilling fra justitsministeren, om udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Denne vurdering lægges til grund ved afgørelsen af sagen.

Stk. 2. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan på baggrund af en indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, der har ført til vurderingen efter stk. 1, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den udlænding, vurderingen angår. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan endvidere på baggrund af en indstilling fra justitsministeren bestemme, at oplysninger som nævnt i 1. pkt. af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den udlændingemyndighed, der skal træffe afgørelse i sagen.«

Ved lov nr. 203 af 27. maj 1970 om ændring af udlændingeloven blev retsplejelovens kapitel 43 a med enkelte afvigelser gjort anvendelig bl.a. på udlændinge, der frihedsberøves med henblik på iværksættelse af udvisning. I bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1969-1970, tillæg A, sp. 2325 f.) anføres bl.a.:

»Ud fra principielle hensyn til retssikkerheden må det efter justitsministeriets opfattelse anses for rigtigst, at udlændinge, som underkastes frihedsberøvelse i henhold til loven om udlændinges adgang til landet, ikke med hensyn til domstolskontrol med lovligheden af den iværksatte frihedsberøvelse stilles ringere end andre, som underkastes administrativ frihedsberøvelse.«

I betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen refereres de nævnte bemærkninger. Det hedder i betænkningen side 61-62:

»5.3 Indskrænkninger i en udlændings bevægelsesfrihed med henblik på iværksættelse af udvisning eller afvisning.

. . .

Grundloven af 5. juni 1953 indeholdt i § 71, stk. 6, nye regler om domstolskontrol med administrativt bestemt frihedsberøvelse. Grundlovsbestemmelsen gjorde imidlertid undtagelse herfra for så vidt angår frihedsberøvelser, der sker med hjemmel i lovgivningen om udlændinge. Reglerne om prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse, der i 1954 indføjedes i retsplejeloven som kapitel 43 a, for at opfylde grundlovens krav, fik derfor ikke umiddelbart betydning for personer, der blev underkastet frihedsberøvelse efter udlændingeloven. Reglerne i kapitel 43 a går blandt andet ud på, at den myndighed, der har besluttet en frihedsberøvelse, efter begæring af den frihedsberøvede skal forelægge spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed for retten inden fem søgnedage efter anmodningens fremsættelse.

Ved lov nr. 203 af 27. maj 1970 om ændring af udlændingeloven blev retsplejelovens kapitel 43 a imidlertid med enkelte afvigelser gjort anvendelig på udlændinge, der hensættes under bevogtning efter lovens § 8. Herefter kan en udlænding, hvis frihedsberøvelsen har varet mere end 3 gange 24 timer, kræve spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed indbragt for retten, og udlændingen skal da inden 24 timer efter begæringens fremsættelse fremstilles for retten, medmindre han forinden er afvist, udvist eller løsladt. I motiverne til loven fremhæves, at principielle hensyn til retssikkerheden tilsiger, at personer, der underkastes frihedsberøvelse i henhold til udlændingeloven, ikke med hensyn til domstolskontrol bør være ringere beskyttet end personer, der undergives anden administrativ bestemt frihedsberøvelse.«

I betænkningen anføres det side 193 endvidere:

»Domstolsprøvelsen angår kun frihedsberøvelsen - ikke spørgsmålet om udvisning eller afvisning bør ske. For at undgå misforståelser, foreslås det derfor i stk. 6, at begæring om domstolsprøvelse af frihedsberøvelse og kære af rettens kendelser om frihedsberøvelse ikke har opsættende virkning med hensyn til gennemførelse af en beslutning om afvisning eller udvisning.«

I forarbejderne til udlændingelovens § 25, forslag nr. L 32 af 13. december 2001 til lov om ændring af udlændingeloven (initiativer mod terrorisme m.v. - opfølgning på FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 af 28. september 2001 om bekæmpelse af terrorisme), anføres bl.a. (Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 772):

»Den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 25 kan føres tilbage til udlændingeloven af 1983.

Det fremgår af forarbejderne til den tilsvarende bestemmelse i udlændingeloven af 1983 (betænkning nr. 968/1982, side 164-165), at hensynet til statens sikkerhed især omfatter de interesser, der værnes af straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder), men at formuleringen ikke udelukker, at også andre interesser af stor samfundsmæssig betydning kan tages i betragtning. Det fremgår endvidere af forarbejderne, at det i folkeretten, herunder menneskerettighedskonventionerne, er almindeligt anerkendt, at hensynet til statens sikkerhed kan begrunde udvisning af en udlænding, og at en sådan regel må anses som en nødvendig bestanddel af landenes beredskabsforanstaltninger bl.a. til imødegåelse af international terroristvirksomhed.

Den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 25 er i praksis givet et meget snævert anvendelsesområde.

Den foreslåede bestemmelse i § 25, nr. 1, giver hjemmel til at udvise en udlænding, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed.

Politiets Efterretningstjeneste vil i overensstemmelse med sine arbejdsopgaver naturligt være beskæftiget med at efterforske sager også vedrørende udlændinge. Der vil kunne være tale om, at der i forbindelse med efterforskningen træffes forskellige præventive foranstaltninger, at der indhentes retskendelser eller gennemføres forskellige former for overvågning. Grundlaget for Politiets Efterretningstjenestes aktiviteter i forbindelse med en sådan efterforskning vil i sagens natur være en vurdering fra efterretningstjenestens side af, at der er rimelig grund til at undersøge, om den pågældende udlænding udgør eller vil kunne komme til at udgøre en fare for statens sikkerhed.

Det er klart, at ikke alle udlændinge, som Politiets Efterretningstjeneste måtte have indledt en efterforskning imod, vil falde inden for rammerne af den foreslåede bestemmelse i § 25, nr. 1, om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der skal således konkret være tale om en mere kvalificeret fare, for at dette må anses for at være tilfældet.

Begrebet statens sikkerhed skal fortsat forstås i overensstemmelse med det i betænkning nr. 968/1982 anførte.

Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om udvisning efter den foreslåede bestemmelse med klageadgang til ministeren for flygtninge, indvandrere og integration, jf. udlændingelovens § 46. Afgørelsen træffes på baggrund af den vurdering, der tilvejebringes efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, jf. lovforslagets § 1, nr. 18.«

I lovforslagets bemærkninger til udlændingelovens § 45 b anføres bl.a. (Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 781-782):

»Efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, 1. pkt., vurderer ministeren for flygtninge, indvandrere og integration på baggrund af en indstilling fra justitsministeren til brug for behandlingen af en sag efter udlændingeloven, om udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed.

Politiets Efterretningstjeneste kan af egen drift, hvis den får kendskab til en udlænding, som må anses for en fare for statens sikkerhed, tage initiativ til, at justitsministeren til brug for ministeren for flygtninge, indvandrere og integrations vurdering indstiller, at den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed.

Herudover skal udlændingemyndighederne, hvis der er konkret anledning hertil, anmode Politiets Efterretningstjeneste om at vurdere, om der er grundlag for at tage initiativ til, at justitsministeren til brug for ministeren for flygtninge, indvandrere og integrations vurdering indstiller, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed.

Vurderingen af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, skal efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, 2. pkt., lægges til grund ved udlændingemyndighedernes afgørelse af sagen. Vurderingen får derfor den betydning for udlændingemyndighedernes afgørelse, at udlændingemyndighederne ikke skal foretage en selvstændig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed.

En vurdering af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, vil indebære, at udlændingen ikke kan meddeles opholdstilladelse, jf. lovforslagets § 1, nr. 1. En sådan vurdering vil endvidere indebære, at en udlænding som udgangspunkt ikke meddeles visum, at en udlændings opholdstilladelse som udgangspunkt inddrages, jf. lovforslagets § 1, nr. 2 og 3, og at en udlænding som udgangspunkt udvises af landet, jf. lovforslagets § 1, nr. 6 og 8.

Det bemærkes, at en afgørelse om, at en udlænding ikke kan meddeles opholdstilladelse, at en udlændings opholdstilladelse inddrages, eller at en udlænding udvises af landet, ikke nødvendigvis indebærer, at den pågældende kan udsendes tvangsmæssigt af landet, jf. refoulementsforbudet i udlændingelovens § 31. Der henvises herved til lovforslagets § 1, nr. 9.

Hvis det må antages, at det forhold, at en udlænding meddeles afslag på en ansøgning om visum eller opholdstilladelse, vil kunne skade efterretningstjenesternes virksomhed - herunder efterforskningen af konkrete sager eller hensynet til beskyttelsen af kilder - fordi den pågældende udlænding herved gøres bekendt med, at den pågældende anses for en fare for statens sikkerhed, har justitsministeren ikke pligt til over for ministeren for flygtninge, indvandrere og integration at indstille, at den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Den pågældende udlænding vil herefter kunne meddeles visum eller opholdstilladelse, hvis de almindelige betingelser herfor er opfyldt. Tilsvarende gælder, hvis det må antages, at det forhold, at en udlændings opholdstilladelse inddrages, eller at en udlænding udvises af landet, vil kunne skade efterretningstjenesternes virksomhed. 

Den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 2, 1. pkt., indebærer, at ministeren for flygtninge, indvandrere og integration på baggrund af en indstilling fra justitsministeren kan bestemme, at de oplysninger, der har ført til en vurdering efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen.

I de tilfælde, hvor ministeren for flygtninge, indvandrere og integration på baggrund af en indstilling fra justitsministeren træffer en sådan bestemmelse, skal begrundelsen for afgørelsen efter udlændingeloven udformes således, at oplysningerne ikke videregives, ligesom der ikke skal foretages partshøring over sådanne oplysninger af den pågældende udlænding. Advokater, der repræsenterer udlændinge omfattet af udlændingemyndighedernes afgørelse, vil heller ikke få adgang til de pågældende oplysninger.

Den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 2, 2. pkt., indebærer, at ministeren for flygtninge, indvandrere og integration på baggrund af en indstilling fra justitsministeren i forbindelse med en vurdering af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, kan bestemme, at de oplysninger, der har ført til vurderingen, af sikkerhedsmæssige grunde ikke må komme til udlændingemyndighedernes kendskab. I disse tilfælde vil den udlændingemyndighed, der skal træffe afgørelse i sagen, således alene modtage vurderingen i form af en konstatering af, at den pågældende udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed.

Det forudsættes, at justitsministeren i forbindelse med indstillingen over for ministeren for flygtninge, indvandrere og integration om, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, i alle tilfælde videregiver de oplysninger, der ligger til grund for indstillingen, til ministeren for flygtninge, indvandrere og integration.

Det forudsættes endvidere, at justitsministeren i forbindelse med indstillingen over for ministeren for flygtninge, indvandrere og integration om, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, indstiller, om de oplysninger, der ligger til grund for indstillingen, bør indgå i udlændingemyndighedernes sagsbehandling på sædvanlig vis, eller om der skal ske hel eller delvis hemmeligholdelse efter de foreslåede bestemmelser i § 45 b, stk. 2, 1. og 2. pkt.

Ved justitsministerens indstilling om, hvorvidt de nævnte oplysninger bør indgå i udlændingemyndighedernes sagsbehandling på sædvanlig vis, skal der tages hensyn til, om oplysningerne er offentligt tilgængelige.

De foreslåede bestemmelser i § 45 b, stk. 2, har til formål at sikre den nødvendige hemmeligholdelse af oplysninger om bl.a. statens sikkerhed og forholdet til fremmede magter. Ved sikkerhedsmæssige grunde forstås de offentlige interesser, der er nævnt i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 1 og 2, og som kan føre til, at retten til aktindsigt begrænses, nemlig statens sikkerhed, rigets forsvar samt rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner.

Ved de foreslåede bestemmelser fraviges reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 om retten til aktindsigt, kapitel 5 om partshøring og kapitel 6 om begrundelse af afgørelser, der ikke fuldt ud giver den pågældende part medhold. Endvidere fraviges underretningsbestemmelsen i persondatalovens § 29, stk. 1, og bestemmelsen om indsigtsret efter persondatalovens § 31.

Der er ikke adgang til at indbringe vurderingen af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, for en anden forvaltningsmyndighed.«

Under behandlingen af lovforslaget besvarede integrationsministeren en række spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg.

I besvarelsen af spørgsmål nr. 4 stillet den 1. februar 2002, hvori integrationsministeren blev bedt om at besvare en henvendelse fra Amnesty International, henvistes til ministeriets høringsnotat, hvori det hedder bl.a.:

»Endvidere bemærkes, at den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 25 er en udvisningsbestemmelse og altså ikke en bestemmelse, hvorefter en udlænding kan straffes. Det er derfor ikke afgørende for spørgsmålet om, hvorvidt en udlænding skal udvises af hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, om en handling kan tilregnes den pågældende som forsætlig eller uagtsom i straffelovens forstand. Det afgørende er, om den pågældendes fortsatte tilstedeværelse i Danmark må anses for en fare for statens sikkerhed eller en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

Efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 25, nr. 1, kan en udlænding udvises, hvis den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Hensynet til statens sikkerhed omfatter især de interesser, der værnes af straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder), men formuleringen udelukker ikke, at også andre interesser af stor samfundsmæssig betydning kan tages i betragtning. Det bemærkes, at det fremgår af lovforslagets bemærkninger, side 22, at der konkret skal være tale om en mere kvalificeret fare, for at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed.«

Spørgsmål nr. 6 stillet den 6. februar 2002:

»På hvilket grundlag skal udlændingemyndighederne, herunder Flygtningenævnet, træffe afgørelse i sager om udvisning efter den foreslåede § 1. nr. 6 [§25]?

Svar:

. . .

Integrationsministerens vurdering af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, skal efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 45 b, stk. 1, 2. pkt., lægges til grund ved udlændingemyndighedernes afgørelse af sagen. Vurderingen får derfor den betydning for udlændingemyndighedernes afgørelse, at udlændingemyndighederne ikke skal foretage en selvstændig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed.

En vurdering af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, skal således lægges til grund ved Udlændingestyrelsens afgørelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 25, nr. 1.

Heri ligger, at Udlændingestyrelsen ikke kan udvise en udlænding efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 25, nr. 1, uden at integrationsministeren på baggrund af en indstilling fra justitsministeren har vurderet, at den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Ordningen sikrer, at udvisning af en udlænding efter den foreslåede bestemmelse kun er mulig i tilfælde, hvor to parlamentarisk ansvarlige ministre - justitsministeren og integrationsministeren - har vurderet, at den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed.

. . .«

Spørgsmål nr. 10 stillet den 8. februar 2002:

»Skal formuleringen om, at der ikke er »adgang til at indbringe vurderingen af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, for en anden forvaltningsdomstol« . . . forstås således, at der heller ikke vil være mulighed for at indbringe afgørelsen for en domstol? [citatet fra lovforslaget er forkert, idet der på det anførte sted står »forvaltningsmyndighed«]

Svar:

Integrationsministeren vurderer på baggrund af en indstilling fra justitsministeren - til brug for behandlingen af en sag efter udlændingeloven - om udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, 1. pkt. Efter den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, 2. pkt., skal vurderingen af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, lægges til grund ved udlændingemyndighedernes afgørelse af sagen.

Som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 18 . . ., kan en vurdering af, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, jf. den foreslåede bestemmelse i § 45 b, stk. 1, ikke indbringes for en anden forvaltningsmyndighed.

Hverken den gældende udlændingelov eller lovforslaget indeholder særlige regler om adgangen til at indbringe afgørelser efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 45 b, stk. 1, for domstolene.

Efter grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., er domstolene berettigede til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Der er ikke gjort nogen indskrænkning heri for så vidt angår afgørelser efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 45 b, stk. 1.«

Efter en forespørgselsdebat i Folketinget den 10. april 2008 besluttede regeringen at nedsætte en arbejdsgruppe under Integrationsministeriet, der bl.a. skal overveje, »hvorledes der kan sikres en effektiv gennemførelse af udvisninger af personer, der må anses for en fare for statens sikkerhed, samtidig med at der sikres en uvildig kontrol af beslutninger om udvisning, f.eks. ved automatisk domstolsprøvelse eller indbringelse for uafhængigt nævn.«

Anbringender

U har gjort gældende, at frihedsberøvelsen ikke har den fornødne klare lovhjemmel. Selv hvis det lægges til grund, at han deltog i planlægningen af et drab på den pågældende tegner, er der alene tale om et angreb på en enkeltperson, som ikke er medlem af de øverste statsmyndigheder. Den påståede handling kan sammenlignes med et angreb på en forfatter, begået af en krænket læser, og en sådan gerningsmand kan ikke opfattes som »en fare for statens sikkerhed«, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1.

Der foreligger endvidere ikke et tilstrækkeligt mistankegrundlag mod ham for deltagelse i mordplaner mod tegneren.

En begrænset domstolsprøvelse uden stillingtagen til den farevurdering, der ligger til grund for udvisningen og frihedsberøvelsen, strider mod Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 5, stk. 4, artiklerne 6, 8 og 13 samt artikel 1 i tillægsprotokol 7, idet det materiale, som har ført til frihedsberøvelsen af ham, er blevet holdt hemmeligt med den virkning, at der ikke er sket en reel domstolsprøvelse af, om frihedsberøvelsen er vilkårlig, jf. herved navnlig Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 15. november 1996 i sagen Chahal mod Storbritannien og dom af 20. juni 2002 i sagen Al-Nashif mod Bulgarien.

Udlændingelovens § 37 skal fortolkes i overensstemmelse med menneskerettighedskonventionen, ligesom lovgivning, der afskærer domstolsprøvelse, må vige for konventionen, som ikke er fraveget ved udlændingeloven. Den mangelfulde sagsoplysning er også i strid med grundlovens § 63 og fundamentale danske retsprincipper.

Der er endvidere ikke et reelt formål med frihedsberøvelsen, idet han på grund af forbuddet i udlændingelovens § 31 mod udsendelse til et land, hvor han risikerer tortur, ikke vil kunne udsendes af Danmark inden for rimelig tid.

Endelig er frihedsberøvelsen i strid med proportionalitetsprincippet, idet det vil være fuldt tilstrækkeligt, at han deponerer sit pas og giver møde hos politiet.

Rigspolitichefen har gjort gældende, at domstolskontrollen efter udlændingelovens § 37 med frihedsberøvelsens lovlighed omfatter en efterprøvelse af, om betingelserne i § 36 for at frihedsberøve udlændingen er opfyldt. Domstolsprøvelsen finder sted med henblik på at kontrollere, om frihedsberøvelsen står i misforhold til det, der har dannet grundlag for udvisningsafgørelsen, og navnlig om en fortsat frihedsberøvelse vil være i strid med en proportionalitetsgrundsætning. Et attentat mod den pågældende tegner vil være omfattet af straffelovens § 114 eller i hvert fald være en fare for statens sikkerhed. Da U indtil nu kun har været frihedsberøvet i godt 4 måneder, vil det ikke være i strid med en proportionalitetsgrundsætning at opretholde frihedsberøvelsen.

Domstolskontrollen efter § 37 angår ikke spørgsmålet, om udlændingen med rette er besluttet udvist. Domstolene kan prøve, om et attentat mod den pågældende tegner kan anses for omfattet af begrebet »fare for statens sikkerhed«, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1, men domstolsprøvelsen omfatter ikke integrationsministerens vurdering efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, hvorefter udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Rigspolitichefen skal efter § 45 b, stk. 1, 2. pkt., lægge denne vurdering til grund ved afgørelsen om frihedsberøvelse efter § 36, og vurderingen kan derfor ikke prøves i sagen om frihedsberøvelsen, hvor integrationsministeren ikke er part. Det forhold, at udvisningsafgørelsen og den farevurdering, der ligger til grund for afgørelsen, ikke kan prøves under sagen om frihedsberøvelse, er ikke ensbetydende med, at udvisningen og farevurderingen er unddraget domstolskontrol. Hvis udlændingen vil anfægte udvisningsafgørelsen eller farevurderingen, kan det således ske under en retssag efter grundlovens § 63 mod integrationsministeren. Det er ikke i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 5, stk. 4, at domstolsprøvelsen efter udlændingelovens § 37 ikke omfatter en prøvelse af den farevurdering og udvisningsafgørelse, som indgår i grundlaget for frihedsberøvelsen, når der som her er et andet retsmiddel, der sikrer, at der kan ske domstolsprøvelse af farevurderingen og udvisningsafgørelsen. Lovændringen i 2002 er gennemført til opfyldelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 af 28. september 2001 om bekæmpelse af terrorisme. Sikkerhedsrådsresolutioner efter FN-pagtens kapitel 7 er bindende for verdenssamfundet, og sådanne forpligtelser har, ligesom FN-pagten selv, højere rang i medlemsstaternes retssystemer end andre internationale regler, jf. FN-pagtens artikel 103, Danmark må ikke med henblik på at overholde menneskerettighedskonventionens artikel 5, stk. 4, bringe sig i en situation, hvor den effektive kamp mod international terrorisme og anslag mod statens sikkerhed gøres ineffektiv eller umulig.

Hvis Højesteret uanset det anførte kommer til, at udlændingen har krav på at få prøvet grundlaget for farevurderingen i en sag efter § 37, kan det på grundlag af det nye materiale, der er fremlagt for Højesteret, fastslås, at der består en mistanke mod U om, at han ville gennemføre et attentat mod den pågældende tegner.

Højesterets begrundelse og resultat
Retsgrundlaget

Efter udlændingelovens § 25, nr. 1, kan en udlænding udvises, hvis den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed. Afgørelsen om udvisning træffes af Udlændingeservice med klageadgang til Integrationsministeriet.

Vurderingen af, om der foreligger en fare for statens sikkerhed, foretages efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, af integrationsministeren på baggrund af en indstilling fra justitsministeren, og denne vurdering skal lægges til grund ved Udlændingeservices afgørelse om udvisning. Integrationsministeren kan endvidere efter § 45 b, stk. 2, efter indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, der har ført til, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til udlændingen og Udlændingeservice.

Hvis det er nødvendigt for at sikre, at udvisning af en udlænding i medfør af udlændingelovens § 25 kan gennemføres, kan politiet i medfør af § 36, stk. 1, frihedsberøve udlændingen.

I tilfælde af frihedsberøvelse skal udlændingen inden 3 døgn fremstilles for retten, der tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse, jf. § 37, stk. 1. En sådan sag har ikke opsættende virkning for gennemførelsen af udvisningen, jf. § 37, stk. 5, og der kan under sagen ikke tages stilling til gyldigheden af afgørelsen efter § 45 b, stk. 1, om farevurderingen eller afgørelsen efter § 25 om udvisningen. Udlændingeloven indeholder ikke regler om domstolsprøvelse af disse afgørelser, men de kan prøves under en retssag mod Integrationsministeriet, jf. grundlovens § 63.

Som nævnt er det »frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse«, der er genstand for domstolskontrol efter udlændingelovens § 37. Bestemmelsen er baseret på den opfattelse, at personer, der underkastes frihedsberøvelse i henhold til udlændingeloven, med hensyn til domstolskontrol ikke bør være ringere beskyttet end personer, der undergives anden administrativ frihedsberøvelse, og der er med bestemmelsen lagt op til en domstolskontrol af samme intensitet som domstolskontrol i henhold til grundlovens § 71, stk. 6, jf. betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen side 61 f. Der er i § 37 givet nærmere bestemmelser om domstolskontrollen, og ifølge § 37, stk. 6, finder retsplejelovens kapitel 43 a om prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse »i øvrigt tilsvarende anvendelse«, det vil sige bl.a. retsplejelovens § 471, hvorefter retten drager omsorg for sagens oplysning.

Selv om beslutningen om frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen af udvisningsafgørelsen, som igen er baseret på afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, og selv om gyldigheden af disse afgørelser ikke kan prøves under en sag om frihedsberøvelse i henhold til § 37, finder Højesteret, at en kontrol af frihedsberøvelsens lovlighed skal indebære en vis prøvelse af det faktuelle grundlag for afgørelsen om, at udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Der må kræves en rimelig sandsynliggørelse af, at der har været et sådant faktuelt grundlag for farevurderingen, at frihedsberøvelsen ikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet, jf. herved også menneskerettighedskonventionens artikel 5, stk. 4. Denne sandsynliggørelse må ske ved, at myndighederne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysninger med passende adgang til kontradiktion.

Den foreliggende sag

Afgørelsen om udvisning af U er truffet i medfør af udlændingelovens § 25, nr. 1, på grundlag af integrationsministerens vurdering af, at han må anses for en fare for statens sikkerhed. Han modtog samtidig med Udlændingeservices afgørelse en kopi af Integrationsministeriets brev af 6. februar 2008 til Udlændingeservice, hvoraf fremgår, at vurderingen blev foretaget på baggrund af bl.a. en mistanke om, at han har deltaget i planlægningen af et drab på en person, som har tegnet en af Muhammed-tegningerne i Jyllands-Postens artikel »Muhammeds ansigt«, som blev offentliggjort i avisen den 30. september 2005.

Muhammed-tegningerne og debatten om dem har affødt reaktioner verden over, herunder angreb på danske statslige institutioner. Højesteret finder, at drab på en person for at have tegnet en af disse tegninger må anses for et forsøg på at skræmme befolkningen, begrænse ytringsfriheden og hindre den offentlige debat. På denne baggrund kan en person, der planlægger et sådant drab, med rette anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlændingelovens § 25, nr. 1, og § 45 b, stk. 1. Der kan derfor ikke gives U medhold i hans anbringende om, at en person, som mistænkes for en sådan handling, ikke kan anses for en fare for statens sikkerhed.

Integrationsministeren havde i medfør af udlændingelovens § 45 b, stk. 2, bestemt, at de oplysninger, der havde ført til vurderingen af, at U må anses for en fare for statens sikkerhed, af sikkerhedsmæssige grunde ikke måtte videregives til ham eller til de udlændingemyndigheder, der skulle træffe afgørelse i sagen. Ved frihedsberøvelsen blev U som følge heraf alene orienteret om grundlaget for udvisningsbeslutningen ved oplysning om, at integrationsministeren vurderede, at han bl.a. på baggrund af en mistanke om, at han havde deltaget i planlægningen af drab på en af tegnerne, måtte anses for en fare for statens sikkerhed. Den 14. februar 2008 blev han fremstillet i Københavns Byret med henblik på stillingtagen til spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Under politiets redegørelse for sagen blev oplysningerne om grundlaget ikke uddybet. Retten fandt efter de foreliggende oplysninger frihedsberøvelsen lovlig og opretholdt den for 4 uger. U kærede byrettens kendelse til landsretten, og i kæreskriftet af 21. februar 2008 opfordrede han politiet til at fremlægge tilstrækkeligt materiale til bedømmelse af farevurderingen med henblik på, at der kunne træffes en begrundet afgørelse. Opfordringen blev ikke imødekommet, og den 27. februar 2008 stadfæstede Østre Landsret kendelsen på skriftligt grundlag uden inddragelse af yderligere oplysninger og uden begrundet stillingtagen til de fremsatte indsigelser, der svarer til dem, der er fremsat for Højesteret. Efter at sagen i maj 2008 var berammet til mundtlig forhandling i Højesteret den 20. juni 2008, fremlagde Rigspolitichefen den 4. juni 2008 et brev af samme dato fra Politiets Efterretningstjeneste med oplysninger om en del af grundlaget for afgørelsen om udvisningen tillige med bilagsmateriale på ca. 100 sider, herunder rapporter om internetaflytning, hemmelig ransagning og telefonaflytning.

Højesteret finder, at byrettens og landsrettens prøvelse af frihedsberøvelsen ikke har levet op til de krav, der efter det foran anførte må stilles til domstolskontrollen i medfør af udlændingelovens § 37.

Det forhold, at domstolsprøvelsen har været utilstrækkelig, kan ikke føre til, at U løslades, men alene til, at kendelserne ophæves, og at sagen hjemvises til byretten med henblik på den fornødne domstolsprøvelse.

Herefter, og da det, U i øvrigt har anført, ikke kan føre til et andet resultat, tager Højesteret hans mere subsidiære påstand til følge.

Thi bestemmes:
Byrettens og landsrettens kendelser ophæves, og sagen hjemvises til byretten til fornyet prøvelse.