"... 3. Begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt mv.

Lovforslaget om begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt mv. bygger på en udtalelse, som Straffelovrådet har afgivet i 1996 om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse. Udtalelsen er optrykt som bilag 3 til Straffelovrådets betænkning nr. 1355/1998 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv.

Spørgsmålet om begrænsning i adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse har tidligere været behandlet i Folketinget. I de seneste folketingssamlinger har spørgsmålet således været drøftet i 1998 i forbindelse med beslutningsforslag nr. B 11 (jf. Folketingstidende, 1998-99, tillæg A, s. 1340, 1345 og Folketingets forhandling, s. 813). Spørgsmålet har tillige været drøftet i 2000 i forbindelse med behandlingen af beslutningsforslag nr. B 14, der i 2001 blev genfremsat som beslutningsforslag nr. B 2 (jf. Folketingstidende 2000-01, tillæg A, s. 1321 og 1323 samt Folketingets forhandlinger, s. 2220 og Folketingstidende 2001-02, 1. samling, tillæg A, s. 662 og 664 samt Folketingets forhandlinger, s. 288). Endvidere blev spørgsmålet drøftet i forbindelse med Folketingets behandling af det lovforslag, der lå til grund for straffuldbyrdelsesloven og følgeloven til straffuldbyrdelsesloven, jf. lov nr. 432 af 31. maj 2000 om fuldbyrdelse af straf mv. og lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændring af forskellige lovbestemmelser i forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv. Der henvises til Folketingstidende 1999-2000, tillæg B, s. 1393 og Folketingets forhandlinger, s. 8747.

3.1. Gældende ret

3.1.1. Efter forvaltningslovens § 9, stk. 1, kan den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. I forvaltningens afgørelsessager om straffuldbyrdelse og varetægtsfængsling har den indsatte eller varetægtsarrestanten, som sagen vedrører, således som udgangspunkt krav på aktindsigt efter de gældende regler.

Det bemærkes herved, at sager om straffuldbyrdelse ikke er omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 3, der undtager sager om strafferetlig forfølgning fra lovens kapitel 4 om partens aktindsigt. Det skyldes, at sager om straffuldbyrdelse ikke har karakter af strafferetlig forfølgning. Sager om varetægtsfængsling kan heller ikke anses for sager om strafferetlig forfølgning og dermed omfattet af den gældende undtagelsesbestemmelse i § 9, stk. 3, i det omfang de pågældende oplysninger ikke indgår som en del af selve den bagvedliggende straffesag mod vedkommende.

Spørgsmålet om begrænsning i adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse mv. skal derfor som udgangspunkt vurderes efter forvaltningslovens §§ 12-15, hvorefter visse dokumenter og oplysninger kan undtages fra retten til aktindsigt.

Adgangen til at undtage oplysninger af hensyn til straffuldbyrdelse mv. er hjemlet i § 15, stk. 1, nr. 3, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller andre private eller offentlige interesser, herunder forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. Anvendelsen af denne undtagelsesbestemmelse beror på en konkret afvejning i hvert enkelt tilfælde af partens interesse i at få kendskab til sagens dokumenter over for de modstående hensyn, der taler for at begrænse retten til aktindsigt. Der er således ikke hjemmel til administrativt at fastsætte generelle undtagelser fra partens ret til aktindsigt.

Gør de hensyn, der efter forvaltningslovens § 15, stk. 1, taler for at begrænse retten til aktindsigt, sig kun gældende for en del af et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 2.

Spørgsmålet om meddelelse af aktindsigt til andre end parterne i en afgørelsessag er reguleret i offentlighedsloven. Efter § 2, stk. 2, 1. pkt., omfatter loven ikke sager inden for strafferetsplejen. Det indebærer bl.a., at loven ikke omfatter konkrete sager om straffuldbyrdelse og varetægtsfængsling. Sager om indsattes forplejning, beskæftigelsesforhold, undervisning, fritidsaktiviteter og lignende anses dog for at være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler.

3.1.2. Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Begrundelsen skal efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan begrundelsens indhold begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. § 15. Anvendelsen af denne undtagelsesbestemmelse beror således - ligesom en eventuel begrænsning af partens aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 15 - på en konkret afvejning af partens interesse i at få kendskab til sagens dokumenter over for de modstående hensyn, der taler for at begrænse indholdet af begrundelsen.

3.2. Straffelovrådets udtalelse fra 1996 om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse

3.2.1. Straffelovrådet har i en udtalelse afgivet i december 1996 behandlet spørgsmålet om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse.

Rådets flertal (6 medlemmer) pegede i udtalelsen indledningsvis på, at udelukkelse af adgangen til aktindsigt principielt kan give anledning til betænkeligheder. At afskære den indsatte fra at få aktindsigt i en sag, der angår den pågældendes afsoning, kan således være betænkeligt, fordi den indsatte ikke får lejlighed til at imødegå de faktiske oplysninger, der indgår i grundlaget for en beslutning f.eks. om at overføre vedkommende til et lukket fængsel. Dette forhold har bl.a. betydning, når kriminalforsorgens afgørelse støttes på oplysninger fra medindsatte, som efter omstændighederne ud fra et hævnmotiv eller lignende kan have interesse i at give urigtige oplysninger om den pågældende til fængselspersonalet.

De nævnte hensyn må imidlertid efter flertallets opfattelse afvejes over for andre hensyn, herunder hensynet til at kriminalforsorgen kan varetage sine opgaver. Flertallet finder således, at det må tillægges betydelig vægt ved overvejelserne om at begrænse retten til aktindsigt, at kriminalforsorgen skal have mulighed for at opretholde orden og sikkerhed i fængslerne - herunder ved at de indsatte ikke udsættes for overgreb fra andre indsatte, der i kraft af deres person eller tilhørsforhold til bestemte grupper, f.eks. rockergrupper og lignende, indtager en særlig magtposition i fængslet.

Straffelovrådets flertal anfører i den forbindelse, at erfaringen har vist, at kriminalforsorgen ikke gennem de gældende regler opnår eller kan opnå de oplysninger fra medindsatte, der er nødvendige for at opretholde ro og orden i fængslerne. Risikoen for repressalier fra stærke indsatte er så betydelig, at kriminalforsorgen normalt kun modtager belastende oplysninger fra medindsatte, hvis de pågældende kan garanteres anonymitet. Dette er imidlertid ikke muligt efter de gældende regler, hvor adgangen til at begrænse aktindsigten beror på en konkret vurdering.

En anden følge af de gældende regler er ifølge flertallet, at fængselsfunktionærer og deres familier undertiden kan blive udsat for trusler, hvis personalet har afgivet belastende rapporter og udtalelser om trussels- og voldsepisoder mv., som de stærke indsatte har været involveret i.

Straffelovrådets flertal foreslog derfor i sin udtalelse fra 1996, at der i forvaltningsloven indsættes en bestemmelse, der afskærer adgangen til partsaktindsigt i visse sager i forbindelse med straffuldbyrdelse.

3.2.2. Ved sine overvejelser om, hvilke sagstyper der bør være omfattet af en begrænsning i adgangen til aktindsigt, fandt Straffelovrådets flertal, at en parts ret til at blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag kun bør fraviges under særlige omstændigheder. En begrænsning i retten til aktindsigt bør derfor forbeholdes de sagstyper, hvor der er sådanne tungtvejende grunde til at indføre begrænsninger, at de overstiger de modstående hensyn.

På den baggrund foreslog rådets flertal, at adgangen til partsaktindsigt afskæres i sager om anbringelse og overførsel af indsatte, idet begrænsninger i retten til partsaktindsigt netop skal ses i sammenhæng med, at kriminalforsorgen herved bl.a. kan opnå forbedrede muligheder for at træffe afgørelse om en hensigtsmæssig placering af stærke indsatte - det vil f.eks. sige placering i separate afdelinger for stærke indsatte, som har misbrugt deres magtposition til at udnytte eller dominere medindsatte.

Med hensyn til sager om valg af afsoningsinstitution i tilknytning til iværksættelse af afsoning bemærkede flertallet, at de oplysninger, som kriminalforsorgen har behov for i den forbindelse, ikke sjældent stammer fra straffesagen mod den pågældende. De hensyn, der begrunder den gældende bestemmelse i forvaltningslovens § 9, stk. 3, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter sager om strafferetlig forfølgning, taler således på tilsvarende måde for at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om valg af afsoningssted ved afsoningens begyndelse.

Straffelovrådets flertal overvejede endvidere, om adgangen til aktindsigt bør afskæres i sager om udelukkelse fra fællesskab samt sager om disciplinærstraf. Flertallet fandt, at spørgsmålet giver anledning til tvivl. Samtidig anføres det, at der også i disse sager kan være behov for at afskære aktindsigt med henblik på at imødegå bl.a. de medindsattes frygt for, at belastende oplysninger afgivet af dem bliver videregivet til stærke indsatte i tilfælde, hvor der rejses sag mod en stærk indsat om disciplinærstraf eller udelukkelse fra fællesskab.

Hvad angår afgørelser om udelukkelse fra fællesskab pegede flertallet på, at disse afgørelser er fremadrettede, idet formålet bl.a. er at forebygge voldsom adfærd og hindre fortsat strafbar virksomhed, herunder brug af euforiserende stoffer. Endvidere skal afgørelser om udelukkelse fra fællesskab ses i sammenhæng med afgørelser om overførsel til anden afsoningsinstitution. Bl.a. kan der ske foreløbig anbringelse i enrum, hvis der på grundlag af de foreliggende oplysninger eller under hensyn til den udviste adfærd er begrundet formodning om, at den indsatte opfylder betingelserne for overførsel til lukket anstalt (jf. herved § 63, stk. 2, i straffuldbyrdelsesloven).

På den baggrund foreslog Straffelovrådets flertal, at afgørelser om udelukkelse fra fællesskab bliver omfattet af en begrænsning i adgangen til aktindsigt.

Derimod fandt flertallet efter en samlet afvejning ikke, at den foreslåede begrænsning i retten til partsaktindsigt bør omfatte sager om disciplinærstraf over for indsatte. Flertallet lagde i den forbindelse særlig vægt på, at der i disse sager er tale om reaktioner, som har karakter af straf. Herved adskiller de sig på afgørende måde fra de øvrige reaktionsmuligheder, der består med henblik på at opretholde orden og sikkerhed i afsoningsinstitutionerne. Disciplinærstraffesystemet retter sig således mod handlinger, som de indsatte har begået, og giver mulighed for at ikende de indsatte en tillægsstraf i form af bøde og strafcelle, der fuldbyrdes under afsoningen af den idømte frihedsstraf.

3.2.3. I forlængelse af det anførte foreslog Straffelovsrådets flertal endvidere, at forvaltningslovens krav om begrundelse fraviges ved afgørelser i de sagstyper, hvor der lægges op til begrænsninger i retten til aktindsigt.

Forslaget indebærer, at begrundelsen for afgørelser i de pågældende sager, f.eks. afgørelser om overførsel af en indsat fra åbent til lukket fængsel, alene skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Herved sikres det, at stærke indsatte ikke gennem begrundelsen for den pågældende afgørelse kan få kendskab til de personer, der måtte have givet belastende oplysninger til sagen.

3.2.4. I tilknytning til det beskrevne forslag forudsatte rådets flertal, at der udvises særlig opmærksomhed ved vurderingen af troværdigheden af de oplysninger, der indgår i de omhandlede sagstyper, således at det sikres, at afgørelser om bl.a. overførsel af stærke indsatte fra åbent til lukket fængsel ikke træffes på et urigtigt grundlag. Det betyder, at rigtigheden af de oplysninger, der f.eks. gives af medindsatte om trussels- eller voldsepisoder, efter omstændighederne skal søges bekræftet ved fængselspersonalets egne observationer mv.

Rådets flertal forudsatte med sit forslag endvidere, at der efter omstændighederne kan gives aktindsigt i sager af den angivne karakter, i det omfang hverken private eller offentlige interesser taler imod ("meroffentlighedsprincippet").

3.2.5. Et mindretal i Straffelovrådet (2 medlemmer) anbefalede i udtalelsen fra 1996, at der ikke sker begrænsninger i retten til aktindsigt i forbindelse med sager om straffuldbyrdelse (og dermed heller ikke fravigelser i de gældende regler om begrundelse af afgørelser).

Mindretallet fandt således, at det behov, der kan være for at begrænse retten til aktindsigt i de pågældende sagstyper, er dækket af de gældende begrænsninger i forvaltningslovens § 15. I den forbindelse må der ifølge mindretallet også lægges betydelig vægt på, at der bør være et særlig højt niveau for retssikkerhedsgarantier i sager, der vedrører frihedsberøvelse.

Fælles for de typer af sager, hvor retten til aktindsigt efter flertallets forslag vil blive begrænset, er ifølge mindretallet, at der er tale om meget betydelige indgreb. Selv om disse administrative afgørelser ikke formelt set har karakter af disciplinærstraffe, er de efter mindretallets opfattelse reelt væsentlig mere bebyrdende end de eksisterende disciplinærstraffe. Mindretallet anfører i den forbindelse bl.a. også, at afgørelsesgrundlaget i de sager, hvor flertallet foreslår begrænsningerne i adgangen til aktindsigt, er af ganske samme karakter som grundlaget for anvendelse af de alvorlige disciplinærstraffe.

3.2.6. Straffelovrådets forslag angår begrænsninger i retten til aktindsigt efter forvaltningsloven - det vil sige begrænsninger i retten til indsigt i oplysninger hos den forvaltningsmyndighed (kriminalforsorgen), der træffer afgørelse om valg af afsoningsinstitution mv.

Forvaltningslovens regler omfatter derimod ikke oplysninger, der indgår i en sag ved domstolene. Et særligt spørgsmål er derfor, hvorledes de oplysninger, der efter forslaget er undtaget fra aktindsigt under kriminalforsorgens sagsbehandling, skal indgå ved en eventuel efterfølgende domstolsprøvelse af kriminalforsorgens afgørelser i sager af den nævnte karakter.

Om dette spørgsmål har Straffelovrådets flertal i betænkning nr. 1355/1998 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Delbetænkning III om sanktionsspørgsmål) udtalt, at man er opmærksom på, at afgørelser om valg af afsoningsinstitution, om overførsel til anden afsoningsinstitution eller afdeling i en afsoningsinstitution eller om udelukkelse fra fællesskab kan undergives domstolsprøvelse i medfør af grundlovens § 63 med deraf følgende mulighed for, at vedkommende part kan opnå kendskab til oplysninger, der måtte være undtaget fra aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 15. Flertallet har dog ikke fundet noget praktisk behov for at fastsætte særlige regler, der under domstolsprøvelse giver mulighed for at afskære vedkommende part fra at gøre sig bekendt med oplysninger undtaget fra aktindsigt efter forvaltningsloven. Der henvises til den nævnte betænkning, side 86 ff.

3.3. Justitsministeriets overvejelser

3.3.1. Justitsministeriet kan tiltræde, at der alene bør ske begrænsninger i adgangen til partsaktindsigt efter forvaltningsloven, hvis der foreligger tungtvejende grunde. Det samme gælder med hensyn til fravigelse af forvaltningslovens krav til indholdet af begrundelsen for afgørelser.

Der er således tale om væsentlige forvaltningsretlige partsrettigheder, der skal være med til at sikre, at den person, som en forvaltningsmyndigheds afgørelse er rettet til, kan varetage sine interesser. Indskrænkning i disse rettigheders anvendelsesområde bør derfor kun komme på tale, når der foreligger særlige grunde.

I den forbindelse taler en række hensyn - som anført af Straffelovrådets flertal - med betydelig vægt for at begrænse retten til partsaktindsigt og begrundelse i visse sager om straffuldbyrdelse.

Det drejer sig i første række om hensynet til medindsatte, som bl.a. kan risikere at blive udsat for vold, trusler mv., hvis de afgiver belastende oplysninger til kriminalforsorgen om f.eks. en såkaldt stærk indsat, som udnytter sin magtposition i fængslet. Med de gældende regler har en medindsat således ingen garanti for, at den pågældende stærke indsatte ikke efterfølgende gennem reglerne om partsaktindsigt opnår kendskab til de afgivne oplysninger. Det er derfor meget forståeligt, hvis medindsatte i situationer af denne karakter viger tilbage fra at give kriminalforsorgen oplysninger, der ville kunne indgå i grundlaget for en sag om f.eks. overførsel af den stærke indsatte til en af de særlige afdelinger, der er oprettet for netop at kunne adskille indsatte, som udviser truende og chikanøs adfærd mv., fra andre indsatte.

Også hensynet til fængselsansatte, som til brug for sager om overførsel til anden afdeling mv. afgiver belastende oplysninger om en indsat, taler for at begrænse retten til partsaktindsigt i visse sager om straffuldbyrdelse. Hermed vil det således være muligt at fjerne den utryghed, som de ansatte og deres familier ellers kan føle, fordi vedkommende indsatte efter de gældende regler kan have ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger.

I det anførte ligger samtidig, at en begrænsning i retten til aktindsigt må forventes at få den konsekvens, at der fremover vil tilgå kriminalforsorgen flere oplysninger fra medindsatte, således at det i yderligere omfang bliver muligt at tilvejebringe det nødvendige grundlag for bl.a. afgørelser om overførsel af stærke indsatte til særlige afdelinger.

3.3.2. Justitsministeriet finder efter en samlet afvejning af de forskellige hensyn, at der - som foreslået af Straffelovrådets flertal - bør indsættes en bestemmelse i forvaltningsloven, der i forbindelse med visse sager om straffuldbyrdelse afskærer retten til partsaktindsigt.

Endvidere er Justitsministeriet på den anførte baggrund enig i flertallets forslag om, at begrundelsen for afgørelser i de pågældende sager bør begrænses, således at den alene skal indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet efter.

Justitsministeriet lægger i øvrigt vægt på, at forslagets gennemførelse ikke vil være til hinder for, at der efter omstændighederne kan gives aktindsigt i sager af den angivne karakter, i det omfang hverken private eller offentlige interesser taler imod ("meroffentlighedsprincippet").

Tilsvarende vil den foreslåede begrænsning i indholdet af begrundelsen for de pågældende afgørelser ikke være til hinder for, at der kan gives en nærmere begrundelse i de tilfælde, hvor der ikke foreligger modstående private eller offentlige interesser.

3.3.3. For så vidt angår spørgsmålet om den nærmere afgrænsning af de typer af sager om straffuldbyrdelse, hvor retten til aktindsigt og begrundelse bør begrænses, kan Justitsministeriet tiltræde det, der er anført af Straffelovrådets flertal. Justitsministeriet er således enig i, at begrænsningerne bør forbeholdes de sagstyper, hvor der er sådanne tungtvejende grunde til at indføre begrænsninger, at de overstiger de modstående hensyn.

Det er derfor også Justitsministeriets opfattelse, at en begrænsning i adgangen til aktindsigt og en begrænsning af begrundelsens indhold ikke bør omfatte sager om disciplinærstraf i forbindelse med straffuldbyrdelse (jf. herved straffuldbyrdelseslovens §§ 67-72). Der henvises herved til pkt. 3.2.2. ovenfor.

3.3.4. Forslaget fra Straffelovrådets flertal omfatter visse sager i forbindelse med afsoning af frihedsstraf. Rådet er således i forbindelse med sin udtalelse fra 1996 ikke blevet anmodet om at tage stilling til spørgsmålet om adgang til aktindsigt mv. for personer, som er varetægtsarrestanter eller forvaringsdømte.

Justitsministeriet finder imidlertid, at de hensyn til medindsatte mv. samt opretholdelse af sikkerhed og orden, der er anført ovenfor, også gør sig gældende i sager af denne karakter.

Det foreslås derfor, at begrænsningerne i retten til partsaktindsigt og begrundelse efter forvaltningsloven også skal gælde, i det omfang kriminalforsorgen træffer afgørelse i sager om valg af varetægtsfængsel, overførsel til andet varetægtsfængsel eller anden afdeling i et varetægtsfængsel og om udelukkelse af varetægtsarrestanter fra fællesskab (jf. herved retsplejelovens kapitel 70, herunder § 770).

Endvidere foreslås det, at de nye regler også skal gælde i sager om forvaring efter straffelovens § 70. Det bemærkes herved, at straffuldbyrdelseslovens regler om overførsel til anden afsoningsinstitution eller afdeling i en afsoningsinstitution samt udelukkelse fra fællesskab som udgangspunkt ikke alene omfatter personer, som afsoner eller skal afsone fængselsstraf, men også personer, som er dømt til forvaring (jf. herved straffuldbyrdelseslovens § 105).

3.3.5. Justitsministeriet finder ikke, at der - i forlængelse af forslaget om at begrænse retten til aktindsigt efter forvaltningsloven i de nævnte sager - også bør fastsættes særlige regler, der giver mulighed for under en eventuel efterfølgende domstolsprøvelse af kriminalforsorgens afgørelser om valg af afsoningsinstitution mv. at afskære vedkommende part fra at gøre sig bekendt med oplysninger undtaget fra aktindsigt efter forvaltningsloven. Der henvises herved til det, der er anført i pkt. 3.2.6. Heraf fremgår det, at Straffelovrådets flertal ikke har fundet noget praktisk behov for at fastsætte sådanne regler. ...."