Afsnit I. Indledning side 1

Afsnit 2. Gældende ret side 5

2.1. Forvaltningsloven side 5

2.2. Offentlighedsloven side 7

Afsnit 3. Praksis side 8

3.1. Sagstyper side 8

3.2. Begrundelse af afgørelser om anbringelse og overførsel m.v. side 16

3.3. Beskyttelseshensyn side 16

Afsnit 4. Tidligere lovgivning og praksis vedrørende aktindsigt side 17

Afsnit 5. Baggrunden for de gældende regler om aktindsigt side 19

Afsnit 6. Flertallets overvejelser og forslag side 19

Afsnit 7. Mindretallets udtalelse side 31

BILAG 1. Udkast til lov om ændring af forvaltningsloven

BILAG 2. Kriminalforsorgens notat om organiserede kriminelle og aktindsigt

- 1 -

1.1. I handlingsplanen om organiseret kriminalitet og rockerkriminalitet, der blev afgivet af en arbejdsgruppe under Justitsministeriet i marts 1995, behandlede man bl.a. spørgsmålet om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse. I arbejdsgruppen deltog repræsentanter for Justitsministeriet, rigsadvokaten, rigspolitichefen, politidirektøren i København, Politimesterforeningen, kriminalforsorgen, Dansk Politiforbund, Dansk Kriminalpolitiforening, Dansk Fængselsforbund og Fængselsinspektørforeningen.

Baggrunden for overvejelserne om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse var, at kriminelle, der f.eks. i kraft af tilhørsforhold til bestemte grupper indtager en magtposition, udgør et særligt problem i fængslerne. Der henvises herved bl.a. til et notat om organiserede kriminelle og aktindsigt fra Direktoratet for Kriminalforsorgen, der er optaget som bilag 2 til denne udtalelse.

Som det fremgår af notatet, blev der peget på et behov for, at fængselsmyndighederne kan foretage en række dispositioner for at modvirke tendensen til, at disse kriminelle bliver "overfanger" i fængslet, f.eks. anbringelse i lukket afsoningsinstitution og flytning mellem institutionerne. For at tilvejebringe det fornødne oplysningsgrundlag for sådanne dispositioner er det nødvendigt, at Direktoratet for Kriminalforsorgen modtager oplysninger fra andre indsatte og fra politiet. Den indsatte, som sagen vedrører, har som udgangspunkt krav på aktindsigt i disse oplysninger, jf. afsnit 2 nedenfor. Dette forhold kan bl.a. føre til, at kriminalforsorgen ikke kan få disse oplysninger fra medindsatte, fordi de frygter, at deres identitet bliver oplyst i forbindelse med, at der gives aktindsigt.

I handlingsplanen blev det på den baggrund foreslået, at forvaltningslovens regler om aktindsigt begrænses i forhold til sager om fuldbyrdelse af straf, således at der som udgangspunkt ikke er aktindsigt i sådanne sager, men at der kan gives aktindsigt, såfremt hverken private eller offentlige interesser taler imod det.

- 2 -

Det blev i den forbindelse fremhævet, at der i sager om disciplinærstraf og overførsel til lukket institution m.v., hvor der efter en sådan nyordning som udgangspunkt ikke gives aktindsigt, fortsat er adgang til at klage efter reglerne om administrativ rekurs og til at indbringe et afslag på aktindsigt for Folketingets Ombudsmand.

1.2. Muligheden for at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse blev endvidere rejst over for justitsministeren ved et folketingsspørgsmål (nr. S 599 af 27. november 1995) 1 justitsministerens besvarelse af 5. december samme år blev det anført, at forslaget om at begrænse adgangen til aktindsigt rejser vanskelige spørgsmål, herunder af principiel karakter. Justitsministeriet anmodede på den baggrund Straffelovrådet om at behandle handlingsplanens forslag i tilknytning rådets kommissorium om en straffuldbyrdelseslov.

1.3. Herudover afgav en arbejdsgruppe under Direktoratet for Kriminalforsorgen i marts 1996 en indstilling om stærke indsatte. Arbejdsgruppen bestod af repræsentanter for Direktoratet for Kriminalforsorgen, kriminalforsorgens fængsler og arresthuse samt Politimesterforeningen.

Med udtrykket "stærke" indsatte sigtede arbejdsgruppen til indsatte, der har en særlig magtposition, som skaber frygt hos de medindsatte og i visse tilfælde også hos personalet. De pågældende udnytter denne position til at skaffe sig negativ indflydelse på de medindsattes afsoningsforhold, der herved forringes i væsentlig grad. Dette sker bl.a. ved, at stærke indsatte skaffer sig fordele på de medindsattes bekostning. Den særlige magtposition kan være opstået i kraft af vold, trusler om vold eller truende adfærd. I mange tilfælde udspringer magtpositionen af, at den stærke indsatte tilhører en gruppe af personer, der er organiseret, og hvoraf flere i organisationen er dømt for at have begået alvorlig kriminalitet.

Arbejdsgruppen skønnede, at der til enhver tid er ca. 40 indsatte, der kan henregnes til den gruppe af stærke indsatte, med hensyn til hvilken der må antages at være behov for at kunne reagere med særlige midler for at begrænse muligheden for at udøve negativ indflydelse på medindsattes afsoningsforhold.

- 3 -

Arbejdsgruppen stillede på den baggrund forslag om, at der etableres særlige fængsler eller fængselsafdelinger, hvor de stærke indsatte kan placeres afsondret fra andre indsatte. Samtidig blev det foreslået, at beviskravet lempes i forbindelse med overførsel fra åbent til lukket fængsel, således at en indsat kan overføres, hvis der er bestemte grunde til at tro, at den pågældende udøver en stærk negativ indflydelse på medindsatte.

Desuden tilsluttede arbejdsgruppen sig forslaget i handlingsplanen vedrørende organiseret kriminalitet og rockerkriminalitet om at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse, jf. pkt. 1.1. ovenfor. Der blev i den forbindelse peget på, at dette ville afskære de stærke indsatte fra at få aktindsigt i de sager, hvor der ellers er risiko for repressalier m.v. over for medindsatte, personale eller disses pårørende.

1.4. Arbejdsgruppens indstilling har været sendt til høring i kriminalforsorgens institutioner og organisationer. Justitsministeren har herefter på grundlag af en indstilling om foranstaltninger over for stærke indsatte fra Direktoratet for Kriminalforsorgen i september 1996 truffet beslutning om, at der skal indrettes separate afdelinger i to arresthuse med hver ca. 10 pladser til anbringelse af stærke indsatte, der har misbrugt deres magtposition til at udnytte eller dominere medindsatte. Disse afdelinger forventes at kunne tages i brug i begyndelsen af 1997.

I overensstemmelse med arbejdsgruppens forslag er det endvidere bestemt, at der administrativt skal indføres en udvidet og forenklet adgang til at overføre stærke indsatte til en af de to arresthusafdelinger. Dette gælder både overførsel fra lukket og åbent fængsel. For at begrænse virkningerne af en beslutning om overførsel vil der samtidig blive indført en lettere adgang til tilbageførsel af den pågældende til den oprindelige anstalt.

Der vil samtidig blive indført en tilsvarende udvidet og forenklet adgang til at udelukke stærke indsatte fra fællesskab (enrumsanbringelse) i tilfælde, hvor betingelserne for at overføre stærke indsatte til en af de to arresthusafdelinger er opfyldt, men hvor der på tidspunktet for en eventuel overførsel ikke er plads på afdelingerne.

- 4 -

1.5. Forslaget om at begrænse adgangen til aktindsigt skal også ses i sammenhæng med de øvrige overvejelser om en forstærket indsats mod kriminalitet, der begås af flere personer i forening, og justitsministeriets lovforslag om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven (Styrkelse af politiets muligheder for at efterforske alvorlig kriminalitet, konfiskation, øget vidnebeskyttelse og skærpelse af straffen for våbenbesiddelse m.v. L 98), der blev fremsat for Folketinget den 28. november 1996. Justitsministeriet har bl.a. på baggrund af overvejelserne om dette lovforslag bedt Straffelovrådet om at fremskynde behandlingen af spørgsmålet om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse, således at rådets vurdering kan indgå i de videre overvejelser på dette område.

1.6. Straffelovrådet afgiver på den baggrund denne udtalelse om aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse. I afsnit 2 redegøres for gældende ret, og i afsnit 3 gennemgås den nuværende praksis på området. Afsnit 4 indeholder en nærmere gennemgang af tidligere lovgivning og praksis, og i afsnit 5 omtales baggrunden for de nugældende regler.

Straffelovrådet har delt sig i spørgsmålet om at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse. Afsnit 6 indeholder en redegørelse for flertallets overvejelser og forslag, og afsnit 7 rummer mindretallets udtalelse. Om enkelthederne i flertallets forslag henvises til lovudkastet i bilag 1 til udtalelsen.

Ved afgivelsen af udtalelsen har Straffelovrådet haft følgende sammensætning:

Højesteretsdommer Jacques Hermann (formand) Advokat Jørgen Bang Professor, lic.jur. Vagn Greve Statsadvokat Kaspar Linkis Politimester Annemette Møller Kontorchef Hanne Schmidt Direktør for kriminalforsorgen Christian Trønning Landsretspræsident Sven Ziegler

- 5 -

Hvervet som sekretærer er varetaget af fuldmægtig Ida-Louise Apostoli, Justitsministeriet, kontorchef Annette Esdorf og vicefængselsinspektør Lise Koch, begge Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Efter forvaltningslovens § 9, stk. 1, kan den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Forvaltningsloven indeholder i §§ 12-15 en række undtagelser med hensyn til visse dokumenter og visse oplysninger. Adgangen til at undtage oplysninger af hensyn til straffuldbyrdelsen er hjemlet i § 15:

Anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne beror på en konkret afvejning i hvert enkelt tilfælde af partens interesse i at få kendskab til sagens dokumenter over for de modstående hensyn, der taler for at begrænse retten til aktindsigt. Der er således ikke hjemmel til administrativt at fastsætte generelle undtagelser fra partens ret til aktindsigt. Om baggrunden herfor hedder det i bemærkningerne til forslaget til forvaltningsloven, jf. Folketingstidende 1985/86, Tillæg A, sp. 141:

- 6 -

Såfremt der i medfør af § 15, stk. 1, jf. stk. 2, sker en begrænsning i partens adgang til aktindsigt, bør parten i almindelighed gøres opmærksom på, at visse oplysninger er tilbageholdt. Selv denne oplysning kan dog under ganske særlige omstændigheder tilbageholdes, jf. herved bl.a. John Vogter, Den kommenterede forvaltningslov, 1992, s. 202.

Det bemærkes, at sager om straffuldbyrdelse ikke er omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 3, der som udgangspunkt undtager "sager om strafferetlig forfølgning" fra lovens kapitel 4 om partens aktindsigt. Det skyldes, at sager om straffuldbyrdelse ikke har karakter af strafferetlig forfølgning. Om adgangen til at gøre undtagelse fra de almindelige regler om parters aktindsigt gælder således den beskrevne regel i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, der giver adgang til at nægte aktindsigt i det omfang, de hensyn, der nævnes i bestemmelsen, efter et konkret skøn gør det påkrævet.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen normalt angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. § 24, stk. 2.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan begrundelsens indhold begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. § 24, stk. 3, og § 15. Som det fremgår, beror anvendelsen af denne undtagelse i lighed med en eventuel begrænsning af partens adgang til aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 på en konkret vurdering af partens interesse i at få kendskab til begrundelsen over for de modstående

- 7 -

hensyn, der taler for at begrænse indholdet af begrundelsen.

I det omfang politiet efter reglerne i forvaltningslovens § 28, stk. 1-3, om videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive fortrolige oplysninger til kriminalforsorgen, følger det af bestemmelsen i lovens § 31, at politiet også er forpligtet hertil, såfremt kriminalforsorgen anmoder om det. Det indebærer bl.a., at politiet normalt er forpligtet til at videregive oplysninger om den dømte til brug for kriminalforsorgens afgørelse om anbringelse af den pågældende.

Offentlighedsloven gælder efter lovens § 2, stk. 1, ikke for sager inden for strafferetsplejen. Det indebærer, at de fleste sager om straffuldbyrdelse falder uden for offentlighedsloven. Sager om indsattes forplejning, beskæftigelsesforhold, undervisning og fritidsaktiviteter og lignende anses dag for undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. I øvrigt henvises til Folketingets Ombudsmands beretning for året 1976, 9. 202. 1 den dér nævnte sag antog ombudsmanden i lighed med Direktoratet for Kriminalforsorgen, at klage over lægelig behandling i fængselsinstitutioner ikke var omfattet af udtrykket "sager inden for strafferetsplejen".

Hvis sager om straffuldbyrdelse ikke anses for omfattet af udtrykket "sager inden for strafferetsplejen", men indeholder oplysning om forhold, der vedrører anstalternes sikkerhed m.v., vil der dog være adgang til at undtage oplysningerne fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3. Efter denne bestemmelse kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

- 8 -

Handlingsplanen om organiseret kriminalitet og rockerkriminalitet indeholder bl.a. en beskrivelse af de tilfælde, hvor retten til aktindsigt giver problemer for kriminalforsorgen, jf. bilag 2 til Straffelovrådets udtalelse. Som det fremgår heraf, opstår spørgsmålet om begrænsning af aktindsigt i sager om anbringelse af dømte, herunder ved intern placering i fængslet, sager om overførsel af dømte og sager om disciplinærstraf.

Direktoratet for Kriminalforsorgen træffer afgørelse om afsoningssted ("anmeldelse") i medfør af cirkulære nr. 122 af 29. august 1983 om anbringelse af personer, der er idømt frihedsstraf eller forvaring, og om overførsel af indsatte mellem kriminalforsorgens institutioner (1983-cirkulæret) . Forud for afgørelsen modtager direktoratet anmeldelsessagen fra politiet, der på et skema skal tilkendegive, om den domfældte er egnet til afsoning i åbent fængsel m.v. Der skal ligeledes på skemaet anføres forhold vedrørende domfældte, der er relevante for valget af afsoningssted.

Igennem flere år har det været kriminalforsorgens ønske på dette skema at modtage oplysning om den dømtes eventuelle tilhørsforhold til kredsen af stærke indsatte, f.eks. rockergrupper, jf. pkt. 1.3. ovenfor. Rigspolitichefen har på den baggrund i 1992 indskærpet over for politikredsene, at disse oplysninger skal påføres anmeldelsesskemaet.

En arbejdsgruppe under Direktoratet for Kriminalforsorgen foreslog i en indstilling af april 1994 om stærke og svage indsatte en ændret anmeldelsesprocedure, der bl.a. sigtede på at forbedre samarbejdet med politiet. Arbejdsgruppen bestod af repræsentanter for Direktoratet for Kriminalforsorgen, kriminalforsorgens fængsler og arresthuse samt Politimesterforeningen.

Forslaget indebar bl.a., at rockertilhørsforhold i sig selv med vægt skulle tale for anbringelse i lukket fængsel. Det sidstnævnte

- 9 -

forslag er gennemført ved en administrativ ændring af praksis vedrørende anbringelse af indsatte.

Som nævnt under pkt. 1.3. ovenfor, har en arbejdsgruppe under Direktoratet for Kriminalforsorgen i en indstilling af marts 1996 tilsluttet sig forslaget i handlingsplanen vedrørende organiseret kriminalitet og rockerkriminalitet om at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse. Arbejdsgruppen anfører i den forbindelse, at det til brug for afgørelsen af, hvor den dømte skal afsone straffen, er væsentligt, at der foreligger så mange relevante oplysninger som muligt, herunder også fra politiet. Det er arbejdsgruppens indtryk, at det erfaringsmæssigt er meget vanskeligt at få relevante oplysninger fra politiet, idet politiet frygter, at oplysningerne videregives i forbindelse med, at de stærke indsatte anmoder Direktoratet for Kriminalforsorgen om aktindsigt i medfør af forvaltningsloven.

I anledning af et attentat mod et »medlem af en motorcykelklub i Statsfængslet ved Horserød udsendte Justitsministeriet den 29. april 1996 en cirkulæreskrivelse til politiet om sikkerheden i kriminalforsorgens åbne anstalter. I cirkulæreskrivelsen blev politikredsene bl.a. anmodet om ved udfyldelsen af skemaet vedrørende anmeldelse til Direktoratet for Kriminalforsorgen om domfældelse at være særligt opmærksom. på at anføre oplysninger om den dømtes tilknytning til rockermiljøet, der kan have betydning for direktoratets afgørelse af spørgsmålet om den pågældendes eventuelle anbringelse i åben anstalt. Sådanne oplysninger vil ofte foreligge under sagens efterforskning eller fremkomme under domsforhandlingen i forbindelse med gennemgangen af tiltaltes personlige forhold. Det bemærkedes herved, at der kan være anledning til at begære sådanne oplysninger tilført retsbogen.

Det er Direktoratet for Kriminalforsorgens opfattelse, at kriminalforsorgen efter udsendelsen af cirkulæreskrivelsen i flere, men ikke i alle sager, modtager relevante oplysninger om den dømtes tilhørsforhold til gruppen af stærke indsatte til brug for afgørelsen om, hvor straffen skal afsones. Som forklaring på, at oplysninger ikke gives i videre omfang, henviser man til den ovenfor omtalte frygt for, at den dømte i forbindelse med et ønske om aktindsigt gøres bekendt med politiets påtegning på skemaet og især de oplysninger, der ligger til grund for politiets

- 10 -

påtegning. Som følge heraf får Direktoratet for Kriminalforsorgen fortsat i mange tilfælde kun oplysning om tilhørsforhold, der kan have betydning for spørgsmålet om anbringelse af den pågældende under afsoningen, gennem domsudskriften eller gennem sagens akter.

Fra maj 1992 til november 1994 havde Statsfængslet i Vridsløselille en særlig afdeling (B.III), hvor man anbragte en gruppe indsatte, der var medlemmer af Hells Angels eller havde en særlig tilknytning til disse, idet gruppen havde en negativ styrende indflydelse på de medindsattes afsoningsforhold. Indsatte på afdeling B.III var afskåret fra fællesskab med indsatte fra andre afdelinger i fængslet. Som det fremgår af kriminalforsorgens notat om organiserede kriminelle og aktindsigt, jf. bilag 2, tilkendegav Justitsministeriet, at en beslutning om at anbringe enkelte indsatte på en bestemt afdeling, hvortil der er knyttet nogle særlige regler, må opfattes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Som følge heraf fik de indsatte, der blev placeret på afdeling B.III, ret til aktindsigt i medfør af forvaltningslovens 3 9, stk. I. Denne aktindsigt blev begrænset i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, således at der ikke af den meddelte aktindsigt fremgik navne eller episoder, der gjorde det muligt at identificere de personer, der havde givet de belastende oplysninger.

Som anført i notatet blev der i øvrigt på grund af ønsket om fuldstændig anonymitet for de pågældende foretaget destruktion af det materiale, der lå til grund for oprettelsen af afdeling B. III. Det var anstaltens opfattelse, at der ikke kunne sikres fuldstændig anonymitet, hvis der ikke blev foretaget destruktion. Der er efterfølgende tilvejebragt opbevaringsmuligheder, der er så sikre, at destruktion af materiale fremover formentlig ikke er påkrævet.

Efter 1983-cirkulæret, jf. pkt. 3.1.1. ovenfor, kan indsatte i åben anstalt i visse tilfælde overføres til lukket anstalt. Overførsel forudsætter, at fortsat ophold i den åbne anstalt er åbenbart utilrådelig. Endvidere kræves det, at denne bedømmelse helt eller delvis beror på groft disciplinært forhold eller andre

- 11 -

bevislige forhold fra den indsattes side, som viser enten, at den pågældende ikke kan tilpasse sig forholdene i den åbne anstalt, herunder hvis der skønnes at være fare for undvigelse, eller, at der er risiko for uheldig indflydelse på medindsatte, if. cirkulærets § 12.

Efter cirkulærets § 13 afgør institutionens leder, om beslutning om overførsel i medfør af § 12 kan træffes på grundlag af de foreliggende indberetninger, eller om det af hensyn til klarlæggelse af sagens omstændigheder er påkrævet at indhente yderligere indberetninger eller foretage afhøring af personale eller indsatte. Beslutning om overførsel forudsætter, at den indsatte i fornødent omfang er gjort bekendt med de foreliggende indberetninger og eventuelle afhøringer samt har haft lejlighed til at udtale sig. Den indsatte skal endvidere altid gøres bekendt med begrundelsen for en beslutning om overførsel.

Om afgørelsen skal der gøres et notat, der skal indeholde en gengivelse af det indberettede og eventuelle forklaringer. Den afhørte skal have lejlighed til at godkende gengivelsen af sin forklaring, og det skal anføres, om godkendelse er sket. Notatet skal desuden indeholde en udførlig begrundelse for, at overførsel er anset for påkrævet. Den indsatte skal efter anmodning have udleveret udskrift af notatet. Oplysninger kan dag udelades i det omfang, hensynet til anstaltens sikkerhed eller enkeltpersoner klart tilsiger det.

Det er kriminalforsorgens erfaring, at det på grund af medindsattes frygt for repressalier kan være overordentligt vanskeligt at tilvejebringe de fornødne oplysninger til brug for afgørelser om overførsel af stærke indsatte, f.eks. rockere, til andre institutioner. Der vil således typisk være tale om oplysninger fra indsatte, der er så skræmte, at de ikke vil afgive eller stå ved oplysninger til personalet om andre indsattes adfærd. Overførselssagerne bliver derfor ofte opgivet på grund af mangel på oplysninger.

I den under pkt. 3.1.1. nævnte indstilling af april 1994 blev der på den baggrund stillet forslag om, at der i forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf m.v. tilvejebringes udtrykkelig hjemmel til at overføre stærke indsatte fra åbent

- 12 -

til lukket fængsel, hvis der er bestemte grunde til at antage, at den indsatte på utilbørlig måde har tvunget eller på anden måde har fået medindsatte til at gøre, tåle eller undlade noget, og overførsel må anses for nødvendig for at forhindre den indsatte i at begå forhold af denne karakter.

I indstillingen af marts 1996 om stærke indsatte, der omtales under pkt. 1.3., foreslås indført en tilsvarende adgang til at overføre stærke indsatte fra åbent til lukket fængsel, arresthus eller et af de særlige fængsler eller en af de særlige fængselsafdelinger, der foreslås etableret. Endvidere foreslås det I at der sker en lempelse af beviskravet for at kunne overføre stærke indsatte fra åbent til lukket fængsel, herunder til et af de foreslåede særlige fængsler eller en af de særlige fængselsafdelinger.

Som det fremgår, skal de nævnte forslag ses i sammenhæng med, at de nugældende regler om aktindsigt ifølge kriminalforsorgen medfører, at der udvises en betydelig tilbageholdenhed med at give oplysninger til brug for eventuel overførsel af stærke indsatte, idet de medindsatte frygter, at de stærke indsatte ved at anmode om aktindsigt i deres sag om overførsel til f.eks. et lukket fængsel gøres bekendt med, at nærmere angivne medindsatte har givet belastende oplysninger om de pågældende

Over for dømte, der afsoner fængselsstraf, kan der bl.a. træffes afgørelse om hensættelse i strafcelle indtil 3 måneder og om udelukkelse fra arbejdsgodtgørelse eller inddragelse af allerede erhvervet arbejdsgodtgørelse, jf. straffelovens § 47, stk. 1, nr. 3 og 4. Nærmere regler om ikendelse af disciplinærstraf er fastsat i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 423 af 21. juni 1973 om fuldbyrdelse af frihedsstraf (fuldbyrdelsesbekendtgørelsen) . Efter bekendtgørelsens § 33 kan de indsatte bl.a. ikendes disciplinærstraf for overtrædelse af straffelovgivningen og pligten til at anvende en god omgangstone i forholdet til personalet og medindsatte og til at følge personalets anvisninger. Disciplinærstraf kan endvidere ikendes for overtrædelse af ordensbestemmelser m.v., som institutionens leder har fastsat, og for overtrædelse af andre regler, som institutionens leder har udfærdiget i

- 13 -

henhold til bestemmelser, der er fastsat af Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Efter fuldbyrdelsesbekendtgørelsens § 35 skal der til brug for disciplinærsagens afgørelse foreligge fyldestgørende indberetninger om de formodede overtrædelser, ligesom der skal foretages de nødvendige undersøgelser i sagen, herunder eventuelle afhøringer. Endvidere skal den indsatte have lejlighed til at udtale sig.

Efter de nugældende administrative regler kan bøde og strafcelle, anvendes som disciplinærstraf, jf. § 1, stk. 1, i cirkulære nr. 44 af 10. marts 1976 om anvendelse og fuldbyrdelse af disciplinærstraf over for indsatte og om disciplinærsagers gennemførelse. Efter cirkulærets § 2 fastsættes bødens størrelse under hensyn til overtrædelsens art og omfang til et beløb, der i det enkelte tilfælde ikke overstiger 1 uges arbejdsfortjeneste. Bøden indeholdes i den indsattes arbejdspenge eller dagpenge. Normalt fastsættes varigheden af strafcelle under hensyn til overtrædelsens art og omfang til et tidsrum af højst 4 uger, jf. §§ 3 og 4. Strafcelle afsones normalt i enrum, jf. § 12.

Om fremgangsmåden ved ikendelse af disciplinærstraf er det bl.a. fastsat, at en indsat midlertidigt kan anbringes i forhørscelle under behandlingen af disciplinærsagen, såfremt der er begrundet

formodning om, at den pågældende har overtrådt bestemmelser, der må antages at medføre disciplinærstraf at strafcelle, og såfremt en sådan anbringelse er nødvendig af hensyn til undersøgelsens gennemførelse. Den indsatte skal i sådanne tilfælde snarest muligt orienteres om begrundelsen for anbringelsen og have lejlighed til at udtale sig, jf. § 6, stk. 1-2.

Disciplinærsager om ikendelse af bøder kan gennemføres uden den indsattes tilstedeværelse, såfremt overtrædelsen umiddelbart har kunnet konstateres, eller sagens omstændigheder i øvrigt må anses for fuldt klarlagte. I så fald skal den indsatte skriftligt underrettes om, hvilken afgørelse der agtes truffet, og om adgangen til at udtale sig i sagen. Gennemførelse uden den indsattes tilstedeværelse forudsætter, at den pågældende ikke ønsker at udtale sig i sagen. I modsat fald gennemføres disciplinærsagen efter samme regler som disciplinærsager om ikendelse af strafcelle eller om ikendelse af bøder uden et umiddelbart tilstrækkeligt

- 14

klart bevismæssigt grundlag, jf. § 8, stk. 1-2.

I de sidstnævnte sagstyper skal den indsatte gøres bekendt med, hvad der er indberettet, og orienteres i hovedtræk om, hvad der måtte være fremkommet under eventuelle afhøringer i sagen. Afgørelsen træffes under den indsattes tilstedeværelse, efter at den pågældende har haft lejlighed til at udtale sig. Ønsker den indsatte ikke at give møde, kan sagen gennemføres uden den pågældendes tilstedeværelse, jf. herved § 9, stk. 1-2, og § 10, stk. 1-2.

Om hver disciplinærsag skal der i øvrigt udarbejdes et notat, der indeholder en gengivelse af det indberettede og de afgivne forklaringer. Notatet skal endvidere indeholde oplysning om, hvilke bestemmelser der anses for overtrådt, på hvilket grundlag dette anses for bevist, og oplysning om afgørelsen, jf. § 8, stk. 3, og S 9, stk. 3. Den indsatte skal efter anmodning have udleveret en udskrift af notatet om disciplinærsagen. Oplysninger kan dog udelades i det omfang, hensynet til "Institutionens sikkerhed eller til enkeltpersoner klart tilsiger det, jf. § 11.

Hvis den indsattes forhold har givet anledning til, at der i henhold til reglerne om fuldbyrdelse af frihedsstraf træffes andre foranstaltninger - bortset fra erstatning og konfiskation - på grund af misbrug eller utilladelig adfærd, må disciplinærstraf kun anvendes i det omfang, afgørende hensyn til opretholdelse af orden og sikkerhed i institutionen kræver det, jf. cirkulærets § 5. Som eksempel på anvendelse af disciplinærstraf ved siden af anden foranstaltning peges i betænkning nr. 1181/1989 om fuldbyrdelse af frihedsstraf på tilfælde, hvor der som følge af undvigelse eller udgangsmisbrug fra åbent fængsel i øvrigt alene sker tilbagekaldelse af tilladelse til udgang. Træffes der derimod bestemmelse om overførsel af den dømte til lukket institution, er det ved cirkulæret forudsat, at ikendelse af disciplinærstraf undlades, jf. betænkningen, bd. I, s. 236.

Kriminalforsorgen har oplyst, at stærke indsatte i særlig grad undgår disciplinærstraf, fordi ingen medindsatte tør afgive forklaring i forbindelse med disciplinærafhøring. Risikoen for repressalier indebærer, at kriminalforsorgen kun modtager oplysninger fra medindsatte om stærke indsatte, hvis der stilles absolut garanti for anonymitet. Kravet om anonymitet har ifølge kriminal-

- 15 -

forsorgen sammenhæng med, at de medindsatte frygter, at de stærke indsatte ved at anmode om aktindsigt i deres sag får kendskab til, at de medindsatte har givet belastende oplysninger om de pågældende.

Når særlige omstændigheder taler derfor, kan der træffes bestemmelse om, at indsatte midlertidigt skal have ophold i enrum, jf. fuldbyrdelsesbekendtgørelsens § 4, stk. 2.

Efter cirkulære nr. 164 af 14. september 1978 om adgangen til at anbringe indsatte i enrum kan tvungen anbringelse i enrum kun finde sted i nærmere angivne tilfælde, bl.a. når det findes nødvendigt for at forebygge voldsom adfærd eller påkra2vet for at hindre fortsat strafbar virksomhed, herunder brug af euforiserende stoffer, eller hvis den indsatte udviser en sådan grov eller gentagen utilladelig adfærd, som gør fortsat ophold i fællesskab åbenbart uforsvarligt, if. § 2, stk. 2, nr. 2, 3 og 4.

14vis der på grundlag af de foreliggende oplysninger eller under hensyn til den udviste adfærd er begrundet formodning om, at den indsatte opfylder betingelserne for anbringelse i enrum eller for overførsel til lukket anstalt, kan den indsatte anbringes foreløbigt i enrum, mens sagens omstændigheder søges klarlagt. Den indsatte skal i disse tilfælde snarest muligt orienteres om begrundelsen for den foreløbige anbringelse og have lejlighed til at udtale sig, jf. § 2, stk. 3 og 4.

Beslutning om enrumsanbringelse forudsætter, at den indsatte i fornødent omfang er gjort bekendt med de foreliggende indberetninger og eventuelle afhøringer samt har haft lejlighed til at udtale sig. Endvidere skal den indsatte altid gøres bekendt med begrundelsen for beslutningen om at anbringe den pågældende i enrum, jf. § 3, stk. 3 og 4. Desuden skal der udarbejdes et notat, der bl.a. indeholder en gengivelse af det indberettede og eventuelle forklaringer og en udførlig begrundelse for, at anbringelsen er anset for påkrævet. Den indsatte skal efter anmodning have udleveret udskrift af notatet. oplysninger kan dog udelades i det omfang, hensynet til institutionens sikkerhed eller til enkeltpersoner klart tilsiger det, jf. § 3, stk. 6 og 7.

- 16 -

Enrumsanbringelse sker på ubestemt tid. Anbringelsen skal bringes til ophør, når den ikke længere er påkrævet. Spørgsmålet om anbringelsens ophør skal i øvrigt tages op til overvejelse hver uge, og der skal udarbejdes et notat om de overvejelser, der i den forbindelse har fundet sted, jf. § 4, stk. 4-6.

Ifølge oplysning fra kriminalforsorgen forekommer der tilfælde, hvor der er behov for at udelukke stærke indsatte fra fællesskab for derved at forhindre dem i at udøve vold, trusler eller truende adfærd overfor medindsatte. I praksis er det imidlertid særdeles vanskeligt at tilvejebringe det fornødne bevismæssige grundlag for en afgørelse om udelukkelse fra fællesskab, fordi de medindsatte frygter repressalier, hvis de giver personalet oplysninger eller står ved oplysninger, som de har givet personalet om stærke indsattes voldsudøvelse eller trusler. Baggrunden for de medindsattes frygt for repressalier er risikoen for, at den stærke indsatte ved at begære aktindsigt i en sag om udelukkelse fra fællesskab, får kendskab til, at afgørelsen er truffet (bl.a.) på grundlag af belastende oplysninger afgivet af nærmere angivne medindsatte.

I praksis anvendes i et vist omfang adgangen efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, til at begrænse indholdet af den begrundelse, der normalt skal ledsage en skriftlig afgørelse, jf. forvaltningslovens § 22 og § 24, stk. 1-2. Det gælder f.eks. afgørelser om udelukkelse fra fællesskab, disciplinærstraf eller overførsel til en anden institution, der bygger på oplysninger fra en medindsat. I disse tilfælde vil hensynet til at beskytte medindsatte mod repressalier efter omstændighederne kunne veje tungere end hensynet til den indsattes interesse i at kende den fuldstændige begrundelse for at kunne varetage sit tarv.

Som det fremgår af ovenstående gennemgang af praksis, er baggrunden for at udelade oplysninger fra aktindsigt normalt hensynet til at beskytte medindsatte, som har givet oplysninger til sagen, der er belastende for parten, eller til hvem sådanne oplysninger

- 17 -

kan spores.

I visse tilfælde kan der også være et beskyttelseshensyn i forhold til fængselspersonale og deres familier, idet der er eksempler på, at disse har været udsat for trusler som følge af personalets afgivelse af belastende rapporter eller udtalelser.

Selv om de nugældende regler i forvaltningslovens 3 15, stk. 1, nr. 3, jf. stk. 2, giver mulighed for at begrænse retten til aktindsigt efter en konkret vurdering, viser udviklingen på området, at bl.a. de medindsatte af frygt for repressalier er tilbageholdende med at give belastende oplysninger om stærke indsatte. En sådan tilbageholdenhed kan indebære, at kriminalforsorgen mangler det nødvendige grundlag for at træffe bl.a. hensigtsmæssige afgørelser om anbringelse og om overførsel af indsatte. Herved afskæres kriminalforsorgen fra at sikre de indsatte den nødvendige beskyttelse imod de stærke indsattes styring af de medindsatte gennem vold, trusler, chikane m.v.

Handlingsplanens forslag om at begrænse retten til aktindsigt skal bl.a. vurderes i lyset af den tidligere lovgivning på området.

Spørgsmålet om aktindsigt i sager vedrørende straffuldbyrdelse var tidligere reguleret i lov nr. 141 af 13. maj 1964 om partsoffentlighed i forvaltningen (partsoffentlighedsloven). Efter denne lovs § 11 omfattede loven ikke "sager inden for strafferetsplejen".

I 1970 blev partsoffentlighedsloven afløst af lov om offentlighed i forvaltningen, jf. lov nr. 280 af 10. juni 1970 (1970-offentlighedsloven). Ved denne lov blev den tidligere retstilstand opretholdt, idet 1970-offentlighedslovens § 6, stk. 1, bestemte, at adgangen til at få oplysninger ikke omfattede "sager inden for strafferetsplejen". Reglen gjaldt såvel for offentligheden som for parterne i en forvaltningssag.

Undtagelsesbestemmelserne hvilede navnlig på det synspunkt, at spørgsmålet om aktindsigt i sager inden for strafferetsplejen

- 18 -

burde overvejes særskilt ud fra særlige retsplejemæssige hensyn. Der henvises i den forbindelse bl.a. til s. 58-68 og s. 189 i betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen og til Folketingstidende 1963/64, Tillæg A, sp. 1358, samt Folketingstidende 1969/70, Tillæg A, sp. 592.

I overensstemmelse med motivudtalelserne blev der i administrativ praksis anlagt en forholdsvis vid fortolkning af udtrykket "sager inden for strafferetsplejen". Omfattet af dette udtryk var således bl.a. sager om fordeling af domfældte mellem de enkelte anstalter, udsættelse med straffuldbyrdelse, benådning, prøveløsladelse, genindsættelse, udgangstilladelse og ikendelse af disciplinærstraffe, jf. herved pkt. 3.1. i Bestemmelser vedrørende fængselsvæsenet i Danmark, 1970, udgivet af Justitsministeriet, Direktoratet for Fængselsvæsenet. Reglerne skulle imidlertid administreres således, at begæringer om partsoffentlighed - uanset den generelle undtagelsesbestemmelse - i vidt omfang burde imødekommes ("meroffentlighedsprincippet").

Lignende synspunkter kom til udtryk i ombudsmandens praksis, jf. herved Folketingets Ombudsmands beretning for året 1976, s. 202. Her erklærede ombudsmanden sig enig i, at sager om meddelelse af udgangstilladelse var omfattet af § 6, stk. 1, men henstillede til direktoratet som en foreløbig ordning at praktisere aktindsigt i sager af denne art. Ombudsmanden henviste herved navnlig til, at undtagelsesbestemmelsen hovedsagelig var begrundet i et ønske om, at sager inden for strafferetsplejen blev gjort til genstand for særlige retsplejemæssige overvejelser, men ikke i sig selv udtryk for, at aktindsigt var uønsket. Ombudsmanden anførte endvidere, at offentlighedsloven var en minimumslov, og at der burde søges fastlagt et højt niveau for retssikkerhedsgarantier i relation til sager, der vedrører frihedsberøvelser.

Indtil forvaltningslovens og offentlighedslovens ikrafttræden den i. januar 1987 var retstilstanden imidlertid, at der som udgangspunkt ikke var aktindsigt i en række sager om straffuldbyrdelse, f.eks. sager om valg af afsoningsinstitution og ikendelse af disciplinærstraffe, men at en anmodning om aktindsigt i sådanne sager kunne imødekommes efter en konkret vurdering.

- 19 -

De gældende regler om aktindsigt bygger bl.a. på Rapporten af i. april 1975 fra arbejdsgruppen vedrørende spørgsmålet om aktindsigt i sager inden for strafferetsplejen. Rapporten er optrykt som bilag til betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision (s. 397-416).

Af arbejdsgruppens rapport fremgår, at Justitsministeriets daværende praksis vedrørende imødekommelse af anmodninger om aktindsigt spillede en væsentlig rolle i arbejdsgruppens overvejelser om ændring af bestemmelsen i offentlighedslovens § 6, stk. 1. Efter denne praksis kunne oplysninger i straffesager meddeles, såfremt ansøgeren kunne godtgøre en konkret saglig eller personlig anerkendelsesværdig interesse heri, og særlige hensyn ikke talte imod, jf. betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 405-406. Efter arbejdsgruppens opfattelse var der bl.a. på den baggrund anledning til at overveje at gennemføre offentlighedsprincippet inden for strafferetsplejen uden for det område, der var reguleret ved retsplejeloven. Arbejdsgruppen sigtede hermed bl.a. til sager om straffuldbyrdelse.

Ifølge arbejdsgruppen måtte hensynet til retshåndhævelsens effektivitet og hensynet til beskyttelse af enkeltpersoner nødvendigvis i vidt omfang medføre udelukkelse af adgangen til aktindsigt i sager inden for strafferetsplejen. Det var arbejdsgruppens konklusion, at den nævnte praksis på alle væsentlige punkter kunne tilgodese behovet for aktindsigt i rimeligt omfang og derfor var udtryk for en tilfredsstillende afvejning af på den ene side hensynet til gennem aktindsigt at sikre en velbegrundet interessevaretagelse og på den anden side de særlige betænkeligheder mod udlevering af straffeoplysninger, jf. betrækning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 410-411.

I handlingsplanen fra marts 1995 om organiseret kriminalitet og rockerkriminalitet, jf. pkt. 1.1. ovenfor, foreslås det, at

- 20 -

forvaltningslovens regler om aktindsigt begrænses i sager om straf fuldbyrdelse, således at der som udgangspunkt ikke er aktindsigt i sådanne sager, men kan gives det, såfremt hverken private eller offentlige interesser taler imod det ("meroffentlighedsprincippet").

Forslaget indgår også i indstillingen om foranstaltninger over for stærke indsatte, der er nærmere omtalt i pkt. 1.3. ovenfor.

Straffelovrådets flertal finder principielt, at udelukkelse af adgangen til aktindsigt kan give anledning til betænkeligheder. Forvaltningsloven bygger således på det hovedsynspunkt, at de hensyn, der begrunder reglerne om partens aktindsigt, er af en sådan betydelig vægt, at partens ret til at blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag kun bør vige under særlige omstændigheder. Heri ligger et krav om, at der efter et konkret skøn i det enkelte tilfælde skal være nærliggende fare for, at private eller offentlige interesser vil lide skade af væsentlig betydning, såfremt anmodningen om aktindsigt imødekommes.

At afskære den indsatte fra at få aktindsigt i en sag, der angår den pågældendes afsoning, kan være betænkeligt, fordi den indsatte ikke får lejlighed til at imødegå de faktiske oplysninger, der indgår i grundlaget for en beslutning om f.eks. at overføre den pågældende til lukket fængsel. Dette forhold har bl.a. betydning, når kriminalforsorgens afgørelse støttes på oplysninger fra medindsatte, idet medindsatte efter omstændighederne ud fra et hævnmotiv eller lignende kan have en interesse i at give urigtige oplysninger om den pågældende til fængselspersonalet.

Som nævnt i pkt. 2.1. ovenfor har parten normalt krav på, at en afgørelse begrundes, når afgørelsen ikke giver pågældende medhold fuldt ud. Forvaltningslovens § 24 giver under visse betingelser mulighed for at begrænse indholdet af begrundelsen. En sådan begrænsning forudsætter imidlertid i lighed med en begrænsning af adgangen til aktindsigt, jf. pkt. 2.1. ovenfor, at partens interesse i at kunne benytte kendskab til begrundelsen til varetagelse af sit tarv efter en konkret vurdering findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 3, og § 15.

- 21 -

Forslaget om at afskære den dømte fra aktindsigt i visse sager om straffuldbyrdelse indebærer efter flertallets opfattelse, at der også må tages stilling til, om forvaltningslovens regler om begrundelse bør fraviges, således at der ikke er krav om at begrunde afgørelser i sager, der undtages fra aktindsigt, f.eks. afgørelser om overførsel fra åbent til lukket fængsel.

De ovennævnte hensyn, der ligger bag reglerne om aktindsigt og begrundelse, må imidlertid afvejes over for andre hensyn, herunder hensynet til, at kriminalforsorgen kan varetage opgaven med straffuldbyrdelse.

Som det fremgår af afsnit 4 ovenfor, indebærer handlingsplanens forslag om at begrænse retten til aktindsigt en tilbagevenden til retstilstanden forud for forvaltningsloven. Baggrunden for forslaget er bl.a. et ønske om at styrke fængselsmyndighedernes mulighed for at tilvejebringe de nødvendige oplysninger fra indsatte i forbindelse med behandlingen af sager om anbringelse og overførsel af stærke indsatte, sager om disciplinærstraf og sager om udelukkelse fra fællesskab vedrørende de pågældende.

Straffelovrådets flertal finder, at det må tillægges betydelig vægt ved overvejelserne om at begrænse retten til aktindsigt, at kriminalforsorgen har mulighed for at opretholde orden og sikkerhed i fængslerne, således at de indsatte ikke udsættes for overgreb fra andre indsatte, der f.eks. i kraft af deres person eller tilhørsforhold til bestemte grupper, f.eks. rockergrupper og lignende, indtager en særlig magtposition i fængslet.

Som anført i afsnit 3 ovenfor medfører de gældende regler om aktindsigt, at kriminalforsorgen ofte ikke får tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe de afgørelser, der er nødvendige for at kunne opretholde orden og sikkerhed i fængslet. Herved forhindres kriminalforsorgen i at sikre de øvrige indsatte mod vold, trusler, chikane m.v.

En anden følge af de gældende regler er, at fængselsfunktionærer og deres familier undertiden udsættes for trusler, fordi personalet har afgivet belastende rapporter og udtalelser om trussels- og voldsepisoder m.v., som de stærke indsatte har været involveret i.

- 22 -

Flertallet er opmærksomt på, at det allerede efter de gældende regler i forvaltningslovens § 15 efter omstændighederne er muligt at hindre, at belastende oplysninger om stærke indsatte udleveres til de pågældende. Mindretallet anfører under henvisning hertil, at der derfor ikke er behov for lovændring på dette område, jf. afsnit 7 nedenfor.

For flertallet er det imidlertid afgørende, at erfaringen har vist, at kriminalforsorgen ikke gennem anvendelse af de omhandlede undtagelser opnår eller kan opnå de oplysninger fra medindsatte og andre, der er nødvendige for at beskytte disse og i øvrigt opretholde orden og sikkerhed i fængslerne. Risikoen for repressalier fra stærke indsatte er så betydelig, at kriminalforsorgen normalt kun modtager belastende oplysninger fra medindsatte og andre, hvis de pågældende kan garanteres anonymitet. Dette er imidlertid ikke muligt efter de gældende regler, idet adgangen til at begrænse aktindsigten beror på en konkret vurdering, jf. afsnit 2 ovenfor.

Dette forhold har i praksis ført til, at bl.a. medindsatte afstår fra at give oplysninger, idet de ikke har fuld tillid til, at belastende oplysninger om stærke indsatte ikke udleveres til de pågældende. En sådan tillid opnås kun, hvis oplysningerne generelt undtages fra aktindsigt, således at spørgsmålet om begrænsning af aktindsigt ikke beror på en konkret vurdering.

Flertallet finder det endvidere væsentligt, at indsatte trygt kan gå til fængslets personale og forklare om trussels- og voldsepisoder m.v., som de selv har været udsat for eller har fået kendskab til under afsoningen. Flertallet lægger i den forbindelse også vægt på, at kriminalforsorgen har ansvaret for, at orden og sikkerhed opretholdes i afsoningsinstitutionerne, og at kriminalforsorgen derfor har behov for at modtage de fornødne oplysninger fra medindsatte og andre for at forhindre, at stærke indsatte styrer medindsatte gennem trusler og vold m.v.

Desuden giver en ordning, der generelt afskærer adgangen til aktindsigt, mulighed for at afslå en anmodning om aktindsigt uden en konkret begrundelse, idet anmodningen kan afslås med henvisning til, at der efter forvaltningsloven ikke er aktindsigt i sager af

- 23 -

den omhandlede sagstype. Herved opnås bl.a., at den dømte ikke gennem afslaget på aktindsigt - der efter de nugældende regler skal begrundes med en henvisning til afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, jf. forvaltningslovens § 15 - sættes i stand til at spore de personer, der har givet oplysninger.

De ovenfor nævnte hensyn til kriminalforsorgens mulighed for at træffe de afgørelser om placering af indsatte, som er nødvendige for at sikre orden og sikkerhed i fængslerne, taler efter flertallets opfattelse med betydelig vægt for at gennemføre begrænsninger i adgangen til aktindsigt.

Flertallet har på den baggrund overvejet, hvorledes forslaget om at afskære adgangen til aktindsigt kan udformes. Flertallet har i den forbindelse taget udgangspunkt i handlingsplanens forslag, der er omtalt ovenfor i pkt. 1.1. Dette forslag indebærer, at alle sagstyper inde n for straffuldbyrdelsen skal udelukkes fra aktindsigt.

Efter flertallets opfattelse er de hensyn, der begrunder reglerne om partens aktindsigt, af en sådan betydelig vægt, at partens ret til at blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag, kun bør vige under særlige omstændigheder. Flertallet finder derfor, at en begrænsning af adgangen til aktindsigt bør forbeholdes de sagstyper, hvor der er sådanne tungtvejende grunde til at indføre begrænsninger, at de overstiger de modstående hensyn. Flertallet finder således ikke, at der er grundlag for at undtage alle sagstyper inden for straffuldbyrdelsen.

Som det bl.a. fremgår af pkt. 1.3. ovenfor, skal forslaget om at afskære adgangen til aktindsigt i sager inden for straffuldbyrdelsen ses i sammenhæng med en række yderligere initiativer, der har til formål at forbedre kriminalforsorgens muligheder for at træffe afgørelse om en hensigtsmæssig placering af stærke indsatte. Der tænkes her bl.a. på beslutningen om at indrette to separate afdelinger i to arresthuse med hver ca. 10 pladser til anbringelse af stærke indsatte, der har misbrugt deres magtposition til at udnytte eller dominere medindsatte.

Flertallet finder på den baggrund, at adgangen til aktindsigt bør afskæres i sager om anbringelse og overførsel af indsatte, idet

- 24 -

en sådan ordning må antages at medvirke til at løse problemerne med stærke indsatte. Udelukkelse af aktindsigt i disse sagstyper må således antages at styrke kriminalforsorgens muligheder for at få nødvendige oplysninger, således at kriminalforsorgen får det fornødne grundlag for at træffe afgørelse om at placere stærke indsatte på steder, hvor de ikke kan udnytte andre indsatte.

For så vidt angår sager om valg af afsoningsinstitution i tilknytning til iværksættelsen af afsoning bemærkes i øvrigt, at de oplysninger, som kriminalforsorgen har behov for i den forbindelse, ikke sjældent stammer fra straffesagen mod den pågældende. De hensyn, der begrunder den gældende regel i forvaltningslovens § 9, stk. 3, hvorefter retten til aktindsigt ikke gælder i sager om strafferetlig forfølgning, taler således for på tilsvarende måde at begrænse adgangen til aktindsigt i sager om valget af afsoningssted ved afsoningens begyndelse.

Flertallet finder endvidere, at der også er grundlag for at fravige de nugældende regler om begrundelse, jf. pkt. 2.1. ovenfor, i således at afgørelser om anbringelse og overførsel ikke skal begrundes. Herved sikres det, at stærke indsatte ikke gennem begrundelsen for den pågældende afgørelse kan få kendskab til de personer, der har givet de belastende oplysninger. Med dette opnår man også, at de medindsatte kan have tillid til, at de oplysninger, der gives til kriminalforsorgen, ikke kommer til de stærke indsattes kendskab.

Flertallet har overvejet, om adgangen til aktindsigt også bør afskæres i sager om disciplinærstraf og udelukkelse fra fællesskab (enrumsanbringelse). Flertallet finder, at spørgsmålet giver anledning til tvivl.

Det kan således anføres, at der også i sager om disciplinærstraf og udelukkelse fra fællesskab kan være behov for at afskære aktindsigt med henblik på at imødegå de medindsattes frygt for, at deres oplysninger bliver videregivet til de stærke indsatte i tilfælde, hvor der alene rejses sag om disciplinærstraf eller udelukkelse fra fællesskab vedrørende de stærke indsatte. Som eksempel kan peges på tilfælde, hvor oplysningerne vedrører en enkeltstående trusselsepisode af mindre alvorlig karakter, og hvor kriminalforsorgen derfor ikke finder grundlag for at rejse sag om

- 25 -

overførsel af den stærke indsatte, men i stedet rejser en disciplinærsag eller en sag om udelukkelse fra fællesskab vedrørende den pågældende.

Afskæres adgangen til aktindsigt ikke også i sager om disciplinærstraf og udelukkelse fra fællesskab, kan den indsatte, der giver de belastende oplysninger, ikke garanteres anonymitet, idet adgangen til at begrænse aktindsigten i disse tilfælde fortsat beror på en konkret vurdering. Det kan indebære, at den indsatte afstår fra at give belastende oplysninger.

Det skal også tages i betragtning, at de separate afdelinger til stærke indsatte som udgangspunkt er forbeholdt indsatte, der har misbrugt deres magtposition i forhold til de medindsatte. Der vil derfor fortsat være behov for at modtage oplysninger fra medindsatte om vold, trusler, udnyttelse og lignende med henblik på, at kriminalforsorgen kan tilvejebringe det fornødne grundlag for at overføre de stærke indsatte til en separat afdeling.

Endvidere har indsatte, der afskæres fra aktindsigt og nærmere begrundelse vedrørende en afgørelse om disciplinærstraf og udelukkelse fra fællesskab, fortsat mulighed for at klage til Direktoratet for Kriminalforsorgen. Den pågældende kan også indbringe sagen for Folketingets Ombudsmand.

De nævnte forhold taler for, at begrænsningen af adgangen til aktindsigt også omfatter sager om disciplinærstraf og udelukkelse fra fællesskab.

Efter flertallets opfattelse er det imidlertid betænkeligt at gå ind på en ordning, der indebærer, at den indsatte kan ikendes strafcelle og bøde uden nærmere begrundelse og uden, at den pågældende har haft lejlighed til at imødegå de faktiske oplysninger, som afgørelsen hviler på. Det skyldes først og fremmest, at afgørelser om disciplinærstraf har stor lighed med straffesager, idet der er tale om en sanktion over for den indsatte for en allerede foretaget handling. De retssikkerhedsmæssige hensyn er derfor særligt tungtvejende i disse sager.

Endvidere er der som nævnt bl.a. i pkt. 1.3. ovenfor truffet beslutning om at indføre en udvidet og forenklet adgang til at

- 26 -

overføre Stærke indsatte til anden afsoningsinstitution eller afdeling i en afsoningsinstitution- Det indebærer, at man i videre omfang end efter den nugældende ordning, jf. pkt. 3.1.2 ovenfor, kan løse problemer med stærke indsatte ved overførsel til anden institution i stedet for at reagere med disciplinærstraf. Behovet for at undtage disciplinærsager fra aktindsigt bliver derved væsentligt mindre.

Det skal også haves for øje, at der i tilfælde, der starter som en sag om disciplinærstraf, efter omstændighederne kan blive grundlag for at rejse straffesag mod den stærke indsatte f.eks. om vold og trusler, og at den medindsatte, der har været udsat for disse overgreb eller været vidne til dem, normalt har pligt til at afgive forklaring under straffesagen, jf. herved retsplejelovens § 168 og § 171. I sådanne sager vil det således være uden betydning at begrænse adgangen til aktindsigt.

Flertallet finder efter en samlet afvejning, at det må anses for overvejende betænkeligt generelt at afskære aktindsigt og begrundelse i sager om disciplinærstraf. Flertallet lægger i den forbindelse særlig vægt på, at denne reaktion har karakter af en sanktion og således på afgørende måde adskiller sig fra de øvrige i reaktionsmuligheder, der består med henblik på at opretholde orden og sikkerhed i afsoningsinstitutionerne. Disciplinærstrafsystemet retter sig således mod handlinger, som de indsatte har begået, og giver mulighed for at ikende de indsatte en tillægsstraf i form af bøde og strafcelle, der fuldbyrdes under afsoningen af den idømte frihedsstraf, jf. pkt. 3.1.3. ovenfor.

Flertallet finder det på den baggrund rigtigst, at de nugældende regler om aktindsigt og begrundelse opretholdes i sager om disciplinærstraf.

Dagliglivet i fængslerne er i de senere år undergået en sådan forråelse og er præget af en sådan frygt, at de indsatte ikke som tidligere tør fortælle personalet om overgreb, som de har været udsat for eller har kendskab til. Det er derfor nødvendigt at undtage visse sager inden for straffuldbyrdelsen fra den almindelige adgang til aktindsigt for derved at skabe tryghed for de

- 27 -

indsatte i fængslerne, således at de uden frygt for repressalier kan henvende sig til personalet og give oplysninger om medindsatte, der ved brug af vold, trusler eller anden misbrug af en særlig magtposition dominerer de indsatte i fængslerne.

Det ville på den baggrund isoleret set have været bedst, at også sager om disciplinærstraf blev undtaget fra den almindelige adgang til aktindsigt. Det er på den anden side ikke foreneligt med de principielle betænkeligheder, der knytter sig til at afskære kravet om aktindsigt i sager om disciplinærstraf, jf. ovenfor.

Kriminalforsorgen vil imidlertid kunne tilrettelægge administrationen i fængslerne således, at oplysninger om vold, trusler m.v., der modtages fra indsatte, benyttes som grundlag for straks at enrumsanbringe de indsatte, der mistænkes for at stå bag volden, truslerne m.v., med henblik på at overføre dem til anden institution, herunder eventuelt til en af de særlige afdelinger for stærke indsatte.

Herved vil man kunne fremme trygheden i fængslerne.

Flertallet peger på - som det også fremgår af pkt. 3.1.4. ovenfor at afgørelser om udelukkelse fra fællesskab er fremadrettede, idet formålet med disse afgørelser bl.a. er at forebygge voldsom adfærd og hindre fortsat strafbar virksomhed, herunder brug af euforiserende stoffer. At disse afgørelser har et fremadrettet sigte, afspejles også ved, at udelukkelse fra fællesskab efter omstændighederne kan ske, hvis den indsatte udviser en sådan grov eller gentagen utilladelig adfærd, som gør fortsat ophold i fællesskab åbenbart uforsvarligt.

Afgørelser om udelukkelse fra fællesskab skal endvidere ses i sammenhæng med afgørelser om overførsel til anden afsoningsinstitution. Således kan der bl.a. ske foreløbig anbringelse i enrum, hvis der på grundlag af de foreliggende oplysninger eller under hensyn til den udviste adfærd er begrundet formodning om, at den indsatte opfylder betingelserne for overførsel til lukket anstalt, jf. § 2, stk. 3, i cirkulæret om adgangen til at anbringe indsatte i enrum.

Muligheden for udelukkelse fra fællesskab indgår da også blandt

- 28 -

de yderligere initiativer, der har til formål at styrke kriminalforsorgens muligheder for at træffe afgørelse om en hensigtsmæssig placering af stærke indsatte. Der sigtes i den forbindelse til, at der samtidig med indførelsen af en udvidet og forenklet adgang til at overføre stærke indsatte til en af de to arresthusafdelinger vil blive indført en tilsvarende udvidet og forenklet adgang til at anbringe stærke indsatte i enrum i tilfælde, hvor betingelserne for at overføre til en af de pågældende afdelinger er opfyldt, men hvor der på tidspunktet for en eventuel overførsel ikke er plads på afdelingerne, jf. pkt. 1.3. ovenfor.

Flertallet finder på den baggrund, at et forslag om at afskære adgang til aktindsigt i sager om udelukkelse fra fællesskab falder i tråd med de øvrige initiativer på området. Endvidere må udelukkelse af aktindsigt i denne sagstype antages at medvirke til at løse problemerne med stærke indsatte i kriminalforsorgens afsoningsinstitutioner. Flertallet finder herefter og under hensyn til, at udelukkelse fra fællesskab efter sit formål ikke har karakter af en sanktion, jf. ovenfor, at adgangen til aktindsigt også bør afskæres i sager af denne type. Af de samme grunde, som er anført ovenfor vedrørende begrundelse af afgørelser om anbringelse og overførsel, finder flertallet også, at afgørelser om udelukkelse fra fællesskab bør undtages fra kravet om begrundelse, jf. herved pkt. 2.1. ovenfor.

Flertallet foreslår på den baggrund, at der i forvaltningsloven indsættes en bestemmelse, der indebærer, at sager om valg af afsoningsinstitution, sager om overførsel til anden afsoningsinstitution eller afdeling i en afsoningsinstitution og sager om udelukkelse fra fællesskab ikke er undergivet aktindsigt.

Flertallets forslag er, som det fremgår af afsnit i ovenfor, en følge af den konstaterede uheldige udvikling i afsoningsinstitutionerne, hvor en mindre gruppe indsatte, bl.a. i kraft af tilhørsforhold til bestemte grupper, har skabt sig en magtposition, som de har udnyttet på en måde, der har forringet de medindsattes afsoningsforhold i en sådan grad, at det er nødvendigt, at der træffes modforholdsregler heroverfor. Ud fra mere overordnede hensyn, herunder retsbeskyttelseshensyn, har flertallet, som det fremgår af foranstående, ikke fundet at kunne foreslå mere vidtgående indskrænkninger af strafafsoneres aktindsigt.

- 29 -

Mindre tallet har sammenlignet flertallets forslag, der på et begrænset område er en tilbagevenden til en gennem mange år før 1987 gældende retstilstand, med gennemførelse af straffesager ved hjælp af anonyme vidner og tilsvarende bevismateriale. Flertallet må tage afstand fra denne sammenligning. Der er juridisk tale om vidt forskellige situationer og afgørelser.

Flertallet finder, at dets forslag bør ledsages af en bestemmelse om, at forvaltningslovens regler vedrørende indholdet af begrundelsen for en afgørelse, jf. § 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, ikke gælder i sager, hvor der efter forslaget ikke er aktindsigt. Baggrunden for flertallets opfattelse er, at det uden udtrykkelige bestemmelser herom kan give anledning til tvivl, i hvilket omfang en afgørelse f.eks. om overførsel fra åbent til lukket fængsel skal begrundes, når der efter forslaget ikke er aktindsigt i den pågældende sag.

Flertallet forudsætter i øvrigt, at der udvises særlig opmærksomhed ved vurderingen af troværdigheden af de oplysninger, der indgår i de omhandlede sagstyper, således at det sikres, at afgørelser f.eks. om overførsel af stærke indsatte fra åbent til lukket fængsel ikke træffes på et urigtigt grundlag. Det indebærer, at rigtigheden af de oplysninger, der f.eks. gives af medindsatte om trussels- eller voldsepisoder, efter omstændighederne skal søges bekræftet f.eks. ved personalets observationer.

De sagstyper, hvor aktindsigten efter flertallets forslag skal afskæres, er omfattet af udtrykket "inden for strafferetsplejen" i offentlighedslovens § 2, stk. 1, og således som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt for andre end sagens parter, jf. pkt. 2.2. ovenfor. Der findes derfor ikke grundlag for at foreslå ændring af reglerne i offentlighedsloven. Efter flertallets opfattelse er der heller ikke anledning til at foreslå ændringer i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, der tager sigte på tilfælde, hvor f.eks. akterne i en sag om anbringelse eller overførsel af den dømte udlånes til brug ved behandlingen af en sag uden for strafferetsplejen.

Flertallet foreslår herefter, at der som 2. pkt. i forvaltningslovens § 9, stk. 3, indsættes en bestemmelse med følgende ordlyd:

- 30 -

Endvidere foreslås § 24, stk. 3, affattet således:

Forslaget om ændring af forvaltningslovens § 9, stk. 3, medfører, at der ikke er aktindsigt for parten i de typer af sager i forbindelse med fuldbyrdelsen af frihedsstraf, der opregnes i bestemmelsen. Straffelovrådet forudsætter dog, at der efter omstændighederne kan gives aktindsigt i det omfang, hverken private eller offentlige interesser taler imod ("meroffentlighedsprincippet"). For andre sager - herunder sager om disciplinærstraf gælder fortsat forvaltningslovens § 9, stk. 1. Det indebærer, at der som udgangspunkt er aktindsigt i sådanne sager, men at aktindsigten kan begrænses efter en konkret vurdering, jf. bl.a. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3. 1 det omfang materiale fra sager, der er omfattet af den foreslåede bestemmelse i § 9, stk. 3, 2. pkt., indgår i andre sager, hvor den pågældende er part, vil adgangen til aktindsigt ligeledes kunne begrænses efter reglen i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3.

For så vidt angår anmodning om aktindsigt fra andre end sagens parter, gælder offentlighedslovens § 2, stk. 1, uændret. Det indebærer, at der ikke er aktindsigt i konkrete sager om straffuldbyrdelse. Indgår oplysninger fra sådanne sager i sager uden for strafferetsplejen, kan oplysningerne efter omstændighederne undtages fra aktindsigt efter en konkret vurdering, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3.

- 31 -

Udtrykket sager "I forbindelse med fuldbyrdelse af frihedsstraf,, indebærer, at forslaget alene omfatter sager vedrørende personer, der afsoner, skal afsone eller har afsonet frihedsstraf. Forslaget om begrænsning af retten til aktindsigt omfatter således bl.a. ikke sager vedrørende varetægtsarrestanter, jf. herved retsplejelovens § 770 og § 775, og forvaringsdømte, jf. straffelovens § 70. Det bemærkes i den forbindelse, at Straffelovrådet ikke er anmodet om at tage stilling til spørgsmålet om andre personers adgang til aktindsigt. Sager vedrørende varetægtsarrestanter og andre er således fortsat undergivet de nugældende regler om aktindsigt.

Forslaget om ændring af forvaltningslovens § 24, stk. 3, indebærer, at afgørelser i de typer af sager, der er undtaget fra aktindsigt efter forslagets § 9, stk. 3, 2. pkt., f.eks. afgørelser om overførsel af en indsat fra åbent til lukket fængsel, for så vidt angår begrundelsen alene skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt.

Om forslaget henvises i øvrigt til flertallets lovudkast, der er optaget som bilag 1 til udtalelsen.

Straffelovrådet har ved sine drøftelser konstateret, at alle de nævnte eksempler på behov for undtagelse af partsaktindsigt allerede er omfattet af begrænsningerne i forvaltningslovens § 15. Allerede af den grund ses der intet behov for at foretage en lovændring.

I den forbindelse må det også tillægges betydelig vægt, at der bør være et særligt højt niveau for retssikkerhedsgarantier i sager, der vedrører frihedsberøvelser. Efter den foreslåede regel skal aktindsigt i nogle af de allermest indgribende administrative afgørelser generelt have karakter af en nådesakt fra administrationens side. Det er et så betydeligt tilbageskridt, at der må kræves et klart dokumenteret behov for sådanne restriktioner, hvis de skal indføres. Og en sådan dokumentation foreligger ikke.

- 32 -

Situationen har en åbenbar lighed med de tilfælde, som man gentagne gange har drøftet i snart mange år, hvor spørgsmålet er, om der bør kunne gennemføres straffesager ved hjælp af anonyme vidner og tilsvarende bevismateriale. Dette er som bekendt forbudt i dansk retspleje. Ikke mindst sagerne om disciplinærstraf minder til forveksling om straffesager.

Eftersom der i Straffelovrådet er enighed om, at disciplinærstraffesager ikke skal være omfattet af begrænsningerne, er der ingen grund til at uddybe dette.

Det fælles for de tre typer af sager, som Straffelovrådets flertal foreslår unddraget fra partsaktindsigt og begrundelse er, at der er tale om meget betydelige indgreb. Der er ikke blot tale om, at en person anbringes under de ringere forhold i de lukkede fængsler end i de åbne, men også at en række dertil knyttede retspositioner, f.eks. udgang, påvirkes af anbringelsesstedet. Anbringelse i enrum på ubestemt tid er klart meget byrdefuldt i forhold til den almindelige anbringelse i fællesskab og i almindelighed meget mere belastende end den korte og tidsbegrænsede anbringelse i strafcelle. Selv om disse administrative afgørelser ikke formelt set har karakter af disciplinærstraffe, er de reelt væsentligt mere bebyrdende end de eksisterende disciplinærstraffe (i praksis bøder og ganske kortvarige anbringelser i strafcelle). Allerede af den grund må de almindelige retsgarantier i forbindelse med den administrative behandling af disse spørgsmål være mindst lige så betryggende som de retsgarantier, der skal opfyldes ved de formelle disciplinærstraffe.

Som det klart fremgår af det foranstående, herunder flertallets begrundelse for dets forslag, er afgørelsesgrundlaget i disse tilfælde endvidere af ganske samme karakter som grundlaget for anvendelse af de alvorlige disciplinærstraffe (vold, trusler m.m. mod ansatte og medindsatte).

Det er således ren formalisme uden dækning i virkeligheden, når disse tre afgørelsestyper ikke behandles som de disciplinærstraffe, som de reelt er.

Hovedparten af argumentationen fra Straffelovrådets flertal består i gengivelse af opfattelser fra kriminalforsorgen om stærke

- 33 -

fangers forhold i afsoningsinstitutionerne. Samtidig foreligger det oplyst, at der nu vil blive oprettet særlige afsoningsafdelinger for denne gruppe og gennemføres lettere adgang til overførsel hertil. Det gør det yderligere vanskeligt at forstå, at der skal indføres så kraftige restriktioner for alle fanger.

Når der henvises til muligheden for anvendelse af meroffentlighed ved "pæne fanger", er det lidet overbevisende. Hvis der kurant gives meroffentlighed, er der præcis de samme grunde for konkret mistanke hos den pågældende indsatte om baggrunden for nægtelse i disse afslagssager, som man ovenfor har ønsket at undgå.

Det må yderligere erindres, at de her omhandlede oplysninger i en stor del af tilfældene forudsættes at komme fra medindsatte. Hvor de anonyme vidner i straffesager er blevet forsvaret med, at de ofte vil være tilfældige borgere, der har overværet rockeroverfald eller lignende, og som ikke tør afgive forklaring, så er der al grund til at tro, at nogle af de medindsatte I som fremkommer med oplysninger af denne art om andre strafafsonere, ikke er neutrale borgere, som blot ønsker, at retfærdigheden skal ske fyldest. Betænkeligheden ved brug af anonyme vidner er derfor betydeligt større på straffuldbyrdelsesområdet end på nogle af de områder, der i den offentlige debat er blevet fremstillet som typetilfælde for brug af anonyme vidner i straffesager.

Hvis oplysningerne kommer fra ansatte i politiet eller kriminalforsorgen, må det være en åbenbar tjenestepligt, at de lægger navn til deres informationer.

Spørgsmålet er kort sagt, om man i retssamfund kan have et system, hvor der iværksættes betydelige indgreb mod en person, som holdes i uvidenhed om grundlaget. Den første forudsætning for et sådant system er, at samfundet og de ramte i stedet har eller bør have tilstrækkelig tillid til, at administrationen fungerer upartisk m.m. Selv om denne forudsætning faktisk er til stede, vil det imidlertid ofte være umuligt for den person, som rammes af indgrebet, at vide, hvad han eller hun skal afkræfte. Selv om han eller hun måtte have klare beviser for, at beslutningsgrundlaget er fejlagtigt, vil det være umuligt for ham eller hende at producere dem, når beslutningsgrundlaget ikke kendes. Det vil blive en kafkask proces.

- 35 -

BILAG 1

U D K A S T
til
lov om ændring af forvaltningsloven

I forvaltningsloven, if. lov nr. 571 af 19. december 1985, som ændret ved § 2 i lov nr. 347 af 6. juni 1991, foretages følgende ændringer:

1. I § 9. stk. 3. indsættes som 2. pkt.:

2. § 24. stk. 3. affattes således:

Loven træder i kraft den ...

Stk. 2. Forvaltningslovens § 9, stk. 3, 2. pkt., som affattet ved denne lovs § 1, nr. 1, gælder for dokumenter, der udarbejdes efter lovens ikrafttræden.

- 36 -

Efter forvaltningslovens § 9, stk. 1, kan den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Denne bestemmelse omfatter også sager om straffuldbyrdelse.

Efter forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, kan retten til aktindsigt imidlertid begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

Ved forslagets § 1, nr. 1, indføjes som 2. pkt. i forvaltningslovens § 9, stk. 3, en bestemmelse, der afskærer partens ret til aktindsigt i visse typer af sager i forbindelse med straffuldbyrdelsen. Det drejer sig om sager om valg af afsoningsinstitution og overførsel til anden afsoningsinstitution eller afdeling i en afsoningsinstitution og sager om udelukkelse fra fællesskab.

Forslaget indebærer, at der ikke er aktindsigt for parten i de typer af sager, der opregnes i bestemmelsen, f.eks. en sag om overførsel af den indsatte fra åbent til lukket fængsel eller fra fængsel til arresthus eller til en af de separate afdelinger, der etableres i tilknytning til to arresthuse, men at der efter omstændighederne kan gives aktindsigt i det omfang, hverken private eller offentlige interesser taler imod (meroffentlighedsprincippet) .

At der ikke er aktindsigt, medfører også, at en anmodning om

- 37 -

aktindsigt kan afslås uden nærmere begrundelse, idet der alene skal henvises til den foreslåede bestemmelse. Om begrundelse af afgørelsen i hovedsagen, f.eks. en sag om overførsel fra åbent til lukket fængsel, henvises til bemærkningerne nedenfor til forvaltningslovens § 24, stk. 3, som affattet ved forslagets § 1, nr. 2.

For andre typer af sager om straffuldbyrdelse gælder fortsat forvaltningslovens § 9, stk. 1. Det indebærer, at der som udgangspunkt er aktindsigt i sådanne sager, men at aktindsigten bl.a. kan begrænses, i det omfang betingelserne herfor i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, efter en konkret vurdering er opfyldt. Som eksempel kan nævnes sager om disciplinærstraf og udsættelse eller afbrydelse af straffuldbyrdelsen.

Forslaget om begrænsning af retten til aktindsigt retter sig alene mod sager vedrørende personer, der afsoner eller skal afsone frihedsstraf. Forslaget omfatter således bl.a. ikke sager vedrørende varetægtsarrestanter, jf. herved retsplejelovens § 770 og § 775, og forvaringsdømte, jf. straffelovens § 70. Sådanne sager er således fortsat undergivet de nugældende regler om aktindsigt.

Udtrykket "sager... om" i forvaltningslovens § 9, stk. 3, 2. pkt., som affattet ved forslagets § 1, nr. 1, udelukker ikke, at oplysninger fra en sag af den nævnte type indgår i en sag uden for dette område, f.eks. i socialforvaltningens sag om hjælpeforanstaltninger efter bistandsloven til den pågældendes børn. I sådanne tilfælde er der imidlertid fortsat mulighed for efter omstændighederne at undtage oplysninger af den omhandlede karakter fra aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3. Spørgsmålet kan i øvrigt næppe antages at have større praktisk betydning. Det skyldes, at det f.eks. i en sag som den ovenfor nævnte er kriminalforsorgens oplysninger om den pågældendes sociale situation, der er relevante for socialforvaltningen, og ikke oplysninger af den karakter, der undtages fra aktindsigt af hensyn til straffuldbyrdelsen.

I det omfang oplysninger fra de sager, der nævnes i § 9, stk. 3, 2. pkt., eventuelt indgår i andre sager i forbindelse med straffuldbyrdelsen, må spørgsmålet om aktindsigt ligeledes vurderes efter reglen i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3.

- 38 -

Det må endvidere tages i betragtning, at forslagets formål er at modvirke, at indsatte udsættes for overgreb fra medindsattes side under straffuldbyrdelsen. Forslaget sigter derimod ikke på at indføre et generelt forbud mod aktindsigt i oplysninger af den omhandlede karakter.

Ved forslagets § 1, nr. 1, gøres ingen ændring i offentlighedslovens regler. For så vidt angår anmodning om aktindsigt fra andre end sagens parter, gælder således offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., uændret. Efter denne bestemmelse omfatter offentlighedsloven ikke sager inden for strafferetsplejen. Det indebærer, at der ikke er aktindsigt i konkrete sager om straffuldbyrdelse.

Indgår oplysninger fra sådanne sager i sager uden for strafferetsplejen, kan oplysningerne som hidtil efter omstændighederne undtages efter en konkret vurdering i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3. Efter denne bestemmelse kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen endvidere angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal om fornødent også indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. § 24, stk. 2.

Forslaget indebærer, at begrundelsen af afgørelser i sager, der efter forvaltningslovens § 9, stk. 3, 2. pkt., som affattet ved forslagets § 1, nr. 1, er undtaget fra aktindsigt, f.eks. afgørelser om overførsel af en indsat fra åbent til lukket fængsel, alene skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, if. forvaltningslovens § 24,

- 39 -

stk. 1, 1. pkt. Forslaget afviger herved fra den nugældende ordning, hvorefter begrundelsens indhold kan begrænses efter en konkret vurdering, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 3. Forslaget udelukker ikke, at der i sager omfattet af § 9, stk. 3, 2. pkt., jf. forslagets § 1, nr. 1, efter omstændighederne kan gives en nærmere begrundelse for afgørelsen. Der sigtes her f.eks. til tilfælde, hvor der er givet aktindsigt i sagen efter meroffentlighedsprincippet, jf. bemærkningerne ovenfor til § 9, stk. 3, 2. pkt., i forslagets § 1, nr. 1.

Forslagets § 2 indeholder ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelser. Forslaget indebærer, at den nye regel om begrundelse har virkning for afgørelser, der træffes efter lovens ikrafttræden. Med hensyn til undtagelsen af sager fra aktindsigt er det i § 2, stk. 2, udtrykkeligt angivet, at reglen finder anvendelse på dokumenter, der udarbejdes efter lovens ikrafttræden. For ældre sager om overførsel m.v. gælder således de hidtidige regler om partsaktindsigt.

Bilag 2

- 40 -

I medfør af forvaltningslovens § 9 har den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, ret til at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Denne bestemmelse modificeres af § 15, hvoraf det fremgår, at retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller andre private eller offentlige interesser, herunder forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning. Anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen beror således på en afvejning af forskellige interesser, og det kan på forhånd være vanskeligt med sikkerhed at gå ud fra, at aktindsigt ikke kan komme på tale.

Adgangen til aktindsigt afstedkommer vanskeligheder, fordi rockerne i vid udstrækning påberåber sig denne ret, og dette skaber frygt for efterfølgende repressalier over for "angivere", vidner eller andre implicerede i sagen. Det er endvidere hævdet, at rockerne systematisk registrerer oplysninger, som de er kommet i besiddelse af via aktindsigt, med henblik på en samlet fremstilling af offentlige myndigheders viden om gruppernes aktiviteter.

For kriminalforsorgen giver retten til aktindsigt anledning til problemer i følgende situationer:

Direktoratet for Kriminalforsorgen træffer i medfør af cirkulære af 29. august 1983 om anbringelse af personer, der er idømt frihedsstraf eller forvaring, afgørelse om afsoningssted ("anmeldelse"). Forud for denne afgørelse modtager

- 41 -

direktoratet anmeldelsessagen fra politiet, der på et skema har mulighed for at tilkendegive, om den domfældte er egnet til afsoning i åbent fængsel m.v. Der er ligeledes adgang til på skemaet at anføre forhold vedrørende domfældte, der er relevante for valget af afsoningssted. Igennem flere år har det været kriminalforsorgens ønske på dette skema at modtage oplysning om eventuelle rockertilhørsforhold m.v., hvilket der har været almindelig enighed om relevansen af. Rigspolitichefen har således indskærpet over for politikredsene, at disse oplysninger skal påføres anmeldelsesskemaet, men erfaringen har vist, at dette kun uhyre sjældent sker. Som forklaring angives frygt for, at domfældte i forbindelse med et ønske om aktindsigt vil blive gjort bekendt med politiets påtegning på skemaet og især de for politiets påtegning tilgrundliggende oplysninger.

Som følge heraf får Direktoratet for Kriminalforsorgen kun oplysning om eventuelt rockertilhørsforhold, såfremt dette fremgår af domsudskriften eller på anden måde af sagen.

En arbejdsgruppe under Direktoratet for Kriminalforsorgen har foreslået en forbedret anmeldelsesprocedure, der bl.a. indebærer et forbedret samarbejde med politiet, og at et rockertilhørsforhold i sig selv taler for anbringelse i lukket fængsel.

I forbindelse med oprettelsen af afdeling B III i Statsfængslet i Vridsløselille tilkendegav Lovafdelingen, at en beslutning om at anbringe enkelte indsatte på en bestemt afdeling, hvortil der er knyttet nogle særlige regler, må opfattes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Som følge heraf havde de indsatte, der blev placeret på afdeling B III, ret til aktindsigt i medfør af forvaltningsloven. Denne aktindsigt blev begrænset under henvisning til § 15, stk. 1, nr. 3, således at der ikke af den meddelte aktindsigt fremgik navne eller episoder, der gjorde det muligt at identificere "angivere" m.fl.

På grund af ønsket om fuldstændig anonymitet for "meddelerne"

- 42 -

blev der foretaget destruktion af det materiale, der lå til grund for oprettelsen af afdeling B III.

Det var anstaltens opfattelse, at der ikke kunne sikres fuldstændig anonymitet, hvis der ikke blev foretaget destruktion. Der er efterfølgende tilvejebragt opbevaringsmuligheder, der er så sikre, at destruktion af materiale fremover formentlig ikke bliver påkrævet.

De indsatte i kriminalforsorgens institutioner kan ikendes disciplinærstraf i medfør af Justitsministeriets bekendtgørelse af 21. juni 1973 om fuldbyrdelse af frihedsstraf. Som disciplinærstraf anvendes bøde og strafcelle (udelukkelse fra fællesskab).

Det er ikke kriminalforsorgens indtryk, at indsatte med tilknytning til rockergrupper i særlig grad gør sig skyldige i disciplinærovertrædelser. Det er også meget vanskeligt for kriminalforsorgen at danne sig overblik over, i hvilket omfang personer med tilknytning til rockergrupper fortsætter kriminelle aktiviteter under afsoningen. Det er imidlertid kriminalforsorgens opfattelse, at disse personer i særlig grad undgår disciplinærstraf, fordi ingen medindsatte tør afgive forklaring i forbindelse med disciplinærafhøring. Det er kriminalforsorgens opfattelse, at denne personkreds ikke sjældent er i stand til at styre medindsatte uden selv i nævneværdig grad at udøve fysisk vold, idet deres "terrorimage" udgør en fuldt tilstrækkelig motivationsfaktor.

Risikoen for repressalier betyder, at kriminalforsorgen kun modtager oplysninger fra medindsatte til rockere, hvis der stilles absolut garanti for anonymitet. Dette skisma illustrerer - i det små - den tilsvarende problemstilling vedrørende anonyme vidner i straffesager.

I medfør af direktoratets cirkulære af 29. august 1983 om bl.a. overførsel af indsatte mellem kriminalforsorgens

- 43 -

institutioner kan indsatte i åben anstalt overføres til lukket anstalt, hvis fortsat ophold i den åbne anstalt er åbenbart utilrådeligt, og denne bedømmelse helt eller delvist beror på groft disciplinært forhold eller andre beviselige forhold fra den indsattes side, som viser enten, at den pågældende ikke kan tilpasse sig forholdene i den åbne anstalt, herunder hvis der skønnes at være fare for undvigelse, eller at der er risiko for uheldig indflydelse på medindsatte.

Det er kriminalforsorgens erfaring, at det på grund af medindsattes frygt for repressalier kan være overordentligt vanskeligt at efterleve beviskravet i overførselssager om rockere. Der vil således typisk være tale om oplysninger fra medindsatte, der er så skræmt, at de ikke på nogen måde vil stå ved de oplysninger, som de har givet personalet om en rockers adfærd i det åbne fængsel. Overførselssagerne bliver derfor ofte nødlidende i bevismæssig henseende.

En arbejdsgruppe under Direktoratet for Kriminalforsorgen har foreslået, at reglerne om overførsel fra åbent til lukket fængsel ændres, således at det bliver muligt at overføre, hvis der foreligger "bestemte grunde til at antage, at den indsatte på utilbørlig måde har tvunget eller på andre måder har fået medindsatte til at gøre, tåle eller undlade noget, og overførsel er påkrævet for at forhindre den indsatte i at begå forhold af denne karakter".

Sammenfattende er det kriminalforsorgens opfattelse, at forvaltningslovens regler om aktindsigt i vid udstrækning betyder, at man ikke får tilstrækkelige informationer fra politiet, medindsatte og andre.

Som følge af ovenstående kunne der stilles forslag om en ændring af forvaltningsloven, således at der som udgangspunkt ikke er aktindsigt i sager om straffuldbyrdelse, men at der kan gives aktindsigt, såfremt det anses for ubetænkeligt af hensyn til private eller offentlige interesser. I sager om disciplinærstraf og overførsel til lukket institution, hvor der herefter ikke gives aktindsigt, beskyttes den indsatte af reglerne om administrativ rekurs og af adgangen til at indbringe sagen for Folketingets Ombudsmand.