8-1. Forvaltningsret 1113.3-114.3-12.1-123.1-123.2-123.3-12,4-13.1.

En advokat klagede over at Direktoratet for Kriminalforsorgen under henvisning til hensynet til retsfølelsen havde afslået at give en tv-station tilladelse til at interviewe en indsat i fængslet. Advokaten mente at det var ulovligt at lægge vægt på dette hensyn, og at afgørelsen var i strid med ytringsfriheden efter artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettigheds- konvention og eventuelt grundlovens § 77. Han mente også at afgørelsen var utilstrækkeligt begrundet. Endvidere mente han at manglende bekendtgørelse om tilbagekaldelse af institutionslederens kompetence til at træffe afgørelse i sager af denne art gjorde tilbagekaldelsen ugyldig.

Ombudsmanden udtalte at det ikke var ulovligt at lægge vægt på hensynet til retsfølelsen og at afgørelsen ikke var i strid med menneskerettighedskonventionens artikel 10 eller grundlovens § 77 Ombudsmanden fandt heller ikke at begrundelsen var utilstrækkelig da afgørelsen var i overensstemmelse med en fast praksis. Ændring af kompetencen skulle ikke efter ombudsmandens opfattelse have været bekendtgjort. (J.nr. 1994-2783-625).

En advokat (A) klagede over at Direktoratet for Kriminalforsorgen havde afslået at give en tv-station tilladelse til at interviewe en indsat (B) i fængslet.

I en synopsis der var vedlagt tv-stationens ansøgning om tilladelse til at interviewe den indsatte i fængslet, skrev tv-stationen bl. a.:

"Formål: At lave et portræt af... (B).

Ide: Portrættet skal skildre. . . (B) Hvad var drivkraften, politisk og personligt, og hvilke personlige omkostninger har det haft? Interviewet kommer derfor til at handle om hans politiske syn snarere end de konkrete sager (. . . ), som han er dømt for, men der vil også blive lagt vægt på de personlige omkostninger.

. . . "

Direktoratet afslog ansøgningen med følgende begrundelse:

". . . ved afgørelsen af sager om tilladelse til tv-optagelser af enkelte indsatte indgår dels ordens- og sikkerhedshensyn, dels hensynet til retsfølelsen.

Hvis der alene er tale om at interviewe en indsat om hans egen sag, finder man nor- malt ikke, at der udfra hensynet til retsfølelsen, herunder hensynet til eventuelle ofre og efterladte for kriminaliteten, bør gives tilladelse til medvirken ved tv- optagelsen. Er der derimod tale om en tv- udsendelse om generelle kriminalpolitiske spørgsmål, f.eks. afsoningsforhold gives der i almindelighed tilladelse.

I det foreliggende tilfælde finder man ikke, at der er grundlag for at give Dem den ønskede tilladelse til at interviewe (B)."

A bad direktoratet om at genoptage sagen. Han skrev bl.a. at der ikke i de gældende regler var hjemmel til at inddrage hensynet til retsfølelsen, og at inddragelse af dette hensyn derfor var udtryk for varetagelse af usaglige hensyn, at direktoratets afgørelse var en overtrædelse af artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og eventuelt også af grundlovens § 77 (ytringsfrihed), at hensynet til ytringsfriheden skulle tillægges særlig vægt, at afgørelsen ikke var tilstrækkeligt begrundet, og at tv-stationen var blevet afskåret fra den almindelige klageadgang. Han begrundede udførligt de enkelte punkter.

I et svar til A den 2. august 1994 skrev direktoratet bl.a. at direktoratet ikke var afskåret fra at inddrage hensynet til retsfølelsen, selv om retsgrundlaget for tilladelser til interview ikke indeholder nærmere retningslinier for hvilke hensyn der kan /bør indgå ved sådanne afgørelser, Direktoratet redegjorde nærmere for denne opfattelse og henviste her- under til udtalelser fra ombudsmanden i tidligere sager (fra 1979 og 1986). Med hensyn til spørgsmålet om overtrædelse af artikel 10 i menneskerettighedskonventionen skrev direktoratet:

" . . . direktoratet (finder), at det ud fra de artiklen nævnte modhensyn, som kan begrunde indskrænkninger i ytringsfriheden, ikke følger, at adgang til tv-interview i anstalten ikke kan nægtes af hensyn til retsfølelsen, jfr. Rehof og Trier: Menneskeret p. 263 ff, hvor- efter konventionsorganernes praksis viser, at afsonere på grund af deres særlige situation i fængslet er underkastet en ganske begrænset ytringsfrihed'."

Bortset fra manglende henvisning til retsregler afviste direktoratet at afgørelsen var utilstrækkeligt begrundet. Direktoratet henviste også til at direktoratet efter afgørelsen i en telefonsamtale med ansøgeren havde uddybet begrundelsen.

Direktoratet afviste også at klageadgangen var blevet afskåret, idet det siden 1986 havde været fast praksis at direktoratet traf afgørelse i sager om TV's adgang til kriminal- forsorgens institutioner.

I anledning af en anmodning fra A om en nærmere redegørelse for praksis, herunder praksis med hensyn til at give tilladelse til radiostationer og den trykte presse, bemærkede direktoratet "at tv-mediets betydelige og særlige gennemslagskraft indgår som et væsentligt moment i vurderingen af hensynet til retsfølelsen.

Direktoratet gav efterfølgende tilladelse til at tv-stationen interviewede B under udgang.

I klagen til mig henviste A til det han tillige havde skrevet til direktoratet. Han kom herudover med supplerende bemærkninger i anledning af det direktoratet havde skrevet den 2. august 1994.

1. A fastholdt at der ikke var hjemmel til at inddrage hensynet til retsfølelsen. Han mente ikke at de tidligere udtalelser fra ombudsmanden kunne tillægges væsentlig betydning for denne sag, og han begrundede dette standpunkt nærmere. A. skrev også at direktoratets afgørelse ikke syntes at være i overensstemmelse med Kriminalforsorgens Principprogram,

s. 8, hvor der står at det vil fremgå af lovgivningen og de administrative regler når hensynet til retsfølelsen kan eller skal tillægges betydning.

2. A mente også at direktoratets afgørelse var i strid med hjemmelskravet og artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Han begrundede også dette standpunkt nærmere og henviste til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse af 23. september 1994 ( Jersild -sagen), Højesterets dom af 28. oktober 1994 (Helle Hansen-sagen) og s. 6 og 11 i Kriminalforsorgens Principprogram.

3. Hvis hensynet til retsfølelsen var lovligt, mente A at der ikke i denne sag forelå konkrete omstændigheder der kunne begrunde afslag i sagen ud fra dette hensyn,

4. A gjorde samtidig gældende at der var sket usaglig begrundet forskelsbehandling idel direktoratet har givet tilladelse til interview med C i fængslet. Han mente at samme synspunkter i øvrigt gjorde sig gældende med hensyn til direktoratets forskellige afgørelser om interview henholdsvis i fængslet og under udgang.

5. A mente også fortsat at afgørelsen var utilstrækkeligt begrundet, da det ikke kon- konkret var angivet hvorfor en tilladelse stred mod hensynet til retsfølelsen.

6. Endelig fastholdt A at den normale klageadgang var blevet afskåret da direktoratets praksisændring ikke var blevet bekendtgjort.

I en udtalelse til mig skrev direktoratet bl.a.:

" . . .

Det af (A) omtalte interview tv-stationen af (C) afspejler ikke direktoratets praksis. Sagen opstod på baggrund af en henvendelse fra den skandinaviske korrespondent for (et udenlandsk) tv-selskab. Det blev oplyst at interview - et var til brug for en programrække i (det pågældende lands) tv om indsatte i forskellige udenlandske fængsler. Man ønskede at Interviewe (C) om hans dagligdag i det danske fængsel, hvad hans tanker var, samt hvad han fik tiden til at gå med.

Såfremt direktoratet havde været vidende om, at interviewet ville berøre (den konkrete sag) i det skete omfang og blive bragt i dansk tv, ville man i overensstemmelse med fast praksis have meddelt afslag ud fra hensynet til retsfølelsen.

Direktoratet er ikke enig i, at der er en indbyrdes modstrid mellem afslaget på interview i anstalten og tilladelsen til interview under orlov.

Krænkelsen af retsfølelsen må alt andet lige anses for større ved et tv-interview foretaget på et tidspunkt, hvor den indsatte opholder sig i anstalten og på grund af friheds- berøvelsen ikke har mulighed for umiddelbar kontakt til omverdenen - end i det tilfælde, hvor den indsatte er på bevilget orlov fra anstalten. Det bemærkes i den forbindelse, at direktoratet forudsatte, at (B)'s deltagelse i tv -interviewet ikke skete på en sådan måde, at formålet med orloven blev tilsidesat, jfr. udgangscirkulærets § 10, stk. 2.

Direktoratet finder fortsat, at direktoratets afslag på interview i anstalten er tilstræk- keligt begrundet, jfr. direktoratets skrivelse af 2. august 1994, pkt. 5. Direktoratet skal under- strege, at det, som nævnt i afslaget, er udgangspunktet, at hvis der alene er tale om at inter- viewe en indsat om hans egen sag, finder man, at der ud fra hensynet til retsfølelsen, herunder hensynet til ofre og efterladte, ikke bør gives tilladelse.

Der gælder således ikke en formodning for, at indsatte kan deltage i tv-interview ved- rørende deres egen sag, hvilket må have væsentlig betydning for kravene til begrundelse

Direktoratet må fastholde, at (tv-stationen) ikke er blevet afskåret fra den normale klageadgang. På anstaltsledermøde i 1986 blev anstalterne orienteret om, at sager om tv-interview af indsatte om egen sag fremover skulle afgøres af direktoratet . . . Direktoratet finder ikke, . . at der kan opstilles krav om egentlig offentliggørelse af en sådan praksisændring. . . . "

I et brev til A udtalte jeg følgende:

"Afgørelser om tilladelse til tv-interview i fængslet træffes efter Direktoratet for Kriminalforsorgens cirkulære af 13. september 1978 om offentlighedens adgang til kriminalforsorgens anstalter og arresthuse. Cirkulæret angiver hvilke personer og faglige grupper der kan få tilladelse til besøg i fængslet, herunder besøg hos de indsatte, men cirkulæret siger ikke noget om hvornår der kan/skal gives tilladelse (eller afslag). Afgørelsen heraf bygger derfor på et skøn.

Efter reglerne for min virksomhed kan jeg kun kritisere skønsmæssige afgørelser hvis der er særlige omstændigheder. Det kan f.eks. være at de kriterier der er lagt til grund. for skønsudøvelsen, er ulovlige, at eventuelle regler om vægtningen af kriterierne ikke er overholdt, at der er sket en ulovlig begrænsning eller afskæring af afvejningen, at der er sket usaglig begrundet forskelsbehandling, at begrundelsen er utilstrækkelig, at der er sket fejl ved selve behandlingen af sagen osv. Selve afvejningen af modstående kriterier kan jeg derimod ikke tage stilling til.

1.1. Bortset fra hensynet til beskyttelse af enkelte indsatte indeholder cirkulæret som nævnt ikke nærmere retningslinier for hvilke hensyn der kan/skal indgå ved afgørelser om tilladelse til interview med enkelte indsatte i fængslerne (arresthusene). Efter praksis indgår dels ordens- og sikkerhedshensyn, dels hensynet til retsfølelsen

1.2. Inddragelse af kriterier kræver ikke en udtrykkelig hjemmel. Om et kriterium er lovligt, afhænger af en fortolkning af reglen på baggrund af en bred og integreret anvendelse af retskildefaktorerne (se Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 228, og BentChristensen, Forvaltningsret, opgaver, hjemmel, organisation, 1990,s. 139).

1.3. Ombudsmanden har som bekendt tidligere behandlet sager om tv-interview og ikke fundet grundlag for at kritisere at hensynet til retsfølelsen indgår ved sådanne afgørelser. Som oplyst i mit brev af 8. december 1994 til Dem har jeg (den 28. oktober 1994) afsluttet min behandling af en tilsvarende sag hvor jeg (heller) ikke fandt grundlag for at kritisere, at direktoratet havde afslået tv-interview med en indsat i fængslet ud fra hensynet til retsfølelsen.

Jeg mener altså ikke at det er ulovligt at lægge vægt på hensynet til retsfølelsen ved afgørelser om interview i fængslerne. At den manglende angivelse ikke er i overensstemmelse mod det der står På s. 8 i Kriminalforsorgens Principprogram. kan ikke i sig selv begrunde at det er ulovligt at inddrage dette hensyn.

1.4. Medmindre der i retsgrundlaget er regler om at bestemte kriterier skal inddrages eller skal tillægges særlig vægt, er myndighederne som regel ret frit stillet både med hensyn til hvilke kriterier der skal inddrages, og hvilken vægt de enkelte kriteriet skal have ( Forvaltningsret, s. 244f). Kriterier der afledes af menneskerettighederne, skal dog altid inddrages og tillægges særlig vægt (jf. 2.2. nedenfor).

1.5. Efter praksis gives der normalt (ud fra hensynet til retsfølelsen) afslag på tilladelse til tv-interview hvis der alene er tale om at interviewe den indsatte om hans (eller hendes) egen sag, jf. direktoratets afgørelse af 11. april 1994. Der er med andre ord tale om at skønnet foretages på grundlag af en intern regel.

Om anvendelsen af en intern regel er lovlig, afhænger af en fortolkning af det underliggende retsgrundlag og den interne regel (Forvaltningsret, s. 246). En afskæring eller væsentlig begrænsning af skønnet vil normalt kun være tilladt hvis det underliggende retsgrundlag ikke taler herimod.

Den nævnte praksis kan ikke give mig anledning til bemærkninger. Jeg lægger herved til grund at der alene er tale om et vejledende udgangspunkt, og at der således foretages et konkret skøn i hvert enkelt tilfælde.

2.1. Konkrete afgørelser skal ud over reglerne på det pågældende område overholde reglerne i grundloven og i tværgående lovgivning som f.eks. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (der er inkorporeret i dansk ret ved lov nr. 285 af 29. april 1992).

2.2, I ombudsmandens praksis er det lagt til grund at myndighederne har pligt til at inddrage kriterier der afledes af menneskerettighederne (herunder grundlovens frihedsrettigheder). og til at tillægge disse kriterier særlig vægt ved skønsafvejningen (Forvaltningsret, s. 239 og 245, med henvisninger). Skønnet må udøves på en sådan måde af afgørelsen ikke strider mod menneskerettighederne.

2.3. I den statsretlige litteratur antages det at grundlovens § 77 om ytringsfrihed ikke er til hinder for at der i et vist omfang sker begrænsninger i indsattes ytringsfrihed. Omfanget af sådanne begrænsninger afhænger af en fortolkning ud fra gældende statsretlige og folkeretlige regler (betænkning nr. 1181/1989 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv,, s. 123). Konventionspraksis har også (hidtil) begrænset afsoneres ytringsfrihed på grund af deres særlige situation fængslet (Lars Adam Rehof og Tyge Trier, Menneskeret, 1990, s. 263).

2.4. Artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention beskytter informations- og ytringsfriheden, herunder valg af meddelelsesform (Peer Lorentzen m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 1994, s. 262),

I artikel 10, stk. 2, er dog angivet modhensyn som kan begrunde begrænsninger i ytringsfriheden.

Som et almindeligt krav gælder endvidere at der skal være tale om et indgreb (Kommentaren, s. 48, og for så vidt angår artikel 10, s. 2634

2.5. Begrænsninger efter artikel 10, stk. 2, kan kun ske hvis de er ‘foreskrevet ved lov og er nødvendige' af nogle nærmere angivne hensyn. På grund af hensynenes brede formulering tillægges de i praksis ikke selvstændig betydning (Kommentaren, S. 49).

2.5,1. hjemlen (i national ret) skal være (tilgængelig og rimelig klar og præcis - dvs. forudsigelig (Kommentaren, s. 50). Administrativ praksis er ikke i sig selv tilstrækkelig hjemmel, men vil i forbindelse med offentliggjorte hjemmelsbestemmelser kunne inddrages ved vurderingen af forudsigeligheden (s. 51 og 53).

Kravet om forudsigelighed medfører at skønsmæssige beføjelser skal indeholde retningslinier for udøvelsen af skønnet og for udførelsesmåden (s. 53-54), men varierer i øvrigt med indgrebets intensitet mv. (s. 54).

2.5.2. Selv om cirkulæret om offentlighedens adgang ikke indeholder nærmere retningslinier for udøvelsen af skønnet, mener jeg ikke at cirkulæret strider mod hjemmelskravene efter menneskerettighedskonventionen. Jeg støtter dette på følgende forhold:

Offentligheden har ikke en almindelig adgang til kriminalforsorgens institutioner. Et afslag til f.eks. pressen på besøg (eller fastsættelse af vilkår herfor) skal dog naturligvis være sagligt begrundet.

De indsatte har efter reglerne om brevveksling og besøg adgang til kontakt med medierne, herunder TV. Indsatte der har tilladelse til udgang, har normalt også mulighed for at kontakte medierne under udgang.

Inddragelse af hensynet til retsfølelsen hviler på en fast praksis hvilket som nævnt ovenfor (også) har betydning ved vurderingen af kravet om forudsigelighed Der er efter min mening ikke holdepunkter for at antage at der i kravet om hjemmel.

efter menneskerettighedskonventionen, dvs. i kravet om retningslinier for udøvelsen af skønnet, ligger et krav om at almene kriterier skal være udtrykkelig angivet. Hensynet til retsfølelsen er efter min opfattelse et sådant alment kriterium ved afgørelser om de indsattes forhold ( jf. også Kriminalforsorgens Principprogram, s. 8). Jeg mener altså ikke at den manglende udtrykkelige angivelse af inddragelse af hensynet til retsfølelsen strider mod konventionens krav.

Det skal tilføjes at den arbejdsgruppe under Straffelovrådet der har afgivet betænkning (nr. 1181/1989 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv.), har foreslået at der i en sådan lov indsættes en udtrykkelig hjemmel til at begrænse de indsattes adgang til at lade sig interviewe af pressen i institutionen ud fra bl.a. hensynet til `en åbenbar krænkelse af retsfølelsen' (betænkningen, s. 129, s. 400 og s. 459).

2.5.3. Afgørelsen af om et indgreb er nødvendigt, bygger på et skøn (som jeg kun vil kunne kritisere hvis der er særlige omstændigheder, jf. ovenfor). I skønnet indgår en række elementer, herunder alternative muligheder (Kommentaren, s. 55). Afgørende efter konventionspraksis er om indgrebet kan betragtes som proportionalt.

Jeg finder ikke at direktoratets afgørelse er i strid med kravet om proportionalitet, og jeg har heller ikke fundet omstændigheder der kan give mig grundlag for at antage at afgørelsen i øvrigt er i strid mod det generelle nødvendighedskrav.

Jeg mener herefter ikke at der er holdepunkter for at antage at afgørelsen er i strid med ytringsfriheden i henhold til grundlovens § 77 eller artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Tv-mediets betydelige og særlige gennemslagskraft indgår som oplyst af direktoratet afgørelsen af 2, august 1994 som et væsentligt moment i vurderingen af hensynet til retsfølelsen.

Direktoratets afgørelse er som nævnt under pkt. 1.5. truffet på grundlag af praksis hvorefter der - ud fra hensynet til retsfølelsen normalt ikke gives tilladelse til tv-interview af indsatte om deres egne sager.

Om der i det konkrete tilfælde skal ske en fravigelse af praksis, bygger (også) på et skøn, Jeg har ikke fundet omstændigheder der giver mig grundlag for at kritisere at direktoratet ikke har fraveget praksis i denne sag. Jeg har herved bl.a. lagt vægt på at (B) er idømt 10 års fængsel for røveri af særlig farlig karakter.

Under henvisning til direktoratets udtalelse herom i udtalelsen til mig (jf. citatet Ovenfor) om grundlaget for tilladelsen til tv-interview med (C) i fængslet og efter min gennemgang af sagen i øvrigt finder jeg ikke grundlag for at antage at der er sket en usaglig begrundet forskelsbehandling.

5.1. En begrundelse for en afgørelse der bygger på et skøn, skal (ud over henvisning til retsgrundlaget og om fornødent angivelse af de væsentligste faktiske oplysninger) inde- holde oplysning om de hovedhensyn der har været bestemmende for udøvelsen af skønnet (forvaltningslovens § 24, stk. 1).

5.2. Når der til grund for en skønsudøvelse ligger en bestemt praksis, og afgørelsen i den konkrete sag er i overensstemmelse hermed, vil det i begrundelsen være tilstrækkeligt at beskrive praksis, herunder grundlaget herfor (Forvaltningsret, s. 369).

Da direktoratets begrundelse indeholder en redegørelse for denne praksis og hensynet bag praksis, kan jeg ikke kritisere begrundelsen.

6.1. Justitsministeren fastsætter efter straffelovens § 49, stk. 1, nærmere regler om fuldbyrdelsen. Efter § 23, stk. 2, i fuldbyrdelsesbekendtgørelsen (af 21. juni 1973 med senere ændringer) fastsætter direktoratet nærmere regler om offentlighedens adgang til kriminalforsorgens anstalter og arresthuse. Sådanne regler er fastsat i det ovenfor nævnte cirkulære af 13. september 1978. Direktoratet har i dette cirkulære givet institutionens leder kompetencen til at træffe afgørelse (med klageadgang til direktoratet) om besøg, interview og fotografering (§§ 1, stk. I, og 4, stk. 1). Der er altså tale om en ekstern delegation.

6,2. Tv-interview er om fattet af cirkulærets § 4, stk. 1. På et anstaltsledermøde i 1986 bad direktoratet imidlertid om at få forelagt alle sager fra TV om adgang til anstalterne. Anledningen hertil var nogle konkrete sager som gav grundlag for en drøftelse af reglerne og praksis på området. Direktoratet har i et brev af 5. november 1993 til anstaltslederne, arrestforvarerne og arrestinspektørerne erindret om denne anmodning.

6.3. Institutionsledernes kompetence efter cirkulæret hviler som nævnt på delegation.

En sådan delegation kan altid tilbagekaldes hvis der er en saglig grund til det (Forvaltningsret, s. 632f).

når en administrativ praksis ændres, kan der være krav om at praksisændringen bekendtgøres (Jens Garde mfl., Forvaltningsret, almindelige emner, 1988, S. 254). De her nævnte betragtninger må i første række antages at angå indholdet af de afgørelser der træffes. Tilbagekaldelse af kompetence kræver derimod ikke i sig selv bekendtgørelse.

Da tilbagekaldelsen af kompetencen i sager om TV's adgang til kriminalforsorgens institutioner ikke i sig selv indebar en ændring af praksis, kan jeg ikke kritisere at direktoratet ikke bekendtgjorde tilbagekaldelsen.

Jeg har heller ikke i øvrigt fundet særlige omstændigheder der kan give mig grundlag for kritik af direktoratets afgørelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.