8-1. Forvaltningsret 112.1 -1121. 1- 1121.3- 123.1- Strafferet 3.7.

To indsatte der var overført fra England til fortsat straffuldbyrdelse i Danmark, klagede over at Justitsministeriet ikke havde inddraget de engelske regler og den engelske praksis om prøveløsladelse i vurderingen af deres ansøgninger om prøveløsladelse efter straffelovens § 38, stk. 2. Justitsministeriet havde været af den opfattelse at ministeriet kun kunne inddrage fremmed ret, hvis de nationale regler bestemte det. Under et møde med om budsmanden gav ministeriet imidlertid udtryk for, at det kunne inddrage fremmed ret, og spørgsmålet var herefter alene om ministeriet havde pligt til at gøre det. Ombudsmanden udtalte at der efter hans opfattelse er pligt til at indhente nærmere oplysninger om fremmed ret, hvis der i det konkrete tilfælde er en tilstrækkelig indikation herfor. Ved vurderingen af om fremmed ret (herefter) i givet fald skal inddrages i vurderingen efter straffelovens § 38 stk. 2, må der bl.a. lægges vægt på om prøveløsladelsens grundlag efter henholdsvis fremmed og dansk ret er sammenligneligt. Hvis dette er tilfældet, og der i øvrigt foreligger det fornødne grundlag for at antage, at der ville være sket løsladelse på et tidligere tidspunkt såfremt afsoning var fortsat i domslandet. må domslandets regler og praksis tages i betragtning og i givet fald tillægges en vis vægt. Da Justitsministeriet ved afgørelsen i de konkrete sager ikke havde overvejet at hente nærmere oplysninger om og eventuelt inddrage de engelske regler og praksis, henstillede ombudsmanden til Justitsministeriet at overveje sagen på ny. Ombudsmanden bad ministeriet om herunder at tage stilling til hvorvidt de oplysninger om engelsk ret som klagerne havde sendt til ministeriet, indicerede at yderligere oplysninger herom burde indhentes. (J.nr. 1997-0617-623 og /997-1430-623).

Sagens nærmere omstændigheder var følgende:

To indsatte, A og B, klagede over at Justitsministeriet ikke havde inddraget de engelske regler og den engelske praksis om prøveløsladelse i sin vurdering af deres ansøgninger om prøveløsladelse efter straffelovens § 38, stk. 2. De indsatte var i England idømt en straf af fængsel i fire år og seks måneder. Denne dom blev af Københavns Byret i medfør af § 3, stk. 3, i lov nr. 323 a 4. juni 1986 om international fuldbyrdelse af straf mv.,

jf. artikel 10 i Den Europæiske Konvention af 2l. marts 1983 om overførelse af domfældte, tilpasset til en fængselsstraf af samme varighed. Anvendelse af reglerne i konventionens artikel 10 var en forudsætning for at de engelske myndigheder ville tillade at de indsatte blev overført til Danmark.

Under sagens behandling ved Københavns Byret gjorde de indsatte gældende at straffen burde nedsættes. Deres forsvarer oplyste at de i England ville være blevet løsladt efter afsoning af halvdelen af straffen. Dommeren bemærkede hertil at "det ikke er muligt for retten at tage hensyn til prøveløsladelsestidspunktet ved tilpasningen af den idømte straf medfør af konventionens artikel 10. Spørgsmålet må afgøres administrativt."

De indsatte ansøgte herefter gennem Justitsministeriet om prøveløsladelse efter udståelse af halvdelen af straffen. Ved fængselsinspektørens fremsendelse af den ene indsattes (A's) ansøgning vedlagde han kopi af nogle sider fra det en engelske fængselsvæsens bog "Prisoners informationpack" med følgende bemærkninger:

" ...

Som det fremgår af dette materiale, har indsatte, der afsoner straffe af fængsel i mindst 4 år mulighed for løsladelse på prøve efter halvtid. Det er Indenrigsministeriet (Home Secretary), som tager endelig stilling fra sag til sag. Ifølge oplysninger som (C) fik under studiebesøget i England, beror spørgsmålet om løsladelse i meget høj grad på den enkelte indsattes opførsel og positive deltagelse i afsoningsplanlægningen.

(A) har oplyst, at han af det engelske fængsels Governor blev orienteret om, at udenlandske indsatte, som skal udvises efter afsoningen, i følge praksis har meget stor sandsynlighed for at blive løsladt umiddelbart efter, at den halve straffetid er forløbet.

... "

Den anden indsatte, B, vedlagde et brev af 25. april 1996 fra en engelsk advokat der beskrev de engelske regler sådan:

"It seems that your clients have been confused by a change in Prison Law which came into force after 1st October 1992 Before that date, prisoners were eligible for release on parole after serving one third of their Sentence The new law, The Criminal Justice Act 1991, changed this and in the case of long term prisoners (serving four years or more) the prisoner has to be released on licence after he has served two third of his sentence. A long term prisoner serving between four and under seven years imposed after the 1st October 1992 is eligible for release on licence after he has served one half of his sentence...

Ministeriet afslog ansøgningerne med bl.a. følgende begrundelse:

" Ifølge § 10, stk. 2 i lov nr. 323 af 4. juni 1986 om international fuldbyrdelse af straf m. v. skal fuldbyrdelsen ske efter danske regler.

Som fundament for fuldbyrdelse her i landet skal der altid foreligge en dansk dom, således at en dansk domstol i sager om fortsat fuldbyrdelse efter konventionens artikel 10 træffer afgørelse tilpasning.

Spørgsmålet om, hvad der i den forbindelse eventuelt skal til (bl.a. for at undgå skærpelse, jf. lovens § 10, stk. 2), henhører herefter under domstolene og må således anses for afgjort ved den skete tilpasning af straffen."

Justitsministeriet rettede efterfølgende henvisningen fra lovens § 10, stk. 2 til lovens § 3, stk. 3, jf. konventionens artikel 10, stk. 2. De indsatte klagede herefter til mig over afgørelserne.

Jeg indhentede i den anledning udtalelser og sagens akter fra Justitsministeriet. I udtalelserne henviste ministeriet bl.a. til den vejledning som det har udfærdiget om konventionen, og som ministeriet forudsatte at de indsatte var gjort bekendt med. Herefter skrev ministeriet:

"Efter Justitsministeriets opfattelse følger det af den ovennævnte vejledning at den, der herefter har anmodet om overførsel ikke kan forlange eller forvente, at spørgsmål vedrørende Straffuldbyrdelsen herunder spørgsmålet om prøveløsladelse, afgøres under hensyntagen til fremmed ret. Eventuel anvendelse af fremmed ret kan efter Justitsministeriets opfattelse kun ske, hvis de nationale retsregler bestemmer det."

Efter en foreløbig gennemgang af sagerne bad jeg I brev af 9 juli 1997 justitsministeriet om en supplerende udtalelse og om at ministeriet sendte sagen tilbage gennem departementet.

Jeg modtog herefter et brev af 29. september 1997 fra Justitsministeriet der henholdt sig til en udtalelse af 17. september 1997 fra Det Internationale Kontor Dette kontor henviste til en udtalelse af 29. august 1997 fra lovafdelingen hvor der bl. a. stod:

"Lovens (lov nr. 323 af 4. juni 1986 med senere ændringer om international fuldbyrd- else af straf m.v.; min tilføjelse) kapitel 2 og 4 indeholder ikke bestemmelser, der udtrykke- ligt tager stilling til, om den fortsatte straffuldbyrdelse i Danmark skal ske efter domslandets eller dansk lovgivning.

Af § 2 I kapitel 2 fremgår imidlertid at afgørelser, som er omfattet af Konventionen om overførelse af domfældte jf. bilag 1 til loven, fuldbyrdes efter konventionens regler. I konventionens artikel 9 om virkningen af overførsel til fuldbyrdelseslandet er det i stk. 3 fastsat, at fuldbyrdelsen af retsfølgen skal ske efter fuldbyrdelseslandets lovgivning og at kun denne stat er kompetent til at træffe alle påkrævede afgørelser § 2, stk. 1, i loven om international fuldbyrdelse af straf m.v. sammenholdt med konventionens artikel 9, stk. 3, indebærer derfor at straffuldbyrdelsen skal ske efter ganske regler, og at det alene er de danske straffuldbyrdende myndigheder, der er kompetente til at træffe afgørelser vedrørkende straffuldbyrdelsen. Spørgsmålet om prøveløsladelse derfor skal derfor også afgøres

efter dansk ret, jf. herved straffelovens § 38. Det gælder ligeledes i tilfælde, hvor den domfældte efter domslandes regler om prøveløsladelse måtte have en gunstigere retsstilling end den, der følger af de danske regler på området.

Det bemærkes at § 10 i lovens kapitel 5 om almindelige bestemmelser tager sigte på tilfælde, hvor der i forholdet mellem Danmark og domslandet hverken gælder nogen af de konventioner, der indgår i lovens kapitel 2-3 a eller en af de i § 9 nævnte overens- komster. § 10 er således ikke anvendelig i tilfælde, hvor Konventionen om overførelse af domfældte gælder i forholdet mellem Danmark og domslandet.

Endvidere tilføjes, at formålet med § 10, stk. 2, hvorefter fuldbyrdelsen skal sk efter danske regler og ikke må medføre en skærpelse af den domfældtes strafferetlige situation er at sikre, at domfældte, der overføres på grundlag af en aftale, opnår samme retsstilling som personer, der overføres på konventionsmæssigt grundlag jf. artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 2, i Konventionen om overførelse af domfældte samt artikel 10, stk. 1, og artikel 44, stk. 2, Konventionen om straffedommes internationale retsvirkninger.

Jeg sendte klagerne kopi af udtalelserne til orientering. Jeg orienterede dem samtidig om at jeg efter en foreløbig gennemgang af sagen havde fundet det hensigtsmæssigt at drøfte Sagen nærmere med Justitsministeriet, og at jeg derfor havde indbudt ministeriet til et møde. Det fandt sted den 18. december 1997.

Temaet for drøftelserne på mødet var spørgsmål om hvorvidt ministeriet i de konkrete sager skulle inddrage eller bortse fin engelsk Løsladelsespraksis ved udøvelsen af skønnet efter straffelovens § 38, stk. 2, jf. nærmere nedenfor.

Ombudsmandens udtalelser

" Lov nr. 323 af 4. juni l986 med senere ændringer om international fuldbyrdelse af straf m.v. indeholder bl. a.. nærmere regler om overførsel af domfældte. Kapitel 2 (§ 2 og 3) indeholder regler om overførsel på grundlag af Den Europæiske Konvention af 21. marts 1983 om overførelse af domfældte, mens kapitel 5 (§ 9-12) indeholder regler om overførsel på andet grundlag, enten ved overenskomst (§ 9) eller efter aftale i konkrete tilfælde (§ 10).

I det foreliggende tilfælde er der sket overførsel på grundlag af konventionen.

Afgørelser der er omfattet af konventionen om overførsel, kan fuldbyrdes efter konventionens regler, jf. lovens § 2, stk. 1. fuldbyrdelsen skal efter lovens § 3, stk. 2, normalt ske efter reglerne I konventionens artikel 11 om omsætning af straffen, men hvis det ikke er muligt, kan det ske efter reglerne i konventionens artikel 10 om fortsat fuldbyrdelse. og tilpasning af straffen, jf. lovens § 3, stk. 3. I det foreliggende tilfælde er det de sidstnævnte regler der er anvendt fordi de engelske myndigheder betingede overførslen heraf

Overenskomster og konkrete aftaler skal så vidt muligt indgås på grundlag af reglerne i kapitel 5 i Den Europæiske Konvention om straffedommes internationale retsvirkninger eller reglerne om omsætning i artikel 11 i konventionen om overførsel, jf. lovens § 11. Er det ikke muligt, skal reglerne om tilpasning i artikel 10, stk. 2, i sidstnævnte konvention anvendes.

Loven indeholder nærmere regler om sanktionsfastsættelsen (og behandlingen af selve overførselssagen, if. lovens kapitel 4). Derimod er der ikke i loven regler om fuldbyrdelsen her i landet efter overførslen på konventionsmæssigt grundlag, men kun for så vidt angår overførsel på grundlag af konkret aftale.

Her er det i lovens § 10, stk. 2, bestemt at fuldbyrdelsen skal ske efter danske regler (og ikke må medføre en skærpelse af domfældtes strafferetlige situation, jf. herom nedenfor).

For så vidt angår overførsel på konventionsmæssigt grundlag, fremgår det imidlertid af konventionens artikel 9, stk. 3, at fuldbyrdelsen skal ske efter fuldbyrdelseslandets lovgivning. Jeg er således enig i at afgørelser om fuldbyrdelsen, herunder afgørelser om prøveløsladelse, efter over førsel til Danmark skal træffes på grundlag af de danske regler herom.

Reglerne om prøveløsladelse findes bl.a. straffelovens § 38 der lyder sådan:

Stk. 1. når to tredjedele af straffetiden, dog mindst 2 måneder, er udstået afgør justitsministeriet eller den, han bemyndiger dertil, om den dømte skal løslades på prøve.

Stk. 2. Løsladelse på prøve kan ske tidligere, når særlige omstændigheder taler derfor, og den dømte har udstået halvdelen af straffetiden, dog mindst 2 måneder.

--- "

Spørgsmålet er om regler og praksis i domslandet der er gunstigere end de danske regler, kan eller skal indgå som et moment vurderingen af om der foreligger "særlige omstændigheder", jf. straffelovens § 38, stk. 2, ved afgørelser om prøveløsladelse af personer der er overført hertil.

Det var dette spørgsmål som jeg drøftede med Justitsministeriet på mødet den 18. december 1997. Justitsministeriet tilkendegav da at ministeriet ikke var uenig at ministeriet kan inddrage retsstillingen efter domslandets regler I afgørelsen af om der er grundlag for løsladelse efter straffelovens § 38, stk. 2. Fra min behandling tidligere af sager om overførsel fra Sverige til Danmark efter lov nr. 214 af 31. maj 1963 med senere ændringer om Samarbejde mellem Finland, Island, Norge og Sverige er jeg da også bekendt med at en svensk resolution om løsladelse efter afsoning af halvdelen af straffen (som efter de dagældende svenske prøveløsladelsesregler regelmæssigt fandt sted) efter Justitsministeriets praksis indgik som et moment i ministeriets overvejelser om mulighederne for løsladelse efter straffelovens § 38, stk. 2.

Spørgsmålet er herefter om en gunstigere retsstilling efter domslandets regler og praksis skal inddrages. Det er selvfølgelig forudsat at der er det fornødne bevismæssige grundlag til stede for at der ville være sket løsladelse på et tidligere tidspunkt hvis afsoning var fortsat domslandet.

Det er et grundlæggende princip ved overførsel på konventionsmæssigt grundlag at en sådan overførsel ikke må Forværre den dømtes strafferetlige situation. I artikel 11, stk. 1, litra d) konventionen om overførsler efter reglerne om omsætning af retsfølgen er det udtrykkeligt anført at den kompetente myndighed "ikke må forværre den dømte persons strafferetlige stilling". For så vidt angår tilpasning af sanktionen ved fortsat fuldbyrdelse, er det i konventionens artikel 10, stk. 2,3. punktum, anført at den med hensyn til sin karakter eller varighed ikke må skærpe den i domslandet pålagte sanktion. I artikel 44, stk. 2, i konventionen om straffedommes internationale retsvirkninger er det anfør at retten ved sanktionsfastsættelsen ikke må forværre domfældtes "strafferetlige situation".

De nævnte regler vedrører kun sanktionsfastsættelsen i forbindelse med en overførsel (som sker ved dom, jf. lovens § 3, stk. 2, sidste punktum, og stk. 3, sidste punktum). For så vidt angår fuldbyrdelsen efter overførsel, er det blot anført at den skal ske efter fuldbyrdelseslandets lovgivning (artikel 9, stk. 3, i konventionen om overførsel). Ved overførsel i konkrete tilfælde er det i lovens § 10, stk. 2, anført at fuldbyrdelsen ikke må medføre en skærpelse af domfældtes strafferetlige situation. Men ifølge Justitsministeriets udtalelse af 29. august 1997 er formålet hermed (alene) at sikre at domfældte der overføres på grundlag af en aftale, opnår samme retsstilling som personer der overføres på konventionsmæssigt grundlag. Selv om bestemmelsen i § 10, stk. 2, i øvrigt vedrører selve fuldbyrdelsen efter overførsel, er angivelsen heri af at der ikke må ske skærpelse, således ikke møntet på selve fuldbyrdelsen. Der er dermed ikke nogen forskel på regelanvendelsen ved overførsel efter konventionens regler og overførsel efter konkret aftale.

Det er således ikke regler der pålægger de administrative myndigheder at sikre at selve fuldbyrdelsen efter overførslen ikke indebærer en skærpelse i forhold til retsstillingen for den domfældte i domslandet.

Ved sanktionsfastsættelsen i forbindelse med overførsel skal reglerne om omsætning konventionen som udgangspunkt anvendes, jf. lovens § 3. stk. 2. Det fremgår af forarbejderne til denne bestemmelse at disse regler er valgt fordi de efter Justitsministeriets opfattelse "... i almindelighed vil være mest hensigtsmæssige, når det drejer sig om at fuldbyrde udenlandske straffedomme i Danmark. Disse regler giver jo mulighed for at tilpasse strafudmålingen til det strafniveau, som gælder i Danmark, og som ligger under strafudmålingsniveauet i visse andre lande, ..."

Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 2212). Når muligheden for undtagelsesvis at anvende reglerne om fortsat fuldbyrdelse er medtaget i loven, skyldes det ifølge forarbejderne at nogle stater vil gøre det til en betingelse for overførsel at disse regler anvendes (som det var tilfældet i den foreliggende sag). En udelukkelse af at anvende disse regler ville derfor samtidig indebære at man - i strid med reglernes humanitære formål - ville afskære sig fra at få danskere overført til afsoning i Danmark fra sådanne stater. I forlængelse heraf er det anført at uheldige virkninger af reglerne om fortsat straffuldbyrdelse" i stedet bør søges imødegået gennem reglerne om benådning m.v."

Det er således forudsat i forarbejderne til loven at (IC administrative straffuldbyrdende) myndigheder skal anvende reglerne om benådning m.v. til at imødegå uheldige virkninger af domstolenes anvendelse af reglerne om fortsat fuldbyrdelse i artikel 10 i konventionen. Forarbejderne indeholder derimod ikke forudsætninger om at de administrative myndigheder ved anvendelse af reglerne om fuldbyrdelse i øvrigt skal inddrage hensyn der sikrer at den dømtes (samlede) strafferetlige situation ikke forværres efter en overførsel. Der er dog efter min opfattelse ingen tvivl om at det er lovligt at inddrage sådanne hensyn i skønsmæssige afgørelser vedrørende fuldbyrdelsen, og at der derfor efter omstændighederne også består en pligt til at inddrage sådanne hensyn; jf. Jon Andersen m. fl., Forvaltningsret ( 1994), s. 245.

Ved Justitsministeriets behandling af sagen forelå de på s. 2, ovenfor, nævnte oplysninger. Oplysningerne i fængselsinspektørens brev og udtalelsen fra advokaten kan naturligvis ikke i sig selv udgøre det tilstrækkeligt grundlag for oplysningen om engelsk ret og praksis vedrørende spørgsmålet om prøveløsladelse. Ved fremsendelse af sagens akter til mig har Justitsministeriet ikke vedlagt de kopier som fængselsinspektøren fremsendte fra Prisoners informationpack, og jeg er således ikke bekendt med indholdet heraf.Justitsministeriet ses imidlertid ikke at have inddraget de modtagne oplysninger eller at have overvejet hvorvidt de indicerer at der burde indhentes nærmere oplysninger om spørgsmålet. Om en sådan udvidelse af oplysningsgrundlaget bør foretages på det foreliggende grundlag, afhænger af en konkret vurdering.

Sammenfattende er det som - jeg også tilkendegav under mit møde med Justitsministeriet - min opfattelse at der er pligt til at indhente nærmere oplysninger om fremmed ret hvis den i det konkrete tilfælde er en tilstrækkelig indikation herfor. Ved vurderingen af om fremmed ret (hvorefter) i givet fald skal inddrages i vurderingen efter straffelovens § 38, stk. 2, må der efter min opfattelse bl.a. lægges vægt på om prøveløsladelsens grundlag efter henholdsvis fremmed og dansk ret er sammenligneligt. Hvis dette er tilfældet, og der i øvrigt foreligger det fornødne grundlag for at antage at der ville være sket løsladelse på et tidligere tidspunkt såfremt afsoning var fortsat i domslandet, må domslandets regler og praksis efter min opfattelse tages i betragtning og i givet fald tillægges om vis vægt.

Ved afgørelsen i (A)´s henholdsvis (B)'s prøveløsladelsessag har Justitsministeriet været af den opfattelse at ministeriet kun kunne inddrage fremmed ret hvis de nationale regler bestemte det. Jeg må derfor som anført lægge til grund at Justitsministeriet ikke ved sin afgørelse af (A)´s henholdsvis (B)'s prøveløsladelsessag har overvejet at indhente nærmere oplysninger om og eventuelt inddrage de engelske regler og den engelske praksis som et moment i vurderingen af om der kunne ske prøveløsladelse efter straffelovens § 38, stk. 2. Jeg har på denne baggrund henstillet til Justitsministeriet at overveje sagen på ny og herunder tage stilling til hvorvidt de ovenfor omtalte oplysninger om engelsk ret indicerer at nærmere oplysninger herom bør indhentes. Jeg har bedt om underretning om resultatet af disse overvejelser."

Jeg modtog herefter kopi af justitsministeriets fornyede afgørelser af 24. marts 1998 til de pågældende hvori ministeriet fastholdt sine tidligere afgørelser i sagen. Det fremgik heraf bl.a. at ministeriet havde overvejet at indhente yderligere oplysninger om beskaffenheden af de regler der ville gælde for straffuldbyrdelsen i England. Med en nærmere begrundelse var ministeriet imidlertid ud fra de foreliggende oplysninger nået til den opfattelse at de pågældendes retsstilling henholdsvis ved forbliven i England og ved opholdet her i landet ikke kunne antages at være sammenlignelig på en sådan måde, at det ville have betydning for afgørelsen om prøveløsladelse.

Med bemærkning om at jeg ikke havde taget stilling til indholdet af ministeriets fornyede afgørelser, meddelte jeg herefter ministeriet at jeg ikke foretog mig mere i sagerne medmindre jeg modtog en klage over ministeriets fornyede afgørelse i sagen.