En advokat, (A), klagede for nogle klienter over at de var blevet overført til en særafdeling for negativt stærke indsatte i Statsfængslet i Nyborg.

Det fremgik af sagen at Statsfængslet i Nyborg den 7. august 1998 meddelte blandt andre A’s klienter at fængslet havde besluttet at de skulle overføres/flyttes fra fængslets fællesskabsafdelinger til fortsat afsoning i "Søndre fløj". I brevet var bl.a. anført følgende:

"...

Årsagen til overflytningen er, at statsfængslet har fundet det uomgængeligt nødvendigt at samle de negativt stærke indsatte på én afdeling.

Ved definitionen af en negativt stærk indsat har statsfængslet lagt vægt på følgende kriterier:

Den indsatte udviser under afsoningen en så stærk negativ indflydelse på medinsatte, at den pågældende i væsentlig grad forringer afsoningsvilkårene for de øvrige indsatte, idet han bl.a. skaffer eller søger at skaffe sig fordele på de medindsattes bekostning.

Der vil som oftest foreligge et særdeles godt samarbejde med andre negativt stærke indsatte, og de vil true med at udøve eller udøver fælles fysisk og psykisk styrke til at forfølge egne mål, herunder anvender de deres position overfor medindsatte til at skaffe sig de bedst mulige afsoningsforhold, hvilket bl.a. medfører, at de medvirker til, at medinsatte afholder sig fra at tage arbejde på bestemte arbejdspladser, deltage i fritidstilbud og tvinges til at tage ophold i frivillig enrum, lader sig udnytte økonomisk og socialt og presses til at være håndlangere for de negativt stærke indsatte, begå strafbare handlinger og brud på fængslets regler m.v.

Det vil bl.a. indgå i de negativt stærkes magtstruktur, at de selv som oftest eller altid optræder afdæmpet overfor personalet.

Statsfængslet har efter en konkret vurdering fundet, at De falder ind under den ovenfor beskrevne gruppe indsatte.

Statsfængslet har begrænset begrundelsen for vurderingens indhold og dermed anvendt reglerne i forvaltningslovens § 24, stk. 3 og § 15, stk. 1, nr. 3 og stk. 2.

Forvaltningslovens § 24, stk. 3 lyder således:

’Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15’.

Forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, og stk. 2 er sålydende:

’Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold’.

Statsfængslet har fundet, at Deres interesse i kendskabet til den undtagne begrundelse, må vige for hensynet til andres interesser af den anførte karakter.

Efter en modsætningsslutning af § 4, stk. 1 i fuldbyrdelsesbekendtgørelsen (af 21. juni 1973), hvorefter straf i almindelighed udstås i fællesskab, kan det oplyses, at De under Deres ophold foreløbig ikke vil have fællesskab med medindsatte, at der ikke vil være mulighed for arbejde, undervisning eller fritidstilbud, at De skal afvikle gårdtur enkeltvis og at De vil blive forplejet af statsfængslet, alt med henblik på at statsfængslet snarest vil kunne etablere en afdeling, hvor de indsatte indbyrdes kan afvikle fællesskab, gårdtur, deltage i arbejde, undervisning og fritidstilbud, evt. i tilknytning til afdelingen, men ikke med fængslets øvrige indsatte.

Udgang vil kunne afholdes efter trufne beslutninger herom.

Besøg vil blive søgt afviklet i samme omfang som tidligere, men uden mulighed for noget samvær med indsatte fra de øvrige afdelinger.

..."

Den 10. august 1998 indberettede fængselsinspektøren til Direktoratet for Kriminalforsorgen at han den 7. august 1998 havde besluttet at overføre 15 indsatte til den pågældende fløj. Inspektøren oplyste samtidig at alle de 15 indsatte i forbindelse med overførslen havde fået udleveret det ovenfor citerede brev af 7. august 1998.

I indberetningen var nærmere anført følgende om baggrunden for beslutningen om op-rettelsen af særafdelingen og kriterierne for anbringelse på afdelingen:

"...

Som det vil være direktoratet bekendt har Statsfængslet i Nyborg i 3 år været endog voldsomt præget af negativt stærke indsatte helt overvejende indsatte med tilknytning til [en rockergruppe (C)].

På Finansloven for 1998 er afsat midler til at kunne etablere særlige afdelinger, men i forståelse med direktoratet og Dansk Fængselsforbund har man udskudt etableringen af disse afdelinger til omkring årsskiftet 1998/99, da man ikke har det fornødne personale til bemanding.

Imidlertid er vilkårene for de svage og de almindelige indsatte blevet yderligere forværret.

Jeg har bl.a. kunnet konstatere:

Jeg bemærker, at der ikke forekommer vold mellem de indsatte i samme omfang som for 2-3 år siden. Dette skyldes efter min opfattelse, at frygten for (C)’s magtapparat i og uden for fængslet er så stor, at voldelige afstraffelser ikke er nødvendige i samme omfang som tidligere.

Min opfattelse hviler på en lang række oplysninger givet af indsatte i fortrolighed. Oplysninger, der på grund af deres fortrolige karakter ikke har kunne anvendes til disciplinær indskriden eller kunnet danne grundlag for politimæssig efterforskning. Endvidere hviler min opfattelse på en lang række personaleobservationer.

For fuldstændighedens skyld nævner jeg, at denne situation i høj grad også påvirker personalet, der oplever en kraftig frustration over at være vidne til undertrykkelse af de indsatte og de ulovligheder, som også for personalet fremtræder som styret af medlemmer af (C) eller relaterede.

Hertil kommer vold og trusler mod personalet, der selvsagt er belastende ikke blot for dem, der udsættes herfor, men for alle ansatte i fængslet.

De ovenfor nævnte forhold har efter min opfattelse været en stærkt medvirkende årsag til den meget betydelige stigning i personalets sygefravær, som vi har set siden begyndelsen af 1996.

De uacceptable tilstande kan efter min og personalets opfattelse i det væsentligste henføres til (C) -medlemmer og -relaterede.

Disse indsatte har under deres afsoning udvist en så stærk negativ indflydelse på deres medindsatte, at de i væsentlig grad har forringet afsoningsvilkårene for de medindsatte, idet de bl.a. har skaffet eller søgt at skaffe sig fordele på disses bekostning.

De har stedse haft et særdeles godt samarbejde indbyrdes, og de har truet med at udøve eller har udøvet fælles fysisk og psykisk styrke til af forfølge egne mål og ønsker. De har anvendt deres position til at skaffe sig de bedst mulige afsoningsforhold, hvilket bl.a. har medført, at medindsatte, der har sagt fra, ofte har været tvunget til at tage ophold i frivilligt enrum, at medindsatte har afholdt sig fra at tage arbejde på bestemte arbejdspladser, deltage i fritidstilbud, herunder gårdtur, og at de har ladet sig udnytte økonomisk og socialt. Endvidere har de været presset til at være håndlangere for de negativt stærke indsatte, begå strafbare handlinger og brud på fængslets regler m.v.

De negativt stærke indsatte har i hovedsagen (og navnlig de højst placerede) i løbet af de sidste 6 til 9 måneder været forholdsvis afdæmpede overfor personalet, men de har stedse været grænseprøvende overfor dette.

Ved en gennemgang af de indsatte i statsfængslet er de negativt stærke indsatte udpeget, og de er alle enten medlemmer af eller har en tilknytning til (C). Uagtet der ikke måtte være direkte oplysninger om stærkeadfærd vedr. det enkelte medlem eller den enkelte relaterede, er det dog lagt til grund, at de med deres blotte tilknytning til (C) har et sådant netværk og en sådan indflydelse, at de uden for enhver tvivl kan betegnes som negativt stærke indsatte.

..."

I brev af 14. august 1998 skrev A således til Statsfængslet i Nyborg:

"...

Statsfængslet kan notere, at jeg repræsenterer samtlige indsatte med tilknytning til (C), som indgrebene vedrører, medmindre de pågældende allerede er repræsenteret ved anden advokat.

Det fremgår af skrivelsen af 7. august 1998, at mine klienter er blevet overført til Søndre fløj på vilkår, at de foreløbig ikke har ret til fællesskab, arbejde, undervisning eller fritidstilbud, at de skal afvikle gårdtur enkeltvis, og at de vil blive forplejet af Statsfængslet.

Den eneste begrundelse, der gives for indgrebene, er følgende standardbegrundelse, meddelt de enkelte berørte:

’Den indsatte udviser under afsoningen en så stærk negativ indflydelse på medinsatte, at den pågældende i væsentlig grad forringer afsoningsvilkårene for de øvrige indsatte, idet han bl.a. skaffer eller søger at skaffe sig fordele på de medindsattes bekostning.’

Statsfængslet er ikke fremkommet med nogen nærmere begrundelse, og man har truffet bestemmelse om at aktindsigt afskæres.

Statsfængslet har i øvrigt fastsat nogle retningslinier ved en foreløbig dagsorden af 10. august 1998 for den pågældende afdeling, hvor mine klienter foreløbig befinder sig. Af denne dagsorden fremgår bl.a., at der kun er mulighed for ½ times gårdtur, hvis alle ønsker gårdtur, hvilket naturligvis er tilfældet. Dette vilkår vedrørende gårdtur er ringere end, hvad der gælder for varetægtsarrestanter, som har krav på mindst 1 times gårdtur om dagen.

Jeg anmoder om hurtigst muligt at modtage en udførlig begrundelse for de meget voldsomme indgreb, der er blevet iværksat overfor mine klienter, ligesom jeg anmoder om aktindsigt i videst muligt omfang.

Samtidig skal jeg meddele, at jeg påklager afgørelsen om indgrebene til Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgen.

..."

Den 18. august 1998 bad Direktoratet for Kriminalforsorgen statsfængslet om en udtalelse i anledning af A’s klage.

Under henvisning til en begæring fra A om aktindsigt sendte statsfængslet den 28. august 1998 A en kopi af fængslets indberetning af 10. august 1998 til Direktoratet for Kriminalforsorgen. Statsfængslet skrev samtidig følgende:

"...

Baggrunden for at samle de omhandlede indsatte i fængslets sydfløj er de meget alvorlige problemer med negativt styrende indsatte primært indsatte med tilknytning til (C) som fængslet har været præget af i de seneste 3 år. Der henvises til den mere indgående beskrivelse af disse problemer på side 2 og 3 i ovennævnte redegørelse.

Som det ligeledes fremgår af redegørelsen, er afgørelsen om fratagelse af fællesskab (isolation) for de omhandlede indsatte truffet af fængselsmæssige grunde i medfør af en modsætningsslutning til § 4, stk. 1, i bekendtgørelse af 21. juni 1973 om fuldbyrdelse af frihedsstraf. På det tidspunkt hvor beslutning om at samle de indsatte blev truffet, forelå en ekstraordinær situation i fængslet og man fandt det på denne baggrund af sikkerhedsmæssige grunde nødvendigt indtil videre at ophæve fællesskabet for disse indsatte.

Forholdene for de indsatte, som er blevet frataget fællesskab (isoleret), er løbende under normalisering i takt med, at statsfængslet finder dette forsvarligt og i takt med, at der etableres sådanne fysiske rammer, som muliggør beskæftigelse, fritidsaktiviteter mv. på den afdeling, hvor de indsatte er placeret.

I den forbindelse kan det oplyses, at der i den første uge efter afdelingens etablering har været afholdt gårdtur enkeltvis af 1 times varighed, i det omfang det har været praktisk muligt. Siden onsdag den 19. august er der gradvist åbnet op for fællesskabet i afdelingen. Således har de indsatte fra den 20. august haft mulighed for gårdtur to og to af en times varighed. Siden mandag den 24. august har der været afholdt fælles gårdtur af 1 times varighed samt grøn fritid (udvidet gårdturstid) og afdelingen har fungeret på normal vis som fællesskabsafdeling fra kl. 14.30-21.30. I øvrigt henvises til vedlagte plan for foreløbig fællesskab og gårdtur.

For så vidt angår beskæftigelse (arbejde og undervisning) arbejder statsfængslet på at etablere passende forhold. Indtil sådanne forhold er etableret, oppebærer de indsatte løn svarende til den aflønning, som de har haft forud for flytningen i sydfløjen.

Faciliteterne i afdelingen (selvforplejningskøkken, spisestue, fællesstue mv.) vil så snart som muligt blive forbedret, ligesom der vil blive etableret mulighed for hobbyvirksomhed og sport.

Så snart der er etableret selvforplejningskøkken, vil de indsatte overgå til selvforplejning. Indtil da forplejes de af fængslet og har fortsat mulighed for at foretage indkøb i fængslets købmandsbutik i samme omfang som fængslets øvrige indsatte.

..."

I brev af 18. januar 1999 præciserede A følgende:

"... jeg er af den opfattelse, at der ikke har været det fornødne grundlag for at begrænse mine klienters sædvanlige rettigheder.

Sådanne begrænsninger bør alene kunne ske på et individuelt grundlag og ikke ’en bloc’ uden dokumentation eller i det mindste rimelig sandsynliggørelse af, at der er noget konkret at bebrejde den enkelte eller på anden måde grundlag for at iværksætte restriktionerne overfor de enkelte.

..."

Den 26. februar 1999 traf Direktoratet for Kriminalforsorgen over for A’s klienter afgørelse i sagen. I afgørelsen var anført følgende:

"...

Som anført finder direktoratet, at Statsfængslet i Nyborg var berettiget til at anbringe Dem på en særlig afdeling og i den forbindelse midlertidigt fratage Dem fællesskab m.v.

Direktoratet har ved afgørelsen navnlig lagt vægt på, at De med Deres tilknytning til rockergruppen (C) har et sådant netværk og en sådan indflydelse, at De kan betegnes som en negativ stærk indsat med deraf følgende risiko for overgreb på medindsatte. Direktoratet har endvidere lagt vægt på de hensyn, som har fundet udtryk i de europæiske fængselsregler om inddeling og geninddeling af indsatte. Det fremgår af artikel 12 a, at formålet med inddeling og geninddeling af indsatte skal være, at holde indsatte, som på grund af deres strafferegister eller personlighed kan forventes at have gavn heraf eller som kan udøve en dårlig indflydelse, adskilt fra andre. Ifølge artikel 13 skal separate institutioner eller separate afdelinger i en institution så vidt muligt anvendes for at lette forvaltningen af forskellige behandlingssystemer eller fordelingen af specifikke kategorier af indsatte.

Direktoratet her derudover lagt vægt på, at De bortset fra i den indledende isolationsperiode i det store og hele er undergivet samme regler, som de øvrige indsatte i statsfængslet, blandt andet med hensyn til udgang og prøveløsladelse, således at afgørelsen om placering på afdeling Sdr. 1 og 2 må anses for et begrænset indgreb f.eks. set i sammenligning med afgørelsen om placering i åben eller lukket institution.

Specielt hvad angår den indledende isolationsperiode har direktoratet lagt vægt på, at der i forbindelse med oprettelsen af afdeling Sdr. 1 og 2 forelå en ekstraordinær situation i statsfængslet, idet fængslet havde været nødsaget til at handle akut med oprettelse af en særafdeling som følge af de stadigt stigende problemer med negativt stærke indsatte, som bl.a. havde resulteret i, at der var blevet fremsat alvorlig trusler mod personalet. Hensynet til personalets og de medindsattes sikkerhed gjorde det i den situation nødvendigt indledningsvis at isolere de indsatte på den særlige afdeling for at modvirke eventuel uro og aggressiv adfærd hos de indsatte som reaktion på flytningen til den særlige afdeling. Direktoratet er enig med statsfængslet i, at afgørelsen om midlertidigt at fratage Dem fællesskab er truffet på grundlag af en modsætningsslutning til § 4, stk. 1, i Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgens bekendtgørelse af 21. juni 1973 om fuldbyrdelse af frihedsstraf.

Direktoratet skal desuden henholde sig til det, som statsfængslet har oplyst vedrørende normaliseringen af forholdene for de indsatte på afdeling Sdr. 1 og 2, navnlig at der allerede i den første uge efter afdelingens oprettelse har været afholdt gårdtur enkeltvis af 1 times varighed i det omfang, det har været praktisk muligt, samt at de indsatte fra den 24. august 1998 har haft mulighed for besøg alle ugens dage også i den almindelige arbejdstid, således at de fra dette tidspunkt har haft mulighed for at afvikle flere besøg end før flytningen til afdeling Sdr. 1 og 2.

Det skal afslutningsvis bemærkes, at beslutningen om at oprette en særafdeling for visse indsatte i statsfængslet er udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed, og der er som følge heraf ikke et krav om begrundelse for afdelingens oprettelse. Der er ikke af direktoratet fastsat regler for placeringen af de indsatte internt i anstalterne, herunder regler om flytning af indsatte fra en afdeling til en anden. Selve anstaltsforholdet må efter direktoratets opfattelse antages at indeholde den fornødne hjemmel hertil, idet fordelingen af de indsatte i anstalten er et nødvendigt led i den faktiske administration af frihedsberøvelsen. Derudover kan henvises til de hensyn, som har fundet udtryk i de europæiske fængselsregler om inddeling og geninddeling af indsatte, der er nævnt ovenfor.

Beslutningen i de enkelte tilfælde om anbringelse på særafdelingen er derimod en afgørelse i forvaltningslovens forstand med deraf følgende krav om begrundelse, som De med dette brev har modtaget. Det bemærkes i den forbindelse, at direktoratet ikke har begrænset begrundelsens indhold i medfør af forvaltningslovens § 24, stk. 3, jf. § 15, stk. 1, nr. 3 og stk. 2, og således heller ikke begrænset retten til aktindsigt. Når statsfængslet i brevet af 7. august 1998 til Dem anførte, at statsfængslet havde begrænset begrundelsens indhold, var der tale om en begrænsning af begrundelsen for selve beslutningen om at oprette den særlige afdeling. Men da denne beslutning er udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed, hvor der ikke er et krav om begrundelse, var det ikke nødvendigt at henvise til forvaltningslovens regler om begrænsning af begrundelsens indhold.

..."

I brev af 20. oktober 1999 klagede A til mig over direktoratets afgørelse af 26. februar 1999. A anførte bl.a. følgende:

"...

Som hovedsynspunkt i min klage gør jeg gældende, at der ikke har været det fornødne grundlag for at foretage en så drastisk og vidtgående begrænsning i mine klienters rettigheder, som Statsfængslets beslutning indebar.

..."

Om statsfængslets brev af 7. august 1998, som de pågældende indsatte fik udleveret i forbindelse med overførslen, anførte A følgende:

"...

Skrivelsen efterlader selvsagt det klare indtryk, at Statsfængslet har foretaget en helt individuel og konkret vurdering af hver enkelt indsat med henblik på at afgøre, hvem der kunne betegnes som tilhørende gruppen af ’negativt stærke indsatte’.

At der reelt ikke er foretaget en sådan vurdering fremgår imidlertid af Statsfængslets indberetning til Direktoratet for Kriminalforsorgen af 10. august 1998, hvor det bl.a. anføres:

’Ved en gennemgang af de indsatte i Statsfængslet er de negativt stærke indsatte udpeget og de er alle enten medlemmer af eller har en tilknytning til (C). Uagtet der ikke måtte være direkte oplysninger om stærkeadfærd vedrørende det enkelte medlem eller den enkelte relaterede, er det dog lagt til grund, at de med deres blotte tilknytning til (C) har et sådant netværk og en sådan indflydelse, at de udenfor enhver tvivl kan betegnes om negativt stærke indsatte.’

På den anførte baggrund er det efter min opfattelse kritisabelt, at Statsfængslets beslutning om at begrænse mine klienters rettigheder ikke er sket på et individuelt grundlag, men derimod ’en bloc’, og uden dokumentation eller nogen rimelig sandsynliggørelse af, at der har været noget konkret at bebrejde den enkelte indsatte eller på anden måde grundlag for at iværksætte de indgribende restriktioner overfor de pågældende. Hertil kommer den efter min opfattelse uacceptable fremgangsmåde, som Statsfængslet har anvendt i sagen, hvorved man søger at give de indsatte indtryk af, at der er foretaget en konkret vurdering af hver enkelt indsat, men hvor det efterfølgende har vist sig, at det alene har været en eventuel tilknytning til (C) som har været bestemmende for, om man kunne betegnes som tilhørende gruppen af ’negativt stærke indsatte’ og derfor skulle overføres til den særlige afdeling.

..."

Den 27. oktober 1999 bad jeg Direktoratet for Kriminalforsorgen og Statsfængslet i Nyborg om en udtalelse om sagen.

Statsfængslet og direktoratet meddelte mig i breve af 13. og 22. december 1999 at myndighederne henholdt sig til henholdsvis det i sagen tidligere anførte og afgørelserne af 26. februar 1999.

To af mine medarbejdere gennemgik det materiale som ligger til grund for oprettelsen af afdelingen, og havde den 17. august 2000 en samtale med fængselsinspektøren i Statsfængslet i Nyborg om de forhold som førte til oprettelsen af afdelingen, de vilkår som de indsatte på afdelingen var undergivet, og de vilkår som på tidspunktet for udtalelsen var gældende på afdelingen.

Jeg har tidligere haft lejlighed til at tage stilling til et lignende spørgsmål om oprettelse af en særafdeling og placering af enkeltpersoner/grupper heri. I min redegørelse af 15. juli 1993 om Statsfængslet i Vridsløselilles beslutning af 11. maj 1992 om at oprette en tilsvarende særafdeling (afdeling B-III) for indsatte der havde en negativ indflydelse på andre indsatte, er anført følgende:

’Beslutningen om at oprette afdeling B-III:

Forvaltningslovens regler finder anvendelse på sager, hvori der træffes en afgørelse. Forvaltningsloven finder ikke anvendelse i tilfælde, hvor en beslutning, der er truffet af en offentlig myndighed, alene er et led i udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed. Om afgrænsningen af faktisk forvaltningsvirksomhed over for forvaltningslovens anvendelsesområde har jeg i Juridisk Grundbog (1989), bind 4, Forvaltningen, side 29-30 anført følgende:

’I praksis består den mest afgørende begrænsning i FVLs anvendelsesområde deri, at den ikke omfatter den såkaldte ’faktiske forvaltningsvirksomhed’, dvs. den del af forvaltningens funktioner, der ikke går ud på at fastsætte, hvad der skal være ret i et foreliggende tilfælde. Hvad betegnelsen ’faktisk forvaltningsvirksomhed’ nærmere dækker over, er imidlertid temmelig uklart. Udtrykket er i sig selv kun et residualbegreb dvs. en betegnelse, der hæftes på den mangfoldighed af forvaltningsvirksomhed, som ikke er af (overvejende) retlig karakter. Udviklingen synes i øvrigt at medføre, at begrebet trænges noget tilbage i takt med den stigende regulering og ’retliggørelse’ af områder og elementer i det, der hidtil har været betegnet som faktisk forvaltningsvirksomhed.

Som eksempler på forskellen mellem retlig og faktisk forvaltningsvirksomhed nævnes ofte beslutning om optagelse på plejehjem, over for beslutning om tildeling af et bestemt værelse på hjemmet, optagelse på skole eller læreanstalt og udstedelse af eksamensbevis, over for den mellemliggende meddelelse af undervisningen, beslutning om kaution for indlæggelse på specialhospital, over for beslutninger om sygdomsbehandlingens gennemførelse, etc.’

Det giver mig ikke anledning til bemærkninger, at Direktoratet for Kriminalforsorgen har opfattet oprettelsen af afdeling B-III som en beslutning, der i det hele henhører under begrebet faktisk forvaltningsvirksomhed. At beslutningen er udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed, indebærer bl.a., at forvaltningslovens regler om partshøring, begrundelse m.v. ikke finder anvendelse.

De europæiske fængselsregler (vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 12. februar 1987) indeholder i kapitel II et afsnit om fordeling og inddeling af indsatte. Artikel 12 og 13 i dette afsnit har følgende ordlyd:

’12. Formålet med inddeling eller geninddeling af indsatte skal være:

13. Separate institutioner eller separate afdelinger i en institution skal så vidt muligt anvendes for at lette forvaltningen af forskellige behandlingssystemer eller fordelingen af specifikke kategorier af indsatte.’

I forbindelsen med mine regelmæssige inspektioner i fængslerne efter bestemmelsen i § 3, stk. 3, i Instruks for Folketingets Ombudsmand er jeg opmærksom på, at der er behov for at sikre, at svage indsatte, som gennem anstaltsopholdet påtvinges samvær med andre, ikke udnyttes eller trykkes af samværet med (stærkere) medindsatte. Jeg har således anset det for en vigtig del af min opgave i det omfang der er muligt inden for rammerne af min virksomhed at undersøge, hvorvidt hensynet til de svage indsatte i fængslet bliver tilgodeset.

De regler, der gælder for de indsatte på en afdeling som B-III, er ikke i strid med de minimumsregler, der gælder i henhold til gældende nationale og internationale regler. Den fastsatte husorden giver mig set i relation hertil ikke i sig selv anledning til bemærkninger.

Beslutningen om, hvorvidt der er fornødent grundlag for at oprette en afdeling, der har de særlige indskrænkninger i den enkelte indsattes afsoningsvilkår, som er gældende for de indsatte på afdeling B-III, er af en skønsmæssigt præget karakter. Beslutningen baseres på en række oplysninger, hvis bevismæssige værdi indgår i den skønsmæssigt prægede vurdering.

En sådan skønsmæssigt præget beslutning kan jeg efter de regler der gælder for min virksomhed ikke kritisere, medmindre der forligger særlige omstændigheder.

Efter min gennemgang af sagen herunder den del af (det bevarede) materiale, som anstalten har undtaget fra aktindsigt og på baggrund af mine samtaler med fængselsinspektøren og Direktoratet for Kriminalforsorgen, giver anstaltens beslutning om at opretholde afdeling B-III mig ikke grundlag for kritik. Jeg har ikke herved taget stilling til de afgørelser, der er truffet om bestemte indsattes placering på afdelingen. Min stillingtagen hertil fremgår af mine samtidige skrivelser til de indsatte, som har indgivet klage til mig.

...’

De ovenfor nævnte bestemmelser i De europæiske fængselsregler er fortsat gældende.

Den 1. januar 1997 trådte lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand i kraft. I bemærkningerne til lovforslagets § 18 er det forudsat at ombudsmanden foretager systematiske inspektioner i fængsler til opfyldelse af en anbefaling fra Den Europæiske Komité vedrørende forebyggelse af tortur og anden umenneskelig behandling eller straf. Samtidig blev retsplejelovens § 779 ophævet, jf. ombudsmandslovens § 31, stk. 2. Det tilsyn som medlemmer af København Borgerrepræsentation og amtsrådene havde udført med varetægtsarrestanters behandling og forholdene i varetægtsfængsler (arresthuse) i henhold til retsplejelovens § 779, ophørte således med virkning fra den 1. januar 1997. Det er herved forudsat at denne tilsynsopgave i fremtiden varetages af ombudsmanden. Folketingets Ombudsmands inspektionsvirksomhed er således blevet udvidet og intensiveret. Som en del af inspektionsvirksomheden er opmærksomheden i høj grad rettet mod problemer med negativt stærke indsattes påvirkning af de forhold hvorunder andre indsatte udstår deres straf.

I forbindelse med forliget om finansloven for 1999 og den flerårige aftale for Kriminalforsorgen blev der af Folketinget afsat midler til etablering af tre midlertidige afdelinger til negativt stærke indsatte. Det blev efterfølgende besluttet at de midlertidige afdelinger skulle etableres i Statsfængslet i Horsens, Statsfængslet i Nyborg og Københavns Fængsler.

Direktoratet for Kriminalforsorgen udsendte den 12. marts 1999 til Statsfængslet i Nyborg og Statsfængslet i Horsens retningslinier for placering på midlertidig afdeling for stærke indsatte. I forlængelse heraf sendte Direktoratet for Kriminalforsorgen den 14. april 2000 cirkulære om ændring af cirkulære om anbringelse af personer, der er idømt frihedsstraf eller forvaring, og om overførsel mellem Kriminalforsorgens institutioner. Ændringscirkulæret vedrører placering af negativt stærke indsatte og svarer til de forslag om negativt stærke indsatte der fremgår af lovforslag nr. 145 om fuldbyrdelse af straf mv.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår følgende om definitionen på og grundlaget for anbringelse/overførsel af negativt stærke indsatte:

’...

Med udtrykket ’stærke’ indsatte sigtes navnlig til de grupper af indsatte, herunder rockere og deres støttepersoner, der i de senere år har skabt sig en sådan magtposition i fængslerne, at de i dag udgør en særdeles negativ styrende faktor i forhold til medindsatte. Deres metoder adskiller sig ikke nævneværdigt fra den fremgangsmåde, der sædvanligvis benyttes af andre ’stærke’ indsatte, dvs. vold, trusler om vold, økonomisk udnyttelse mv. De pågældendes metoder er imidlertid væsentlig grovere end tidligere, og deres styring retter sig nu mod alle i institutionen. Deres metoder rækker også uden for fængslet, idet de ved hjælp af gruppemedlemmer uden for fængslet kan udstrække deres trusler og pres til de medindsattes familier og pårørende. Som følge af det almindelige kendskab til sådanne gruppers metoder er det sjældent nødvendigt at anvende vold og trusler. Deres blotte fremtræden kombineret med de medindsattes kendskab til gruppetilhørsforholdet er normalt tilstrækkeligt til at skabe den tilsigtede frygt hos medindsatte. Samtidig udøves volden mv. sædvanligvis ikke af de ’negativt stærke’ indsatte selv, men af ’håndlangere’, hvilket gør det særdeles vanskeligt eller umuligt at bevise deres andel. Medvirkende hertil er også, at ingen tør udtale sig af frygt for repressalier.

...

Et flertal af Straffelovrådets medlemmer (6 medlemmer) finder, at der bør være mulighed for at foretage de nævnte former for anbringelse mv. alene med henvisning til den negativt stærke indsattes blotte fremtræden kombineret med institutionens eller de medindsattes kendskab til et eventuelt gruppetilhørsforhold og det forhold, at der er risiko for, at der af den pågældende gruppe vil blive begået overgreb mod f.eks. medindsatte. Flertallet foreslår på den baggrund betingelserne for anbringelse mv. lempet i tilfælde, hvor anbringelsen eller overførslen sker af hensyn til beskyttelse af medindsatte eller personale, således at der alene stilles krav om, at anbringelsen mv. må anses for nødvendig for at forebygge overgreb på medindsatte eller personale.

..."

Lovforslaget blev vedtaget den 26. maj 2000 og træder i kraft den 1. juli 2001.

Ovenfor side (...) er angivet det som var grundlaget for oprettelsen af særafdelingen i ’Søndre fløj’ og beslutningen om hvilke indsatte der skulle placeres dér. Der er alene tale om en angivelse af forhold som kunne meddeles til de pågældende.

Ved min behandling af sagen har jeg undersøgt om der i det materiale mv. som jeg har modtaget, er belæg for det som er anført om grundlaget for beslutningen.

Jeg kan oplyse at det er tilfældet.

Materialet viser at der i sagen var tale om én sammenhængende beslutning: at oprette en særafdeling i statsfængslet hvori skulle placeres indsatte som er medlem af (C), og indsatte med tilknytning til gruppen.

Jeg må endvidere lægge til grund at der blandt de indsatte der blev anbragt i særafdelingen, var personer om hvem fængslet ikke var i besiddelse af konkrete oplysninger om en ’negativt stærke indsatte-adfærd’. De pågældende blev placeret i særafdelingen alene på grund af deres medlemskab af/tilknytning til (C).

For mig foreligger herefter spørgsmålet om jeg har grundlag for at kritisere at statsfængslet på det grundlag der forelå for fængslet, traf beslutning om

at oprette en særafdeling i statsfængslet,

at anbringe indsatte som er medlem af (C) eller har tilknytning til gruppen, i særafdelingen, og

at afgrænse gruppen som det skete, herunder at medtage indsatte i gruppen om hvem der ikke forelå konkrete oplysninger om ’negativt stærke indsatte-adfærd’.

I den forbindelse må jeg tage stilling til om beslutningen var mere indgribende end nødvendigt for at opnå det ønskede formål, og om de begrænsninger der var/er gældende for særafdelingen, løbende blev overvejet og, i det omfang det var muligt, lempet.

Jeg bemærker først at de vilkår som indsatte skal have under deres afsoning af en frihedsstraf, er nøje reguleret i et stort antal administrative bestemmelser som er udstedt af Direktoratet for Kriminalforsorgen. Herudover gælder som minimumsbestemmelser De europæiske fængselsregler (vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 12. februar 1987).

Regelsættene indeholder bl.a. bestemmelser om

- arbejde

- fritid

- undervisning

- udgang

- frigang

- udslusning

- selvforplejning

- besøg

- gårdtur.

Det enkelte fængsel er forpligtet til at iagttage disse bestemmelser i forhold til de enkelte indsatte. I vidt omfang fremstår de nævnte forhold som tilbud til den indsatte der skal sikre rimelige afsoningsforhold og et så godt grundlag for en kriminalitetsfri tilværelse i frihed efter løsladelsen som muligt.

I det omfang forhold mellem de indsatte indbyrdes i et fængsel lægger hindringer i vejen for at indsatte kan benytte sig af de nævnte tilbud, foreligger der efter min opfattelse en pligt for fængslets ledelse til at reagere. Det samme gælder hvis der fra (nogle) indsattes side ved ’negativt stærke indsatte-adfærd’ skabes frygt hos personalet.

Hvilke midler der skal tages i anvendelse i tilfælde hvor en ’negativt stærke indsatte-adfærd’ over for andre indsatte og/eller personale finder sted, må afgøres i de enkelte tilfælde. I mere alvorlige tilfælde kan det næppe undgås at der i forhold til nogle indsatte må træffes foranstaltninger der kan være endog meget indgribende.

På spørgsmål herfra under samtalen den 17. august 2000 har fængselsinspektøren oplyst at det var og er hans opfattelse at en bekæmpelse af den ’negativt stærke indsatte-adfærd’ i statsfængslet forudsatte at alle indsatte som er medlem af (C) eller har tilknytning til gruppen, blev anbragt i særafdelingen, dvs. også indsatte om hvem der ikke forelå konkrete oplysninger om ’negativt stærke indsatte-adfærd’. På grund af den organisering der hersker i gruppen, ville tilstedeværelsen af indsatte medlemmer eller relaterede i de almindelige afdelinger i fængslet med overvejende sandsynlighed betyde at den uønskede adfærd ville fortsætte i hele fængslet.

Jeg har ikke grundlag for at anfægte den vurdering som fængselsinspektøren har givet udtryk for.

På det tidspunkt, den 7. august 1998, da statsfængslet traf beslutning om at oprette særafdelingen, var forholdene i statsfængslet efter min opfattelse af en sådan karakter at fængslets ledelse havde en pligt til at reagere.

Hvilke midler det var nødvendigt at bringe i anvendelse, beror som nævnt på et skøn i det enkelte tilfælde. Et sådant skøn har jeg kun begrænsede muligheder for at efterprøve. Jeg har ikke grundlag for at antage at de indgreb der blev besluttet den 7. august 1998, var mere indgribende end nødvendigt for at opnå det ønskede resultat. Jeg har heller ikke grundlag for at antage at indskrænkningerne i de indsattes forhold på ’Søndre afsnit’ har været opretholdt i længere tid end det har været nødvendigt.

Jeg har således ikke grundlag for at kritisere den beslutning der blev truffet af Statsfængslet i Nyborg og tiltrådt af Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Statsfængslet har som hjemmel for anbringelsen af Deres klienter i særafdelingen i brevet af 7. august 1998 henvist til ’en modsætningsslutning af § 4, stk. 1, i fuldbyrdelsesbekendtgørelsen (af 21. juni 1973) hvorefter straf i almindelighed skal udstås i fællesskab’.

Det er efter min opfattelse forkert at tale om en modsætningsslutning fra bestemmelsen som hjemmelsgrundlag.

Hjemlen for fængslets beslutning skal søges i den almindelige anstaltsordning hvorefter fængslet har adgang til at træffe nærmere bestemmelser om bl.a. de indsattes placering på de enkelte afdelinger. En konsekvens af placeringen i særafdelingen var at de indsatte her ikke har adgang til fællesskab med (alle) de øvrige indsatte. Dette er for så vidt ikke i sig selv i strid med fuldbyrdelsesbekendtgørelsens § 4, stk. 1, hvorefter straf ’i almindelighed’ skal udstås i fællesskab.

Jeg har samtidig hermed gjort Statsfængslet i Nyborg og Direktoratet for Kriminalforsorgen bekendt med min opfattelse.

I Statsfængslet i Nyborgs enslydende afgørelser til Deres klienter var anført en definition på en negativt stærk indsat. Videre var i begrundelsen for afgørelserne anført at fængslet ’har efter en konkret vurdering fundet, at De falder ind under den ovenfor beskrevne gruppe indsatte’.

Som det fremgår ovenfor, var det den blotte tilknytning til gruppen der var afgørende for at myndighederne vurderede at Deres klienter faldt ind under den nævnte definition på en stærk indsat og derfor skulle overføres til afdelingen. Det var den faktiske omstændighed der blev tillagt betydning for afgørelserne.

Statsfængslet i Nyborg burde derfor ikke i strid med virkeligheden i afgørelserne have givet udtryk for at beslutningen om overførsel hvilede på en konkret vurdering af om Deres klienter hørte under definitionen på en stærk indsat. Direktoratet burde have påtalt dette over for statsfængslet.

Jeg har samtidig hermed gjort Statsfængslet i Nyborg og Direktoratet for Kriminalforsorgen bekendt med min opfattelse.

Forvaltningslovens §§ 24 og 15 lyder således:

’§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. § 15.

§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

...

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

Under henvisning til bestemmelserne i forvaltningslovens § 24, jf. § 15, stk. 1, nr. 3, og stk. 2, begrænsede Statsfængslet i Nyborg begrundelsen for afgørelserne om overførsel til særafdelingen.

Som anført har jeg set de pågældende akter. I forvaltninglovens § 15, stk. 1, er der hjemmel til at undtage dem fra aktindsigt.

Direktoratet for Kriminalforsorgen oplyste i sin afgørelse at direktoratet ikke havde begrænset hverken begrundelsens indhold eller adgangen til aktindsigt i medfør af de ovenfor citerede bestemmelser. Direktoratet anførte samtidig at statsfængslet ikke havde behøvet at henvise til de pågældende bestemmelser fordi der var tale om en begrænsning af begrundelsen for beslutningen om oprettelsen af særafdelingen, og fordi denne beslutning var udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed og derfor ikke krævede begrundelse.

I overensstemmelse med det anførte under afsnit I vedrørende afdeling B-III i Statsfængslet i Vridsløselille er jeg enig med direktoratet i at beslutningen om selve oprettelsen af afdelingen er udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed, og i at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring og begrundelse derfor ikke finder anvendelse i forhold til beslutningen. Som det imidlertid fremgår af det anførte under afsnit II, litra a, hænger beslutningerne om oprettelse og overførsel materielt sammen. De akter som ligger til grund for opretholdelsen af afdelingerne, har således også betydning for beslutningerne om overførsel af Deres klienter til afdelingen.

Efter min opfattelse er det derfor ikke som anført af Direktoratet for Kriminalforsorgen korrekt at statsfængslet ikke skulle henvise til forvaltningslovens regler om begrænsning af begrundelsen for beslutningen om overførsel. Direktoratet burde derimod som statsfængslet under henvisning til forvaltningslovens bestemmelser have oplyst at begrundelsen var begrænset.

Jeg har samtidig hermed gjort Direktoratet for Kriminalforsorgen bekendt med min opfattelse."

I et efterfølgende brev fremsatte direktoratet nogle bemærkninger til min udtalelse i sagen. Direktoratet præciserede at Statsfængslet i Nyborgs hjemmelshenvisning i de enslydende breve af 7. august 1998 til de indsatte som blev overført til særafdelingen til fuldbyrdelsesbekendtgørelsens § 4, stk. 1, gjaldt den indledningsvise isolation af de indsatte på afdelingen og ikke selve overførslen til afdelingen. Direktoratet tilkendegav at direktoratet var enig med mig i at hjemlen til overførslen findes i den almindelige anstaltsordning.

Videre oplyste direktoratet at statsfængslet i hver enkelt sag foretog en konkret vurdering af hvorvidt den indsatte var medlem af eller havde tilknytning til (C) og dermed opfyldte betingelserne for overførsel til særafdelingen.

Herefter skrev jeg til direktoratet at jeg havde noteret mig direktoratets oplysning om hjemmelsgrundlaget idet jeg bemærkede at der på ikke var anledning til for mig at gå nærmere ind på spørgsmålet om hvorvidt en modsætningsslutning som den nævnte er det rette hjemmelsgrundlag for den isolation som indledningsvis fandt sted.

Jeg bemærkede videre at jeg nødvendigvis havde lagt til grund for min udtalelse at fængslet i hvert enkelt tilfælde forud for overførsel til særafdelingen foretog en konkret vurdering af de indsattes tilknytning til (C), og at fængselsinspektøren under samtalen med mine medarbejdere den 17. august 2000 på forespørgsel havde bekræftet at der blev foretaget en sådan konkret og individuel vurdering. Jeg understregede endelig at det fortsat var min opfattelse at statsfængslet i de enslydende breve af 7. august 1998 til de berørte indsatte burde have anført at det var medlemsskabet af/tilknytningen til (C) der var afgørende for overførslen idet gruppen som sådan og ikke konkret de enkelte medlemmer var vurderet i forhold til den nævnte definition, og at direktoratet burde have påtalt dette over for statsfængslet.