Sagen(*) drejede sig om hvorvidt A havde krav på partsaktindsigt og på at kunne lade sig repræsentere mens han var undveget fra afsoning i en af Direktoratet for Kriminalforsorgens institutioner.

Det fremgik af sagen at foreningen F for A anmodede Kontraktsfængselsafdelingen i Maribo om aktindsigt i sagsakter om A vedrørende beslutning om overflytning til Blegdamsvejens Fængsel. Anmodningen var vedlagt en fuldmagt fra A.

Kontraktsfængselsafdelingen i Maribo afviste anmodningen. Fængselsafdelingen anførte blandt andet følgende:

"...

Undertegnede giver hermed afslag på begæring om aktindsigt i (A)’s sagsakter.

Begrundelsen for afslaget er, at vi normalt ikke behandler klager fra indsatte som har unddraget sig afsoning, som i (A)’s sag, undveget fra ledsaget udgang d. 18-2.1998.

Men i det tilfælde at (A) påbegynder sin afsoning, kan sagen tages op.

Denne afgørelse kan klages til: (...)

..."

F klagede til Direktoratet for Kriminalforsorgen over afgørelsen. F anførte blandt andet følgende:

"...

Efter forvaltningslovens § 9, stk. 1, er det udgangspunktet, at en myndighed skal fremsende de sagsakter, som beror hos en myndighed, når den person, som sagsakterne angår, beder om aktindsigt i disse.

Afslaget fra Fængselsafdelingen i Maribo må tolkes sådan, at Fængselsafdelingen i Maribo normalt ikke giver aktindsigt i sager vedrørende indsatte, der unddrager sig afsoning. En sådan praksis er efter (F)’s vurdering ulovlig, idet den strider mod forvaltningslovens udgangspunkt vedrørende aktindsigt og da afdelingens praksis sætter den lovbundne konkrete afgørelse under en fast regel.

Afslutningsvis skal det præciseres, at (F) ikke har klaget til fængselsafdelingen i Maribo, men alene anmodet om aktindsigt på vegne af (A).

..."

Direktoratet for Kriminalforsorgen anførte i sin afgørelse:

"...

Direktoratet har afgjort sagen, efter at Kontraktfængselsafdelingen i Maribo har indsendt sagens bilag.

Her følger en kort gennemgang af sagen og begrundelsen for direktoratets afgørelse.

Det fremgår af sagen, at (A) blev overført til Kontraktfængselsafdelingen i Maribo den 2. januar 1998 til fortsat afsoning af hæfte i 30 dage og fængsel i 11 måneder, som den pågældende blev idømt ved Retten i Køge den 20. maj 1997 og ved Østre Landsret den 5. november 1997. Den pågældende afsonede endvidere forvandlingsstraf for bøder på fængsel i 4 dage.

Kontraktfængselsafdelingen i Maribo besluttede den 17. februar 1998 at overføre (A) til Københavns Fængsler. Afdelingen gav (A) tilladelse til at afvikle ledsaget udgang til sine forældre den 18. februar 1998 i forbindelse med overførslen.

(A) undveg den 18. februar 1998, mens han afviklede besøg hos sine forældre.

Den 28. april 1998 begærede De på (A)’s vegne aktindsigt i Kontraktfængselsafdelingens afgørelse af 17. februar 1998, om at overføre (A) til fortsat afsoning i Københavns Fængsler.

Den 29. april 1998 gav Kontraktfængselsafdelingen i Maribo (A) afslag på aktindsigt.

Afdelingen begrundede afslaget med, at afdelingen ikke behandler klager fra indsatte, som har unddraget sig afsoning.

Afdelingen oplyste endvidere, at afdelingen ville revurdere begæringen om aktindsigt, når (A) påbegynder afsoningen påny.

Begæringer om aktindsigt vil i visse tilfælde kunne afvises uden udtrykkelig lovhjemmel alene i kraft af retsordenens almindelige regler, herunder hvor begæringen ikke tjener noget rimeligt formål jf. betænkning nr. 858/1978 om offentlighedslovens revision, side 129.

Det er en grundlæggende samfundsmæssig interesse og af grundlæggende betydning for retsordenen, at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold. Styrken af denne interesse understreges blandt andet af det forhold, at denne interesse er omgærdet af bestemmelser i straffeloven. Forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, indeholder endvidere en bestemmelse, som fastslår, at også hensynet til selve straffuldbyrdelsen er en grundlæggende interesse, idet dette hensyn kan begrunde, at visse oplysninger undtages fra aktindsigt. Også det hensyn, at det offentlige ikke bør understøtte den retsstridige adfærd, at en person unddrager sig strafudståelsen, vil efter direktoratets opfattelse med vægt tale imod at imødekomme aktindsigtsbegæringer fra undvegne.

Det er derfor direktoratets udgangspunkt, at begæringer om aktindsigt fra undvegne ikke imødekommes, hvilket også må ses i sammenhæng med, at direktoratet som udgangspunkt heller ikke behandler ansøgninger eller klager fra personer, sålænge den pågældende unddrager sig strafudståelsen.

Direktoratet skal tillige pege på, at spørgsmålet om at imødekomme en begæring om aktindsigt fra en person, der søger at holde sit opholdssted skjult, alene bliver aktuelt, hvor den pågældende som i den konkrete sag optræder ved repræsentant.

Ifølge forvaltningslovens § 8 består partens ret til at lade sig repræsentere ikke, såfremt partens interesse i at kunne lade sig repræsentere findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige interesser. Om denne adgang til at afskære partsrepræsentation er i den kommenterede forvaltningslov, 1992-udgaven, anført følgende:

’Undtagelsesbestemmelsen indebærer, at der i hvert enkelt tilfælde af myndigheden skal foretages en konkret afvejning af på den ene side partens interesse i at få den pågældende bistand og på den anden side de hensyn, der taler for at afskære partens adgang til at lade sig repræsentere eller bistå af andre under sagsbehandlingen.’

Efter direktoratets opfattelse vil den offentlige interesse i, at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold, med betydelig vægt tale imod at tillade partsrepræsentation som den foreliggende. Over for dette hensyn er det direktoratets vurdering, at der alene står den pågældendes interesse i at sikre sig mod pågribelse.

Direktoratet mener som anført ikke, at det kan kritiseres, at Kontraktfængselsafdelingen i Maribo gav afslag på aktindsigt.

..."

I sin klage til mig imødegik F på en række punkter Direktoratet for Kriminalforsorgens argumentation. F anførte blandt andet at adgangen til at afvise begæringer om aktindsigt under henvisning til at ansøgningen ikke tjener noget rimeligt formål, alene gælder i misbrugstilfælde, navnlig hvor begæringen fremsættes i chikanøst øjemed af notoriske kværulanter. Det var F’s opfattelse at A havde retskrav på og saglig interesse i at få aktindsigt.

F anførte endvidere at en generel udelukkelse fra partsaktindsigt er i strid med forvaltningslovens § 15 idet en undtagelse fra hovedreglen forudsætter en konkret og individuel vurdering. F gjorde desuden gældende at der ikke er hjemmel i forvaltningslovens § 8, stk. 2, til at afskære retten til partsrepræsentation med henvisning til en offentlig interesse i at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold.

Jeg videresendte F’s klage til Direktoratet for Kriminalforsorgen som en anmodning fra F om at direktoratet uddybede begrundelsen for sin afgørelse og forholdt sig til de indsigelser som F havde gjort gældende.

Direktoratet for Kriminalforsorgen svarede F således:

"...

Direktoratet skal meddele at det stadig er direktoratets opfattelse at begæringer om aktindsigt fra undvegne ikke bør imødekommes, medmindre der foreligger ganske særlige omstændigheder i den konkrete sag.

Der henvises i den forbindelse til forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder bl.a. straffuldbyrdelsen.

Som nævnt i direktoratets brev af 12. oktober 1998 er det, efter direktoratets opfattelse, en grundlæggende samfundsmæssig interesse og af grundlæggende betydning for retsordenen at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold. Dette understreges bl.a. af at straffeloven kriminaliserer hjælp til unddragelse af straffuldbyrdelsen, jf. straffelovens §§ 124 og 125. Det er derfor stadig direktoratets opfattelse at der er tale om en retsstridig adfærd som det offentlige ikke bør understøtte og at dette hensyn som udgangspunkt taler imod at imødekomme aktindsigtsbegæringer fra undvegne.

Direktoratet mener ikke at der i den konkrete sag er anført sådanne særlige omstændigheder som kan bevirke at Deres klients interesse i aktindsigt må vige for hensynet til offentlige interesser af den anførte karakter.

Vedrørende partsrepræsentation skal direktoratet henholde sig til de grunde der er anført i direktoratets brev af 12. oktober 1998. Direktoratet mener ikke at der i den konkrete sag er anført sådanne særlige omstændigheder som kan bevirke at hensynet til Deres klients anonymitet vejer tungere end hensynet til den offentlige interesse i at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold.

..."

F klagede på ny til mig over direktoratets afgørelse.

I en udtalelse i anledning af klagen anførte Arrestinspektøren i Arresthuset i Maribo at han ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

I en udtalelse henviste Direktoratet for Kriminalforsorgen til sin afgørelse.

I min udtalelse af 31. maj 2000 udtalte jeg blandt andet følgende:

a. Retten til partsaktindsigt følger af bestemmelser i lovens kapitel 4. Lovens § 9, stk. 1, er sålydende:

’§ 9. Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.’

Forvaltningslovens kapitel 4 indeholder nogle bestemmelser hvorefter myndighederne kan nægte aktindsigt for så vidt angår nærmere angivne dokumenter og oplysninger. Visse typer af sager er helt undtaget fra bestemmelserne om aktindsigt. Udgangspunktet er at kun på de områder hvor loven indeholder en udtrykkelig hjemmel hertil, kan myndighederne undtage dokumenter eller oplysninger fra adgangen til aktindsigt.

b. Direktoratet for Kriminalforsorgen har blandt andet henvist til hensynet til straffuldbyrdelsen og herunder til lovens § 15, stk. 1, nr. 3, til støtte for sin afgørelse. § 15, stk. 1, indeholder blandt andet følgende bestemmelse om adgangen til at undtage oplysninger fra aktindsigt:

’§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

...’

Bestemmelsen indebærer en adgang for myndighederne til at begrænse aktindsigt efter en konkret afvejning af de modstående hensyn som er partens interesse i aktindsigt over for de angivne hensyn i bestemmelsen. Anvendelse af bestemmelsen forudsætter at der er nærliggende fare for at de angivne private eller offentlige interesser vil lide skade af væsentlig betydning såfremt en anmodning om aktindsigt for så vidt angår de enkelte oplysninger eller dokumenter, imødekommes, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg., 1999, s. 312.

Det må efter min opfattelse være en afgørende forudsætning for at arresthuset og Direktoratet for Kriminalforsorgen kan meddele afslag på anmodningen om aktindsigt med henvisning til bestemmelsen i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 3, at de dokumenter som begæringen om aktindsigt retter sig imod, indeholder oplysninger som (A) vil kunne gøre brug af i henseende til fortsat at unddrage sig straffuldbyrdelsen. Dette ses ikke at være tilfældet her, og den anførte begrundelse for afslaget er således ikke holdbar.

c. Det antages at myndighederne i klare tilfælde af misbrug af krav om aktindsigt vil kunne afvise kravet uden udtrykkelig hjemmel med henvisning til retsordenens almindelige regler, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg., 1999, s. 264.

Denne fortolkning har støtte i forarbejderne til offentlighedsloven, jf. betænkning 857/1978, s. 129, jf. s. 118. På side 118 er blandt andet følgende anført:

’...

Efter loven [lov nr. 280 af 10. juli 1970 om offentlighed i forvaltningen, min bemærkning] kan der heller ikke stilles krav med hensyn til begrundelsen for begæringen om aktindsigt. I kommissionsudkastets § 1 var det derimod bestemt, at en begæring kunne afslås, hvis det var åbenbart, at den pågældende ikke havde nogen rimelig interesse i, at den blev efterkommet, jfr. herved betænkningen side 61, hvor det anføres, at denne bestemmelses formål var at udelukke ’notoriske kværulanter’ fra at besvære myndighederne med at begære oplysninger om sager, i hvilke det er åbenbart, at de ikke har nogen rimelig interesse. Denne adgang til at meddele afslag blev imidlertid udeladt af regeringsforslaget under henvisning til, at den næppe ville have nogen større praktisk betydning og i øvrigt syntes vanskelig at administrere, jfr. F.T. 1969-70 tillæg A sp. 587. Uanset dette kan det dog formentligt efter omstændighederne ikke anses for udelukket at afvise begæringer, der klart ikke tjener noget rimeligt formål navnlig hvor den pågældende gentagne gange har haft lejlighed til at gøre sig bekendt med akterne og alene fremsætter nye begæringer om aktindsigt i chikanøst øjemed, jfr. herved kommentaren side 35.

...’

På side 129 er blandt andet følgende anført:

’...

a. Ved bedømmelsen af, hvorvidt de gældende regler om offentlighedsprincippets udformning i denne henseende har virket tilfredsstillende, finder udvalget det nærliggende at tage udgangspunkt i de funktioner, som offentlighedsloven har til hensigt at varetage. Der kan i så henseende navnlig være anledning til at understrege, at loven ikke alene tilsigter at indgå som et led i det system af retssikkerhedsgarantier, der omgærder beslutningsprocessen i den offentlige forvaltning her i landet, men tillige har det videre sigte at give pressen og andre nyhedsformidlende institutioner et bedre grundlag for udøvelsen af den almindelige informationsvirksomhed i form af en løbende orientering af offentligheden om den offentlige forvaltnings virksomhed.

Udvalget kan på denne baggrund tiltræde, at offentlighedsloven ikke indeholder særlige formkrav med hensyn til en begæring, eller kræver at den, der begærer aktindsigt, kan godtgøre en særlig interesse heri. Udvalget forudsætter dog, at klare tilfælde af misbrug som hidtil vil kunne imødegås også uden udtrykkelig hjemmel i kraft af retsordenens almindelige regler, jf. ovenfor side 118.

...’

Med støtte i forarbejderne kan det således lægges til grund at der i klare tilfælde af misbrug kan meddeles afslag på aktindsigt uanset at offentlighedsloven ikke indeholder hjemmel hertil. Noget tilsvarende formentligt i endnu mere begrænset omfang kan antages at være gældende for så vidt angår anmodninger om aktindsigt efter forvaltningslovens kap. 4.

I den foreliggende situation er der ikke tvivl om at begæringen tjener et formål for (A). Det kan allerede af denne grund ikke antages at begæringen skulle være udtryk for misbrug af adgangen til aktindsigt. Det er derfor min opfattelse at den ulovhjemlede adgang til at afvise begæringer om aktindsigt som er forudsat i betænkning 857/1978 om offentlighedsloven, ikke med de af direktoratet anførte argumenter finder anvendelse i et tilfælde som det foreliggende.

d. Endvidere anfører Direktoratet for Kriminalforsorgen at den retsstridige adfærd som består i at en person unddrager sig strafudståelsen, ikke bør understøttes af det offentlige.

Dette grundlæggende synspunkt kan jeg selvsagt kun være enig i. Men det er et spørgsmål om man deraf, som direktoratet gør det, kan drage den konsekvens at den omstændighed at en begæring om aktindsigt fremsættes af en undvegen, generelt og med vægt taler imod at begæringen imødekommes.

Jeg kan ikke være enig i at imødekommelse af en aktindsigtsbegæring fra en undvegen generelt er udtryk for at man derved ’understøtter’ den pågældendes unddragelse fra straffuldbyrdelsen. Kun hvor meddelelse af aktindsigt efter en konkret vurdering må antages at kunne anvendes i unddragelsen, vil man efter min opfattelse kunne tale om at den retsstridige adfærd ’understøttes’. Dette kan som anført ovenfor ikke antages at være tilfældet i den foreliggende sag.

Forvaltningslovens § 8 har følgende indhold:

’§ 8. Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov.’

I forarbejderne til loven er blandt andet anført følgende om bestemmelsens stk. 2 (Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 131 og 132):

’...

En part i en sag, der er under behandling i den offentlige forvaltning, kan efter administrativ praksis i dag normalt altid vælge at lade sig repræsentere i forbindelse med forvaltningens sagsbehandling. I overensstemmelse hermed forudsætter justitsministeriet, at der efter den foreslåede bestemmelse kun i ganske særlige tilfælde nægtes en part adgang til at lade sig repræsentere eller bistå under sagens behandling.

Undtagelsesbestemmelsen indebærer, at der i hvert enkelt tilfælde af den pågældende myndighed skal foretages en konkret afvejning af på den ene side partens interesse i at få den pågældende bistand og på den anden side de hensyn, der taler for at afskære partens adgang til at lade sig repræsentere eller bistå.

Bestemmelsen vil f.eks. kunne anvendes i tilfælde, hvor parten under et møde med myndigheden ønsker sig bistået af flere personer og myndigheden, af hensyn til sagsbehandlingen, ro og orden eller af hensyn til andre parter, finder at burde begrænse antallet af bisiddere eller helt at udelukke andre end parterne selv fra at deltage i mødet.

Undtagelsesbestemmelsen vil også kunne anvendes i de tilfælde, hvor parten ønsker at skifte repræsentant, og en deraf følgende udsættelse af sagen vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse. Hvis udsættelsen i øvrigt findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, kan myndigheden ligeledes undlade at efterkomme partens ønske om at lade sig repræsentere eller bistå under sagen.

Hvis den pågældende repræsentant er ganske uegnet til at varetage partens interesser, kan bestemmelsen i særlige tilfælde tænkes anvendt også af hensyn til parten selv.

...’

Direktoratet for Kriminalforsorgen har anført at den offentlige interesse i at straffedomme fuldbyrdes i overensstemmelse med deres indhold, med betydelig vægt taler imod at tillade partsrepræsentation i en sag som den foreliggende. Over for dette hensyn er det direktoratets vurdering at der alene står den pågældendes interesse i at sikre sig mod pågribelse.

Jeg er ikke enig i direktoratets opfattelse. Undtagelsesbestemmelsen i § 8, stk. 2, er snæver og retter sig først og fremmest mod andre (mere praktiske) situationer. Jeg kan ikke udelukke at der kan forekomme situationer hvor det blotte forhold at der er en partsrepræsentant kan være medvirkende til at en indsat der unddrager sig straffuldbyrdelsen, igennem partsrepræsentation kan sikre sig mod pågribelse. Det må imidlertid bero på en konkret vurdering i de enkelte tilfælde om en sådan situation foreligger. En konkret vurdering af dette forhold ses imidlertid ikke at være foretaget i den foreliggende sag.

Jeg har samtidig hermed gjort Direktoratet for Kriminalforsorgen bekendt med min opfattelse, og jeg har henstillet til Direktoratet for Kriminalforsorgen at træffe en ny afgørelse i sagen. Jeg har bedt direktoratet om at underrette mig om direktoratets fornyede afgørelse."

Ved brev af 22. januar 2001 oplyste Direktoratet for Kriminalforsorgen at direktoratet ved brev af samme dato i overensstemmelse med min henstilling af 31. maj 2000 havde truffet ny afgørelse i sagen, og at direktoratet havde meddelt F aktindsigt.

Direktoratet oplyste at den meget sene besvarelse af min henstilling skyldes en ekspeditionsfejl som direktoratet i brevet til F havde beklaget.

Jeg udtalte at jeg var enig i at det var beklageligt at min henstilling først blev besvaret den 22. januar 2001. Jeg tog til efterretning at aktindsigt nu var blevet meddelt.

NOTER: (*) J.nr. 2000-1987-620.