Fastsættelse af børnebidrag fra strafafsoner

En kvinde fødte den 9. juni 1999 en søn. Barnets far var den 18. marts 1999 blevet anholdt og siden idømt fængsel i 1 år og 9 måneder. Efter barnets fødsel bad kvinden statsamtet om at fastsætte bidrag.

A fødte den 9. juni 1999 en søn. Den 5. juli 1999 modtog Viborg Statsamt et oplysningsskema (om faderskab til børn af ugifte samboende forældre) hvori A oplyste at A’s ugifte sambo, B, var far til barnet. Skemaet var ikke underskrevet. Viborg Statsamt modtog samme dag B’s anerkendelse af faderskabet og A’s og B’s anmeldelse af fælles forældremyndighed. Anmeldelsen af fælles forældremyndighed var ikke dateret.

Med brev af 22. juli 1999 (til A og B) bad Viborg Statsamt A om at underskrive skemaet med oplysning om faderskab og returnere det sammen med en kopi af B’s dåbsattest. Endvidere sendte Viborg Statsamt et nyt skema om fælles forældremyndighed da underskrifterne på det tidligere indsendte skema ikke var dateret.

Den 28. juli 1999 modtog Viborg Statsamt skemaet med oplysning om faderskab (i underskrevet stand) og en ny anmeldelse af fælles forældremyndighed.

Den 12. august 1999 afsluttedes faderskabssagen. Samme dag sendte Viborg Statsamt A og B en kopi af faderskabsanerkendelsen samt en påtegnet aftale om fælles forældremyndighed.

I brev af 10. august 1999 ansøgte A Viborg Statsamt om at fastsætte bidrag til A’s søns underhold, bidrag til A’s underhold 2 måneder før og 1 måned efter fødslen, bidrag i anledning af fødslen og dåbsbidrag. A’s ansøgning var bl.a. begrundet i at B var blevet anholdt den 18. marts 1999, og at han siden anholdelsen havde siddet i fængsel. A betragtede sig derfor som eneforsørger til barnet.

I brev af 23. august 1999 til A skrev Viborg Statsamt følgende:

"Idet man henviser til ovennævnte sag, skal man forespørge, hvorvidt samlivet mellem Dem og (B) er ophævet, nu når (B) sidder i fængsel. Endelig skal man forespørge om De og (B) agter at fortsætte samlivet, når han har udstået sin straf."

I brev af 26. august 1999 oplyste A statsamtet om at samlivet mellem A og B ikke var ophørt. Til spørgsmålet om hvorvidt A og B agtede at genoptage samlivet efter B’s løsladelse, svarede A "det må tiden vise, da det er svært at svare på i denne situation, men på nuværende tidspunkt vil jeg mene at muligheden er stor".

Den 23. september 1999 oplyste A telefonisk over for Viborg Statsamt at A og barnet besøgte B i fængslet en gang imellem, og at B boede hos A og barnet når han havde udgang fra fængslet.

Den 29. oktober 1999 traf Viborg Statsamt følgende afgørelse:

"De har søgt statsamtet om at fastsætte bidrag til Deres søns underhold, bidrag til Deres eget underhold 2 mdr. før og 1 md. efter fødslen, bidrag i anledning af fødslen og dåbsbidrag. Deres søn er født den 9. juni 1999.

De har oplyst, at De og (B) ikke bor sammen, idet (B) blev anholdt den 18. marts 1999 og siden er blevet idømt fængsel i 1 år og 9 måneder. Han afsoner nu straffen.

De har endvidere oplyst, De og barnet besøger (B) i fængslet samt, at (B) bor hos Dem og barnet, når han har udgang fra fængslet.

Endelig har De oplyst, at De vil mene, at samlivet mellem Dem og (B) genoptages efter hans løsladelse.

Det fremgår af CPR-registret, at (B) og De står tilmeldt på samme adresse i folkeregistret.

Hvis en af forældrene ikke opholder sig sammen med barnet og den anden af forældrene, men dette skyldes praktiske omstændigheder i stedet for uenighed, må man i almindelighed lægge til grund, at underholdsforpligtelsen opfyldes. Det kan således normalt antages, at strafafsonere, selvom de måtte være uden forsørgerevne, opfylder deres forsørgelsespligt efter børnelovens § 13, når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

"

Den 16. november 1999 klagede C på vegne af A til Civilretsdirektoratet over statsamtets afgørelse. C skrev bl.a. følgende:

"Statsamtet har begrundet afgørelsen med, at (B), der er fader til barnet, må antages at opfylde sin forsørgelsespligt efter børnelovens § 13, selv om han afsoner en fængselsstraf, idet samlivet med (A) således ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelser.

Det er (C)’s opfattelse, at de faktiske omstændigheder i sagen er således, at (B) ikke kan siges at opfylde sin forsørgelsespligt. Det fremgår af Ingrid Lund-Andersen m.fl.: Familieret, 4. udg., s. 122f., at hvis én af forældrene ikke lever sammen med barnet, er det udgangspunktet, at vedkommende ikke opfylder sin forsørgelsespligt over for barnet, og at vedkommende derfor kan sættes i bidrag. Endvidere henvises til, at det af BL-kommentar s. 122 fremgår, at betingelsen om manglende opfyldelse af forsørgelsespligten normalt må anses for opfyldt, medmindre den pågældende enten selv direkte forsørger barnet eller halvårsvis eller dog månedsvis forud betaler et bidrag af mindst samme størrelse som det, der ville blive pålagt ved en bidragsresolution. (B) kan efter (C)’s opfattelse ikke siges at leve sammen med barnet, imens han afsoner sin straf, og han må derfor på baggrund af ovenstående kunne pålægges bidragspligt, jf. BL § 13, stk. 2."

Den 29. november 1999 videresendte Viborg Statsamt C’s klage af 16. november 1999 til Civilretsdirektoratet. Statsamtet meddelte i den forbindelse at statsamtet henholdt sig til sin afgørelse af 29. oktober 1999.

Den 5. januar 2000 traf Civilretsdirektoratet afgørelse i sagen. Direktoratet skrev bl.a. følgende:

"Vi har gennemgået sagen, og vi ændrer ikke statsamtets afgørelse.

Begrundelsen for vores afgørelse er den samme, som statsamtet har givet Dem.

Vi er således enig med statsamtet i, at der ikke kan fastsættes bidrag, da samlivet mellem Dem og (B) uanset hans fængselsophold ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse."

Med brev af 14. januar 2000 bad A Civilretsdirektoratet om at genoptage sagen. Samtidig gjorde A Civilretsdirektoratet opmærksom på at hun ikke kunne forstå hvordan hun af Ribe Kommune kunne betragtes som enlig forsørger, men ikke af statsamtet. A vedlagde som bilag til sit brev bl.a. en kopi af en check (udbetaling af børnetilskud).

Den 31. januar 2000 skrev Civilretsdirektoratet følgende til A:

"Civilretsdirektoratet afslog den 5. januar 2000 at ændre Viborg Statsamts afgørelse af 29. oktober 1999 i Deres bidragssag.

De har bedt os om at behandle sagen igen. De har til støtte herfor anført, at Ribe kommune betragter Dem som enlig forsørger under (B)’s fængselsophold.

Vi har nu gennemgået sagen igen, og vi fastholder vores afgørelse og begrundelse.

Det er således fortsat vores opfattelse, at samlivet mellem Dem og (B) uanset hans fængselsophold ikke er ophævet, og at der ikke kan fastsættes bidrag, når der ikke er sket ophævelse af samlivet."

Den 2. marts 2000 rettede A henvendelse til mig om sagen. A gjorde bl.a. gældende at B umuligt kunne overholde sin forsørgelsespligt, og at hun af Ribe Kommune blev betragtet som enlig forsørger. Endvidere oplyste A at hun og B ikke levede i et registreret partnerskab eller under ægteskabelige forhold, og at den formelle tilmelding til folkeregistret ikke burde være afgørende. A’s klage var bl.a. vedlagt kopi af B’s lønspecifikation for "periode 7.2.2000".

Den 21. marts 2000 bad jeg Civilretsdirektoratet om en udtalelse i sagen. Jeg bad forinden direktoratet om at indhente en udtalelse fra Viborg Statsamt om sagen. I mit brev til direktoratet skrev jeg bl.a. følgende:

"Det fremgår endvidere af Civilretsdirektoratets afgørelse af 5. januar 2000 at direktoratet stadfæstede Viborg Statsamts afgørelse med den samme begrundelse som statsamtet. Direktoratet henviste herudover til at samlivet mellem (A) og (B) uanset (B)’s fængselsophold ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

Børnelovens § 13, stk. 2, opstiller som betingelse for fastsættelse af bidrag at den pågældende ikke opfylder sin forsørgelsespligt. Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1959-60, tillæg A, sp. 323):

’Stk. 2 giver en almindelig hjemmel til at udfærdige bidragsresolution i alle tilfælde, hvor forsørgelsespligten ikke opfyldes. Dette gælder, uanset om moderen og faderen til et barn uden for ægteskab samlever som ægtefæller og for så vidt angår ægtebørn uden hensyn til, om ægteskabet fortsat består, eller der er opnået separation eller skilsmisse.

Med hensyn til børn uden for ægteskab vil det, som efter de hidtil gældende bestemmelser, være hovedreglen, at bidrag pålægges, så snart faderskabssagen er afsluttet. Bestemmelsen åbner imidlertid mulighed for, at overøvrigheden undlader at udfærdige bidragsresolution, enten fordi moderen ønsker det, jfr. § 7, stk. 2, i loven af 1937, eller fordi det er utvivlsomt at faderen opfylder sine forpligtelser over for barnet og moderen. Dette sidste vil navnlig kunne være tilfældet, hvor der er tale om et fast samlivsforhold, der fuldstændig har karakteren af et ægteskab med fælles økonomi mellem parterne.’

I sit brev af 2. marts 2000 har (A) bl.a. anført at hun i andre sammenhænge betragtes som enlig forsørger. Civilretsdirektoratet og statsamtet bedes i udtalelserne til mig kommentere dette.

Civilretsdirektoratet og statsamtet bedes i udtalelserne endvidere komme ind på hvorledes afgørelserne i sagen forholder sig til ordlyden af børnelovens § 13, stk. 2, og forarbejderne hertil.

Myndighederne bedes endelig oplyse om (B) på noget tidspunkt har boet sammen med barnet og i benægtende fald udtale sig om hvilken betydning statsamtet og direktoratet har tillagt dette forhold."

I breve af 6. juli 2000 og 18. september 2000 orienterede jeg A om at jeg telefonisk havde hørt til sagen i Civilretsdirektoratet. I brev af 8. november 2000 orienterede jeg A om at jeg samme dag skriftligt havde anmodet Civilretsdirektoratet om nærmere oplysning om sagens behandling, og om hvornår jeg kunne forvente svar. I brev af 20. november 2000 orienterede jeg A om at Civilretsdirektoratet samme dag telefonisk havde oplyst at direktoratet forventede at kunne sende udtalelsen i A’s sag om ca. 14 dage. Jeg hørte endvidere telefonisk til sagen i Civilretsdirektoratet den 12. december 2000, den 2. januar 2001 og den 15. januar 2001.

Den 16. januar 2001 modtog jeg et brev fra A. A sendte mig en kopi af vejledningen om udbetaling af børnetilskud (januar kvartal). A oplyste at hun i perioden havde været at betragte som enlig forsørger af kommunen, og at hun opfyldte de fastsatte regler herom.

Den 13. april 2000 afgav Viborg Statsamt udtalelse i sagen. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende:

"I den anledning kan det oplyses, at statsamtet den 14. juni 1999 modtog fødselsanmeldelse vedrørende det barn (A) havde født den 9. juni 1999.

Af fødselsanmeldelsen fremgår det, at moderen har oplyst, at (B) er far til barnet.

Da moderen og den oplyste far ifølge CPR-registret bor på samme adresse, fremsendes statsamtets oplysningsskema vedrørende samboende ugifte forældre.

Statsamtet får skemaet retur den 5. juli 1999 i udfyldt men ikke underskrevet stand. Moderen anmodes i brev af 22. juli 1999 om at underskrive skemaet, og den 28. juli 1999 modtager statsamtet skemaet forsynet med underskrift. Den 28. juli 1999 modtager statsamtet endvidere faderens anerkendelse af faderskabet samt forældrenes anmeldelse af fælles forældremyndighed.

Det bemærkes, at der i den vejledning som forældrene modtager i forbindelse med anmeldelse af fælles forældremyndighed blandt andet oplyses om reglerne for fastsættelse af børnebidrag.

Den 11. august 1999 modtager statsamtet brev fra (A), hvoraf det fremgår, at hun mener at være berettiget til bidrag fra faderen 2 måneder før og 1 måned efter fødslen, bidrag til udgifter i anledning af fødslen samt til normalbidrag.

Faderskabssagen afsluttes den 12. august 1999 og efter § 12, stk. 5, i bekendtgørelse om behandling af faderskabssager skal Viborg Statsamt behandle ansøgningen om fastsættelse af bidrag.

Den 23. august 1999 anmoder statsamtet (A) om at oplyse, om samlivet med (B) er ophørt.

I brev modtaget den 30. august 1999 oplyser (A), at samlivet ikke er ophørt og at samlivet med stor sandsynlighed fortsætter efter (B)’s løsladelse.

Ved telefonisk henvendelse til statsamtet den 23. september 1999 oplyser (A), at hun og barnet besøger (B) i fængslet og at (B) bor hos hende og barnet, når han har udgang.

Statsamtet har derfor ud fra den praksis, som er beskrevet i Skarrildhus 1989 side 21-22 og Skarrildhus 1997 side 5-6, fundet, at (B) og (A) er samlevende og at (B) derfor opfylder sin forsørgerpligt efter børnelovens § 13, selv om han på grund af strafafsoning måtte antages at være uden eller næsten uden forsørgerevne.

Således som sagen foreligger oplyst for statsamtet, har (B) ikke siden barnets fødsel boet fast sammen med barnet, da han blev anholdt den 18. marts 1999. Han har dog ifølge (A)’s oplysninger boet sammen med hende og barnet, når han har udgang.

Disse oplysninger er indgået i statsamtets vurdering af, om samlivet mellem forældrene var ophørt, men statsamtet har ikke tillagt spørgsmålet om, hvorvidt (B) har boet sammen med barnet, selvstændig betydning ved afgørelsen.

Det forhold, at (A) i henhold til anden lovgivning måske kan betragtes som enlig forsørger, finder statsamtet ikke kan indgå i vurderingen af, om der kan fastsættes bidrag i henhold til børnelovens regler."

Den 18. januar 2001 afgav Civilretsdirektoratet sin udtalelse i sagen. Civilretsdirektoratet skrev følgende:

"

Direktoratet kan henholde sig til afgørelserne og til statsamtets udtalelse af 13. april 2000, der vedlægges, idet klagen dog giver anledning til følgende bemærkninger:

Det fremgår af forarbejderne til børnelovens § 13, at loven kun behandler forældrenes privatretlige pligt til at deltage i forsørgelsen af deres børn.

Som supplement til den privatretlige forsørgelse yder det offentlige forskellige typer af tilskud til forældres forsørgelse af børn. Disse supplerende ydelser er bl.a. reguleret i børnetilskudsloven. Efter denne lovs § 2, stk. 1, nr. 3, kan ordinært børnetilskud således bl.a. ydes, når den ene ægtefælle er indsat i institutioner under Kriminalforsorgen ud over 3 måneder, og den anden ægtefælle er enlig.

Det er ikke nærmere omtalt i forarbejderne til børneloven, hvornår en forælder ikke opfylder sin pligt til at deltage i forsørgelsen af barnet med den virkning, at den pågældende efter lovens § 13, stk. 2, kan pålægges at betale børnebidrag.

Derimod fremgår det af bemærkningerne til den pågældende bestemmelse, at der ved en gennemførelse af loven ville blive åbnet mulighed for fremover at undlade at fastsætte bidrag til et barn født uden for ægteskab, enten fordi moderen ønsker det, eller fordi det er utvivlsomt, at faderen opfylder sin forpligtelse over for barnet og moderen. Dette sidste vil navnlig kunne være tilfældet, hvor der er tale om et fast samlivsforhold, der fuldstændig har karakteren af et ægteskab med fælles økonomi mellem parterne.

Efter direktoratets opfattelse har det med disse bemærkninger navnlig været hensigten at understrege princippet om ligestilling af børn født i og uden for ægteskab.

I tilfælde, hvor en af forældrene ikke opholder sig sammen med barnet og den anden af forældrene, og dette skyldes praktiske omstændigheder i stedet for uenighed, må det efter Civilretsdirektoratets opfattelse i almindelighed lægges til grund, at forsørgelsespligten er opfyldt. Det må derfor normalt antages, at strafafsonere efter evne opfylder deres forsørgelsespligt efter børnelovens § 13, når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af forarbejderne til børnelovens § 13, stk. 1, at man som tidligere ved fastlæggelsen af målestokken for barnets forsørgelse bl.a. skal tage hensyn til begge forældres livsvilkår.

Da (B) efter direktoratets opfattelse må anses for under strafafsoningen at have forsørget sit barn efter evne, jf. herved princippet i børnelovens § 13, stk. 1, er der i den foreliggende situation ikke grundlag for at pålægge ham at betale bidrag.

At (A) i relation til tilskudsregler i anden lovgivning betragtes som enlig forsørger, kan efter direktoratets opfattelse ikke tillægges betydning i forhold til reglerne i børnelovens § 13, da disse regler alene omhandler den privatretlige forsørgelsespligt.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt (B) har boet sammen med barnet, kan direktoratet oplyse, at det fremgår af udskrifter fra Det Centrale Personregister, at (B) og (A) på tidspunktet for barnets fødsel den 9. juni 1999 begge var tilmeldt folkeregisteret på adressen (V) i (X), og at de med virkning fra 1. juli 1999 tilmeldte sig folkeregistret på adressen (Y) i (Z).

Det fremgår dog også af sagen, at (A) har oplyst, at (B) blev anholdt af politiet den 18. marts 1999, og at han efterfølgende blev straffet med fængsel i 1 år og 9 måneder. (A) har herudover oplyst, at (B) har boet hos hende og barnet, når han var på udgang fra fængslet, og at samlivet ikke var ophørt.

På den baggrund er det Civilretsdirektoratets opfattelse, at det er uden betydning for vurderingen af parternes samliv i relation til reglerne om børnebidrag, at (B) en stor del af tiden i den omhandlede periode har været forhindret i at opholde sig sammen med barnet.

Vi skal beklage den alt for lange sagsbehandlingstid."

Med brev af 22. januar 2001 bad jeg om A’s bemærkninger til Viborg Statsamts udtalelse af 13. april 2000 og Civilretsdirektoratets udtalelse af 18. januar 2001.

I brev af 12. februar 2001 kommenterede A myndighedernes udtalelser. A skrev bl.a. følgende:

"(B) har i den periode han var indsat under kriminalforsorgen, ikke ydet med noget som helst til hverken min eller vores fælles barns forsørgelse. Jeg var tværtimod nødt til at sætte mig selv i gæld til bank, venner og familie, så jeg kunne købe de nødvendige ting til vores barn.

M.h.t. udtalelserne om den fælles folkeregisteradresse, skal det nævnes, at (B) kun måtte få udgang til hans folkeregisteradresse, og var derfor nødt til at have adresse samme sted som sit barn, for at kunne se dette. Havde han haft adresse et andet sted, havde det været besværligt for ham at se hans barn. Det skal også nævnes, at jeg rådførte mig med min sagsbehandler om dette spørgsmål, og fik svaret at det ikke havde nogen betydning, om (B) havde adresse samme sted som jeg, idet han jo ikke ville opholde sig dér, men i fængslet. Som nævnt ved tidligere henvendelse, burde den formelle tilmelding til folkeregistret ikke have nogen betydning i denne sag."

Jeg udtalte herefter i mit brev til A af 31. maj 2001 følgende:

Myndighederne traf deres afgørelse i sagen i henhold til § 13 i lov om børns retsstilling, jf. lovbekendtgørelse nr. 293 af 2. maj 1995 som senest ændret ved lov nr. 966 af 20. december 1999. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

§ 13"’§ 13. Forældrene er hver for sig forpligtet til at forsørge barnet. Barnet skal forsørges, opdrages og uddannes under hensyn til forældrenes livsvilkår og barnets tarv.

Stk. 2. Opfylder en af forældrene ikke forsørgelsespligten over for barnet, kan statsamtet pålægge ham at udrede bidrag til barnets underhold.’

Lov om børns retsstilling regulerer forældres privatretlige forsørgelsespligt over for deres børn. Efter bestemmelsen i lovens § 13, stk. 1, har hver af forældrene pligt til at forsørge barnet.

Det fremgår af bemærkninger til § 13 i lov om børns retsstilling (Folketingstidende 1959-60, tillæg A, sp. 323) ’at der ved fastlæggelsen af målestokken for barnets forsørgelse samt dets opdragelse og uddannelse skal tages hensyn til begge forældrenes livsvilkår og barnets tarv’. Særligt om bestemmelsen i § 13, stk. 2, fremgår bl.a. følgende:

"Stk. 2 giver en almindelig hjemmel til at udfærdige bidragsresolution i alle tilfælde, hvor forsørgelsespligten ikke opfyldes. Dette gælder, uanset om moderen og faderen til et barn uden for ægteskab samlever som ægtefæller og for så vidt angår ægtebørn uden hensyn til, om ægteskabet fortsat består, eller der er opnået separation eller skilsmisse.

Med hensyn til børn uden for ægteskab vil det, som efter de hidtil gældende bestemmelser, være hovedreglen, at bidrag pålægges, så snart faderskabssagen er afsluttet. Bestemmelsen åbner imidlertid mulighed for, at overøvrigheden undlader at udfærdige bidragsresolution, enten fordi moderen ønsker det, jfr. § 7, stk. 2, i loven af 1937, eller fordi det er utvivlsomt at faderen opfylder sine forpligtelser over for barnet og moderen. Dette sidste vil navnlig kunne være tilfældet, hvor der er tale om et fast samlivsforhold, der fuldstændig har karakteren af et ægteskab med fælles økonomi mellem parterne.’

Der kan om bestemmelsen i børnelovens § 13 henvises til Irene Nørgaard mfl., Familieret, 4. udgave, 1996, s. 121ff og navnlig til s. 122 hvoraf følgende bl.a. fremgår:

’Bidragspligt forudsætter en forsømmelse af forsørgelsespligten, BL § 13, stk. 2. Der synes derfor at være behov for en nærmere præcisering af forsørgelsespligtens indhold, men bestemmelsen i BL § 13, stk. 1, giver som RVL § 2 kun ringe vejledning. Den retlige standard i BL § 13, stk. 1, pålægger forældrene en omfattende og ubestemt forpligtelse, hvis indhold veksler med forældrenes sociale status og den almindelige samfundsudvikling.

Hvis forældrene lever sammen med barnet, vil det være udgangspunktet, at begge forældre opfylder forsørgelsespligten i § 13, stk. 1, gennem naturalforsørgelse af barnet, uanset hvad de faktisk ofrer på barnets underhold, og uanset hvordan de har fordelt opgaverne mellem sig.

En begæring fra én af to samlevende forældre om bidrag fra den anden til et eller flere børns forsørgelse kan ikke afvises med, at der ikke er hjemmel til at pålægge bidrag, medens samlivet består. Den kan derimod typisk afslås under henvisning til, at den anden opfylder sin forsørgelsespligt, ( )’

Der kan om bestemmelsen i børnelovens § 13 endvidere henvises til lov om børns retsstilling ved Niels Chr. Bitsch, 3. omarbejdede udgave ved Hanne Ekstrand, 1981, s. 115ff.

Efter børnelovens § 13 kan der således efter begæring fra en af forældrene om bidrag fra den anden pålægges den anden af forældrene at betale bidrag til et eller flere børns forsørgelse hvis den anden ikke efter evne opfylder sin forsørgelsespligt.

Det er ikke et krav for at kunne pålægge en af forældrene bidragspligt at forældrene ikke lever sammen. Derimod indgår oplysningen om hvorvidt forældrene er samlevende eller ej, som et kriterium ved vurderingen af om begge forældrene efter evne opfylder forsørgelsespligten efter børnelovens § 13.

Efter § 2 i lov om ægteskabets retsvirkninger (lovbekendtgørelse nr. 37 af 5. januar 1995 med senere ændringer) påhviler det mand og hustru gennem pengeydelse, gennem virksomhed i hjemmet eller på anden måde at bidrage, hver efter sin evne, til at skaffe familien det underhold som efter ægtefællernes livsvilkår må anses for passende. Til underholdet regnes hvad der kræves til husholdningen og børnenes opdragelse såvel som til fyldestgørelse af hver ægtefælles særlige behov.

Forsømmer en ægtefælle at opfylde sin underholdspligt efter retsvirkningslovens § 2, kan det efter begæring pålægges vedkommende at yde den anden ægtefælle et pengebidrag i det omfang det efter omstændighederne må anses for rimeligt, jf. § 5 i retsvirkningsloven.

Retsvirkningslovens § 5 gælder også efter en samlivsophævelse der ikke skyldes uoverensstemmelse, men er begrundet i f.eks. hospitalsindlæggelse, institutionsanbringelse eller fængselsstraf, jf. Svend Danielsen og Mogens Hornslet i lov om ægteskabets retsvirkninger med kommentarer, 2. udgave, 1986, s. 34.

Efter min opfattelse kan det indgå som et kriterium ved vurderingen af om begge forældre opfylder forsørgelsespligten efter § 13, om en eventuel samlivsophævelse ikke skyldes uoverensstemmelse, men andre grunde.

De modtog med Viborg Statsamts afgørelse af 29. oktober 1999 en redegørelse for statsamtets og Civilretsdirektoratets praksis i sager om fastsættelse af børnebidrag i tilfælde hvor samlivet mellem forældrene er ophævet af andre grunde end uoverensstemmelse.

Som det fremgår ovenfor, uddybede Civilretsdirektoratet i sin udtalelse af 18. januar 2001 til mig beskrivelsen af retsgrundlaget og praksis i forbindelse med fastsættelse af børnebidrag i tilfælde hvor den ene af forældrene ikke opholder sig sammen med barnet (og den anden af forældrene) og dette skyldes praktiske omstændigheder og ikke uenighed. Civilretsdirektoratet anførte bl.a. i sin udtalelse at det normalt antages at strafafsonere efter evne opfylder deres forsørgelsespligt efter børnelovens § 13 når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

Om Civilretsdirektoratets praksis om fastsættelse af børnebidrag når den ene forælder afsoner en frihedsstraf, kan der endvidere henvises til Skarrildhusberetningen for 1989, s. 21-22, hvor følgende bl.a. er anført:

’Efter praksis antages en af forældrene, som lever sammen med barnet, som altovervejende hovedregel at forsørge dette efter sin evne. Såfremt begge forældre samlever med barnet, kan der således normalt ikke fastsættes bidrag.

Hvis en af forældrene ikke opholder sig sammen med barnet og den anden af forældrene, men dette skyldes praktiske omstændigheder i stedet for uenighed, må man i almindelighed lægge til grund, at underholdsforpligtelsen opfyldes.’

Det fremgår af Skarrildhusberetningen for 1997, s. 5 og 6, at Civilretsdirektoratet fastholdt denne opfattelse efter ændringen af børnetilskudsloven (lov nr. 1133 af 22. december 1993).

Jeg må herefter forstå Civilretsdirektoratets beskrivelse af praksis således at i tilfælde hvor samlivet mellem forældrene er ophævet af andre grunde end uoverensstemmelser, antages det som udgangspunkt at den af forældrene som ikke opholder sig sammen med barnet (og den anden af forældrene), opfylder sin forsørgelsespligt efter børnelovens § 13.

Dette udgangspunkt giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Jeg finder at vurderingen af hvorvidt den af forældrene som ikke opholder sig sammen med barnet (og den anden af forældrene), opfylder sin forsørgelsespligt efter børnelovens § 13, altid må bero på et konkret skøn i den enkelte sag af den pågældende forælders opfyldelse af forsørgelsespligten set i forhold til den pågældende forælders forsørgelsesevne.

Jeg må endvidere forstå Civilretsdirektoratets praksis således at strafafsonere uanset om de måtte være uden forsørgelsesevne normalt antages at opfylde deres forsørgelsespligt efter børnelovens § 13 når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

Jeg finder at det også i disse tilfælde må bero på en konkret vurdering om en strafafsoner opfylder sin forsørgelsespligt efter evne, når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelser.

Endelig må jeg forstå at det er Civilretsdirektoratets opfattelse at det ved vurdering af hvorvidt en forælder opfylder sin forsørgelsespligt - når samlivet med den anden af forældrene (som har barnet boende) ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse - er uden betydning om den anden af forældrene (som har barnet boende), i relation til anden lovgivning betragtes som enlig forsørger. Denne opfattelse giver mig ikke i sig selv anledning til bemærkninger.

Jeg har begrænset min undersøgelse af myndighedernes afgørelser til at omfatte:

myndighedernes begrundelser for afgørelserne og

myndighedernes sagsoplysning.

Skriftlige afgørelser der ikke giver den pågældende fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse.

Ved Viborg Statsamts og Civilretsdirektoratets afgørelser om ikke at fastsætte bidrag til Deres søns underhold, bidrag til Deres eget underhold 2 måneder før og 1 måned efter fødslen, bidrag i anledning af fødslen og dåbsbidrag fik De ikke fuldt ud medhold. Afgørelserne skulle derfor ledsages af en begrundelse, jf. forvaltningslovens § 22.

Forvaltningslovens § 24 angiver de nærmere krav til en begrundelses indhold. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

’

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999, s. 420ff. Jeg henviser i øvrigt til de mere generelle betragtninger der er anført om kravene til indholdet af en begrundelse, i Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 368ff.

I en vis udstrækning vil en begrundelse skulle tage stilling til partsanbringender. Dette gælder ikke blot hvis partens anbringender angår kriterier som myndighederne selv har inddraget i afgørelsen, men også andre partsanbringender som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante for afgørelsen. For så vidt angår anbringender som af myndigheden anses for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv lægger vægt på, vil det efter omstændighederne være rigtigst - udtrykkeligt i begrundelsen - kortfattet at angive at de pågældende anbringender ikke er tillagt betydning. Dermed kan parten konstatere at myndighederne har været opmærksom på disse. Jeg kan i den forbindelse henvise til Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 339ff*, særligt s. 359.

Viborg Statsamt redegjorde i afgørelsen af 29. oktober 1999 for oplysninger vedrørende Deres og (B)’s relationer og for at det normalt kan antages at strafafsonere - selv om de måtte være uden forsørgelsesevne - opfylder deres forsørgelsespligt efter børnelovens § 13 når samlivet med den anden af forældrene ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.

Viborg Statsamts afgørelse indeholdt ikke en udtrykkelig vurdering af om samlivet mellem Dem og (B) måtte anses for ophævet som følge af uoverensstemmelser eller af andre grunde, og det fremgik ikke af afgørelsen at statsamtet havde foretaget en konkret vurdering af om (B) efter evne opfyldte forsørgelsespligten efter børnelovens § 13.

Det fremgik således alene af statsamtets afgørelse at statsamtet havde vurderet at (B) der var strafafsoner opfyldte sin forsørgelsespligt selv om han måtte være uden forsørgelsesevne.

Det er på den baggrund min opfattelse at statsamtets begrundelse for afgørelsen af 29. oktober 1999 ikke opfylder kravene i forvaltningslovens § 24. Dette finder jeg meget beklageligt.

Jeg har gjort Viborg Statsamt bekendt med min opfattelse.

Civilretsdirektoratet henviste i sin begrundelse for afgørelsen af 5. januar 2000 til Viborg Statsamts begrundelse. Civilretsdirektoratet skrev herudover følgende:

’Vi er således enig med statsamtet i, at der ikke kan fastsættes bidrag, da samlivet mellem Dem og (B) uanset hans fængselsophold ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse.’

Efter at De i brev af 14. januar 2000 havde bedt Civilretsdirektoratet om at genoptage Deres sag, skrev direktoratet den 31. januar 2000 til Dem at direktoratet fastholdt afgørelsen af 5. januar 2000 og begrundelsen herfor. Civilretsdirektoratet skrev endvidere følgende:

’Det er således fortsat vores opfattelse, at samlivet mellem Dem og (B) uanset hans fængselsophold ikke er ophævet, og at der ikke kan fastsættes bidrag, når der ikke er sket ophævelse af samlivet.’

Som det fremgår ovenfor, mener jeg ikke at Viborg Statsamt havde foretaget en konkret vurdering af om (B) efter evne opfyldte sin forsørgelsespligt efter børnelovens § 13, og jeg mener ikke at Viborg Statsamts begrundelse indeholder en udtrykkelig stillingtagen til spørgsmålet.

Jeg kan heller ikke af Civilretsdirektoratets begrundelse for afgørelsen af 5. januar 2000 (som fastholdt den 31. januar 2000) se at direktoratet vurderede om (B) efter evne opfyldte sin forsørgelsespligt efter børnelovens § 13.

Jeg må forstå Civilretsdirektoratets begrundelse således at direktoratet ved afgørelsen om ikke at fastsætte bidrag tillagde det afgørende betydning at direktoratet vurderede at samlivet mellem Dem og (B) ikke var ophævet som følge af uoverensstemmelser.

Som tidligere bemærket kan spørgsmålet om hvorvidt forældrenes samliv består (eller ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelser), indgå som et kriterium ved afgørelsen af hvorvidt forældrene opfylder forsørgelsespligten efter børnelovens § 13.

Myndighedernes vurderinger af hvorvidt forældrenes samliv består (eller ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelser), bygger på afvejninger af omstændigheder som jeg som ombudsmand ikke har særlige forudsætninger for at afveje på en anden og bedre måde end Viborg Statsamt og Civilretsdirektoratet der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige. Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere myndighedernes vurdering. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst.

Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne ganske særlige omstændigheder for så vidt angår myndighedernes vurdering af at samlivet mellem Dem og (B) ikke var ophævet på grund af uoverensstemmelse. Jeg har herefter ikke grundlag for at kritisere denne vurdering.

Som det fremgår ovenfor under min gennemgang af retsgrundlaget, er der ikke hjemmel til at afslå at fastsætte børnebidrag alene under henvisning til at samlivet mellem forældrene består (eller ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelser).

Det er derfor min opfattelse at heller ikke Civilretsdirektoratets begrundelse for afgørelsen af 5. januar 2000 (som fastholdt den 31. januar 2000) opfylder kravene i forvaltningslovens § 24 hvilket jeg finder beklageligt.

Den mangelfulde begrundelse er efter min opfattelse ikke afhjulpet vedrørende disse forhold ved Civilretsdirektoratet udtalelse af 18. januar 2001 til mig hvori direktoratet bl.a. anførte at (B) - efter direktoratets opfattelse - måtte anses for under strafafsoningen at have forsørget sit barn efter evne. Det fremgik heller ikke heraf på hvilket grundlag direktoratet foretog denne vurdering.

Med brev af 14. januar 2000 bad De Civilretsdirektoratet om at genoptage sagen. Samtidig gjorde De Civilretsdirektoratet opmærksom på at De ikke kunne forstå hvordan De - af Ribe Kommune - kunne betragtes som enlig forsørger, men ikke af statsamtet. De vedlagde som bilag til Deres brev bl.a. en kopi af en check (udbetaling af børnetilskud).

Efter min opfattelse måtte Civilretsdirektoratet forstå Deres begrundelse for anmodningen om genoptagelse af sagen således at De - efter Deres opfattelse som forælder til Deres og (B)’s fælles barn - alene opfyldte forsørgelsespligten efter børnelovens § 13, og at vurderingen heraf efter Deres opfattelse måtte foretages ud fra de samme kriterier som efter den sociale lovgivning i henhold til hvilken De blev betragtet som enlig forsørger.

På denne baggrund finder jeg at det havde været ønskeligt hvis Civilretsdirektoratet i begrundelsen af 31. januar 2000 (for at fastholde direktoratets afgørelse af 5. januar 2000) udtrykkeligt havde angivet - som det fremgik af direktoratets udtalelse til mig - at det efter Civilretsdirektoratets opfattelse ved vurdering af hvorvidt en forælder opfylder sin forsørgelsespligt når samlivet med den anden af forældrene (som har barnet boende), ikke er ophævet på grund af uoverensstemmelse, er uden betydning om den anden af forældrene (som har barnet boende) i relation til anden lovgivning betragtes som enlig forsørger.

Jeg har gjort Civilretsdirektoratet bekendt med min opfattelse.

Det er et grundlæggende princip i forvaltningsretten at den forvaltningsmyndighed der skal træffe afgørelse i en given sag, har ansvaret for at sagen er tilstrækkeligt oplyst til at der kan træffes en materielt rigtig afgørelse. Dette princip kaldes officialprincippet eller undersøgelsesprincippet.

Officialprincippet indebærer at en offentlig forvaltningsmyndighed har pligt til at fremskaffe de oplysninger der er nødvendige for at træffe afgørelse i den foreliggende sag, eller dog foranledige at private, navnlig parterne, yder medvirken til sagens oplysning, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 297.

Jeg har forstået Viborg Statsamts og Civilretsdirektoratets afgørelser således at man har lagt til grund at (B) uanset han ingen forsørgelsesevne måtte have haft opfyldte sin forsørgelsespligt.

Jeg kan ikke af Viborg Statsamts og Civilretsdirektoratets afgørelser se at myndighederne har vurderet (B)’s forsørgelsesevne. Af de akter der ligger i sagen, kan jeg ikke se at myndighederne har haft oplysninger om (B)’s forsørgelsesevne. Jeg kan heller ikke se at myndighederne har forsøgt at indhente oplysninger om (B)’s forsørgelsesevne fra (B) eller eventuelt fra Dem.

Det er derfor min opfattelse at oplysningsgrundlaget i Deres bidragssag ikke har været tilstrækkeligt hvilket jeg finder meget beklageligt.

Konklusion

Som sagen foreligger oplyst for mig - og da De i Deres brev til mig har oplyst at (B) ikke havde en sådan forsørgelsesevne at han kunne yde økonomisk bidrag til barnets forsørgelse - har jeg ikke (tilstrækkeligt) grundlag for at kritisere resultatet af myndighedernes afgørelser hvorefter (B) vurderedes at opfylde sin forsørgelsespligt (ved naturalier). Jeg har derfor ikke fundet tilstrækkelig anledning til at bede myndighederne om at genoptage sagens behandling.

Jeg har gjort Viborg Statsamt og Civilretsdirektoratet bekendt med min opfattelse.

Civilretsdirektoratets sagsbehandlingstid

I breve af 6. juli 2000 og 18. september 2000 orienterede jeg Dem om at jeg telefonisk havde hørt til sagen i Civilretsdirektoratet. I brev af 8. november 2000 orienterede jeg Dem om at jeg samme dag skriftligt havde anmodet Civilretsdirektoratet om nærmere oplysning om sagens behandling og om hvornår jeg kunne forvente svar. I brev af 20. november 2000 orienterede jeg Dem om at Civilretsdirektoratet samme dag (telefonisk) havde oplyst at direktoratet forventede at kunne sende udtalelsen i Deres sag om ca. 14 dage. Jeg hørte endvidere telefonisk til sagen i Civilretsdirektoratet den 12. december 2000, den 2. januar 2001 og den 15. januar 2001.

Civilretsdirektoratets afgav sin udtalelse i sagen den 18. januar 2001. Direktoratet beklagede i den forbindelse den lange sagsbehandlingstid.

Jeg kan tilslutte mig Civilretsdirektoratets beklagelse af den lange sagsbehandlingstid."

NOTER: (*) FOB 1990, s. 339.