Stillingsansøgning i
forbindelse med indførelse
af ny administrativ struktur
Det følgende er en redigeret
fremstilling af sagen. Dele
af sagsfremstillingen i
ombudsmandens afsluttende
brev er således udeladt.
Ombudsmandens udtalelse var
opdelt i fire punkter hvoraf
kun ét er medtaget i det
følgende. De tre øvrige
punkter angik forflyttelse,
inhabilitet og kompensation.
Ombudsmanden behandlede
denne sag samtidig med to
sager angående to andre
medarbejdere ved det
pågældende statsfængsel der
rejste de samme spørgsmål
som denne sag. Den ene af
disse sager indeholdt
derudover visse
problemstillinger i
forbindelse med en
individuel stillingsændring
forud for indførelsen af den
nye afdelingsstruktur.
Det fremgik af sagen at
Statsfængslet i X-by i 2001
indførte en ny
afdelingsstruktur.
A søgte i forbindelse med et
lokalt opslag af 9. april
2001 stillingen som
overvagtmester ved afdeling
1 i lønramme 25.
Statsfængslet meddelte i
brev af 2. maj 2001 at A’s
ansøgning ikke kunne
imødekommes, men han blev
tilbudt ansættelse i en
stilling som overvagtmester
ved syge- og
isolationsafdelingen på
uændrede lønvilkår.
Foreningen Y ved
Statsfængslet i X-by klagede
i et brev af 4. maj 2001 til
Fagforbund Z’s afdeling for
øvrige chargestillinger og
Statsfængslet i X-by over
proceduren i forbindelse med
besættelse af ledende
stillinger i statsfængslet.
Foreningen klagede bl.a.
over forhold i forbindelse
med nedsættelse af
bedømmelsesnævnet,
sagsbehandlingen i nævnet,
omplacering af to
overvagtmestre til
turnustjeneste og
besættelsen af stillingen
som
sikkerhedsovervagtmester.
Fængselsinspektør B skrev
den 13. juli 2001 en
redegørelse for forløbet i
forbindelse med
strukturændringen til
Direktoratet for
Kriminalforsorgen.
Statsfængslet beskrev i en
redegørelse af 12. september
2001 stillingsindholdet for
overvagtmester/områdeleder
ved syge- og
isolationsafdelingen.
C klagede i brev af 3.
september 2001 på vegne af
blandt andre A til
Direktoratet for
Kriminalforsorgen over bl.a.
forholdene i forbindelse med
strukturændringen i 2001. C
klagede bl.a. over
forfremmelsesnævnets
sammensætning, nævnets
bedømmelse af ansøgerne,
sagsbehandlingstiden i
klagesagen og indholdet af
de tilbudte stillinger.
Direktoratet for
Kriminalforsorgen besvarede
i et brev af 3. oktober 2001
en klage fra Fagforbund Z i
forbindelse med besættelsen
af stillinger i den nye
afdelingsstruktur. Dette
brev blev samme dag sendt
til C som en besvarelse af
nogle af de spørgsmål han
havde rejst i brevet af 3.
september 2001. Samtidig
oplyste Direktoratet for
Kriminalforsorgen over for C
at direktoratet havde
anmodet Statsfængslet i X-by
om en udtalelse angående den
resterende del af hans
henvendelse.
I et brev af 6. oktober 2001
til Direktoratet for
Kriminalforsorgen
kommenterede Foreningen Y
ved Statsfængslet i X-by v/D
fængselsinspektør B’s
redegørelse af 13. juli
2001. Brevet af 6. oktober
2001 var desuden
underskrevet af C. I brevet
blev der bl.a. klaget over
inhabilitet i
forfremmelsesnævnet, at der
ikke som lovet var afholdt
møder mellem ansøgerne og
fængselsledelsen, og at
sagsbehandlingstiden i
klagesagen var for lang.
Desuden blev der i brevet
bedt om en bedømmelse fra en
uvildig instans af om de
tilbudte stillinger var
passende, at klagen fik
opsættende virkning, og at
der blev afholdt et møde
mellem de berørte parter og
direktoratet.
Foreningen Y kommenterede
herefter fængselsinspektør
B’s breve af 13. juli og 12.
september 2001. Jeg har
modtaget en kopi af
foreningens brev som er
udateret. Direktoratet
bekræftede i brev af 19.
november 2001 til
overvagtmester D modtagelsen
af hans brev af 9. oktober
2001. Direktoratet henviste
til besvarelsen af 3.
oktober 2001.
I et brev af 18. november
2001 klagede C til mig. C’s
klage angik ikke alene hans
egen sag, men også sagerne
angående ( ) og A. Jeg
svarede C i et brev af 28.
december 2001 at jeg anså
det for mest korrekt at
sende hans breve af 18.
november og 5. december 2001
videre til direktoratet som
en anmodning fra ham om at
direktoratet uddybede
begrundelsen for sin
afgørelse af 3. oktober 2001
med inddragelse af
synspunkterne i hans og
foreningens brev af 6.
oktober 2001. Endvidere
oversendte jeg brevene med
bilag således at
direktoratet kunne tage
stilling til de nye
klagepunkter som fremgik af
brevene. Samtidig bad jeg C
om at afvente direktoratets
svar før han tog stilling
til om han ville klage til
mig på ny.
Statsfængslet i X-by sendte
den 14. februar 2002 en
udtalelse om sagen til
Direktoratet for
Kriminalforsorgen. Den 22.
februar 2002 sendte
direktoratet C en kopi af
statsfængslets udtalelse med
henblik på hans eventuelle
bemærkninger. C svarede
direktoratet ved brev af 28.
februar 2002.
I anledning af C’s brev af
28. februar 2002 bad
Direktoratet for
Kriminalforsorgen den 18.
marts 2002 Statsfængslet i
X-by om ved en samtale med C
at få præciseret hans
klagepunkter. Statsfængslet
blev samtidig anmodet om en
udtalelse dels til de
klagepunkter fra C som
statsfængslet ikke tidligere
havde forholdt sig til, dels
til bl.a. mine breve til
Direktoratet for
Kriminalforsorgen af 28.
december 2001.
Med henblik på at få
præciseret C’s klagepunkter
blev han herefter den 26.
marts 2002 anmodet om at
komme til møde den 8. april
2002.
Den 15. april 2002 sendte
statsfængslet C et udkast
til referat fra mødet af 8.
april 2002 med henblik på
hans eventuelle
bemærkninger, og i et brev
af 22. april 2002 fremkom C
med forslag til ændringer.
Statsfængslet i X-by
kommenterede i et brev til C
af 25. juni 2002 hans
forslag til ændringer.
I et brev af 7. juli 2002
til Statsfængslet i X-by
kommenterede C bl.a.
statsfængslets brev af 25.
juni 2002.
Den 11. november 2002 sendte
Statsfængslet i X-by en
udtalelse i sagen til
Direktoratet for
Kriminalforsorgen.
Statsfængslet sendte samme
dag en kopi af udtalelsen
til C med henblik på hans
eventuelle bemærkninger.
Den 15. november 2002 sendte
Direktoratet for
Kriminalforsorgen C en kopi
af statsfængslets udtalelse
af 11. november 2002 og
anmodede ham samtidig om
eventuelle bemærkninger.
I et brev dateret den 14.
november 2002 sendte C
herefter sine bemærkninger
til Statsfængslet i X-by og
til Direktoratet for
Kriminalforsorgen.
Direktoratet kvitterede den
3. december 2002 for
modtagelsen af C’s
bemærkninger.
Direktoratet for
Kriminalforsorgen har i brev
af 21. maj 2003 taget
stilling til C’s klage, og C
har herefter klaget til mig
igen i brev af 28. maj 2003.
Den 27. oktober 2003
anmodede jeg Direktoratet
for Kriminalforsorgen og
Statsfængslet i X-by om en
udtalelse i anledning af C’s
klage, og direktoratet afgav
en udtalelse i et brev af
29. januar 2004 som var
vedlagt en udtalelse af 4.
december 2003 fra
statsfængslet. Jeg anmodede
C om hans eventuelle
bemærkninger til
udtalelserne, og C har
kommenteret udtalelserne i
brev modtaget her den 18.
februar 2004. Med et brev af
29. marts 2004 har
direktoratet sendt mig en
udtalelse af 19. marts 2004
fra statsfængslet idet
direktoratet anførte at
direktoratet kunne tilslutte
sig udtalelsen fra
statsfængslet. Denne
udtalelse var bilagt en
udtalelse af 7. marts 2004
fra personale- og
sikkerhedskonsulent ( ). Jeg
sendte en kopi af
udtalelserne til C for at
give ham mulighed for at
fremkomme med sine
eventuelle bemærkninger til
udtalelserne, og C har i
brev af 19. april 2004
fremsat bemærkninger til
udtalelserne.
Ombudsmandens udtalelse
”...
3. Begrundelse og
klagevejledning
Den 9. april 2001 foretog
statsfængslet et lokalt
opslag af øvrige ledende
stillinger i forbindelse med
den nye afdelingsstruktur i
fængslet, i alt 13
stillinger. Det fremgik
bl.a. af opslaget at alle
ansøgninger skulle indsendes
på sædvanligt
ansøgningsskema, at der
skulle indgives et skema for
hver stilling man ønskede at
søge, samt oplysning om
prioritering mellem
stillingerne, og at
ansøgningerne skulle
indgives senest den 23.
april 2001, kl. 12.00. Det
fremgik af opslaget at 1 af
stillingerne var indplaceret
i lønramme 28, 5 stillinger
var indplaceret i lønramme
25, 1 stilling i lønramme 24
og 4 stillinger i lønramme
21. Derudover var der
opslået 2 stillinger hvis
lønmæssige indplacering ikke
fremgik af opslaget.
Det fremgår af
statsfængslets redegørelse
af 13. juli 2001 at der
indkom i alt 37 ansøgninger,
og efter mødet den 2. maj
2001 blev de personer som
skulle have de nye
stillinger, udnævnt samme
dag.
(A) gjorde tjeneste som
overvagtmester i en stilling
i lønramme 24 og havde
ansøgt om en stilling som
overvagtmester (daglig leder
af arrestafdelingen samt
funktion som souschef for
afdelingsleder ved afdeling
1). Denne stilling var
ifølge oplysningerne i
opslaget indplaceret i
lønramme 25. I et brev af 2.
maj 2001 meddelte
statsfængslet (A) at hans
ansøgning ikke kunne
imødekommes, men at han blev
tilbudt ansættelse i en af
stillingerne som
overvagtmester ved syge- og
isolationsafdelingen på
uændrede vilkår. Disse
stillinger var ifølge
oplysningerne i opslaget
indplaceret i lønramme 21.
Sagen rejser spørgsmål om
hvorvidt statsfængslet burde
have behandlet (A)’s
ansøgning i overensstemmelse
med de sagsbehandlingsregler
som fremgår af
forvaltningsloven, herunder
reglerne om begrundelse og
klagevejledning.
Forvaltningsloven (lov nr.
571 af 19. december 1985 som
ændret ved lov nr. 347 af 6.
juni 1991 ) indeholder bl.a.
følgende regler:
’§ 22. En afgørelse skal,
når den meddeles skriftligt,
være ledsaget af en
begrundelse, medmindre
afgørelsen fuldt ud giver
den pågældende part medhold.
§ 24. En begrundelse for en
afgørelse skal indeholde en
henvisning til de
retsregler, i henhold til
hvilke afgørelsen er
truffet. I det omfang,
afgørelsen efter disse
regler beror på et
administrativt skøn, skal
begrundelsen tillige angive
de hovedhensyn, der har
været bestemmende for
skønsudøvelsen.
Stk. 2. Begrundelsen skal
endvidere om fornødent
indeholde en kort
redegørelse for de
oplysninger vedrørende
sagens faktiske
omstændigheder, som er
tillagt væsentlig betydning
for afgørelsen.
Stk. 3. Begrundelsens
indhold kan begrænses, i det
omfang partens interesse i
at kunne benytte kendskab
til denne til varetagelse af
sit tarv findes at burde
vige for afgørende hensyn
til den pågældende selv
eller til andre private
eller offentlige interesser,
jfr. § 15.’
Som det fremgår, skal
skriftlige afgørelser der
ikke giver den pågældende
part fuldt ud medhold, være
ledsaget af en begrundelse,
og begrundelsen skal opfylde
de krav som fremgår af § 24.
Det er endvidere fastsat i
forvaltningslovens § 25 at
når en forvaltningsmyndighed
træffer en afgørelse som kan
påklages til en anden
forvaltningsmyndighed, skal
afgørelsen være ledsaget af
en vejledning om denne
klagemulighed. Det gælder
dog kun hvis den pågældende
part får afgørelsen meddelt
skriftligt og ikke får fuldt
ud medhold.
Disse regler gælder kun i
sager hvori der er eller vil
blive truffet afgørelse af
en forvaltningsmyndighed.
Det antages i almindelighed
at beslutninger om
stillingsændringer der ikke
overskrider grænserne for
hvad en tjenestemand skal
acceptere efter
tjenestemandslovens § 12,
stk. 1, ikke kan anses for
afgørelser i
forvaltningslovens forstand.
Disse beslutninger skal
således ikke begrundes efter
reglerne i
forvaltningsloven. Efter
omstændighederne vil
stillingsændringer der
ligger inden for de rammer
som fremgår af
tjenestemandslovens § 12,
stk. 1, dog kunne være så
indgribende over for
tjenestemanden, navnlig hvis
ændringerne er begrundet i
tjenestemandens forhold at
sagsbehandlingen bør
tilrettelægges i
overensstemmelse med
forvaltningslovens
bestemmelser. Jeg henviser
til Kaj Larsen mfl.,
Forvaltningsret, 2. udg.
(2002), s. 213 f, og de
sager som er omtalt i
Folketingets Ombudsmands
beretning for 1993, s. 348*,
og for 1998, s. 423*.
De afgørelser som træffes af
Statsfængslet i (X)-by, kan
i overensstemmelse med de
almindelige
forvaltningsretlige regler
påklages til Direktoratet
for Kriminalforsorgen
medmindre denne klageadgang
er afskåret med udtrykkelig
lovhjemmel. Der er ikke
fastsat regler som har
betydning for denne sag,
hvorved adgangen til at
klage over statsfængslets
afgørelser til direktoratet
er blevet afskåret.
Direktoratet for
Kriminalforsorgen har anført
at der i forbindelse med den
nye afdelingsstruktur
hverken skulle foretages
nyansættelser eller
afskedigelser, men at
stillingerne skulle fordeles
mellem de allerede ansatte.
Stillingerne blev som led i
denne proces opslået
internt, og de ansatte kunne
ved skriftlige eller
mundtlige ’ansøgninger’
tilkendegive hvilke
stillinger de var
interesserede i. Det er på
den baggrund direktoratets
opfattelse at beslutningerne
om hvorledes stillingerne i
den nye afdelingsstruktur
skulle besættes, snarere har
karakter af interne
forvaltningsbeslutninger
vedrørende fængslets
organisation der ikke er
omfattet af
forvaltningslovens
afgørelsesbegreb, end
egentlige
ansættelsesbeslutninger, og
at de derfor ikke er
omfattet af
forvaltningslovens krav til
begrundelse. Desuden har
Direktoratet for
Kriminalforsorgen anført at
beslutningen om fordeling af
stillingerne i den nye
struktur var en del af
arbejdsgiverens ledelsesret
og derfor ikke kunne
påklages til direktoratet.
Det er fast antaget i
retspraksis og ombudsmandens
praksis at beslutninger om
ansættelse eller om afslag
på ansøgning om ansættelse
er afgørelser i
forvaltningslovens forstand,
jf. lovens § 2, stk. 1.
Spørgsmålet er om de særlige
forhold i denne sag
indebærer at Statsfængslet i
(X)-by’s afslag af 2. maj
2001 på (A)’s ansøgning
uanset dette ikke skal
betragtes som en afgørelse i
lovens forstand.
Spørgsmålet giver anledning
til en vis tvivl da der kan
anføres argumenter for både
det synspunkt at der i en
situation som den
foreliggende er tale om en
afgørelse i
forvaltningslovens forstand,
og det modsatte synspunkt.
På den ene side kan det
anføres at det normalt er
uden betydning for
spørgsmålet om hvorvidt
forvaltningsloven skal
anvendes, om en stilling er
slået op samtidig med andre
stillinger, og det kan
heller ikke tillægges
betydning om stillingen har
været slået op offentligt.
Årsagen til at en stilling
er ledig, er ligeledes uden
betydning i denne
forbindelse. Endvidere kan
der ikke lægges vægt på om
en ansøger allerede har
ansættelse i en anden
stilling hos den pågældende
myndighed. På den anden side
kan det fremhæves at en
forvaltningsmyndighed i en
situation som den
foreliggende kan besætte
stillingerne i den nye
struktur alene ved
tjenestebefalinger uden at
der på forhånd er indgivet
ansøgninger fra de ansatte
som bliver berørt af den nye
struktur. Som nævnt ovenfor
bliver en tjenestebefaling
til en tjenestemand om en
stillingsændring ikke anset
for en afgørelse i
forvaltningslovens forstand,
medmindre der er tale om en
stillingsændring som den
pågældende tjenestemand ikke
skal acceptere efter
tjenestemandslovens § 12,
stk. 1.
Efter min opfattelse må det
som udgangspunkt antages at
en forvaltningsmyndigheds
beslutninger om besættelse
af stillinger i en situation
som den foreliggende ikke
skal betragtes som
afgørelser i
forvaltningslovens forstand.
Jeg har i den forbindelse
lagt vægt på at i en
situation som denne er den
nye administrative struktur
indført ved en
ledelsesbeslutning der ikke
kan betragtes som en
afgørelse i
forvaltningslovens forstand.
Gennemførelsen af den nye
struktur gør det nødvendigt
at træffe en række andre
ledelsesbeslutninger af mere
konkret karakter om
arbejdets tilrettelæggelse,
og disse beslutninger vil
normalt heller ikke have
karakter af afgørelser i
forvaltningslovens forstand.
Den omstændighed at ledelsen
af den pågældende myndighed
giver de ansatte lejlighed
til at tilkendegive deres
ønsker inden der træffes
beslutning om besættelsen af
stillingerne i den nye
struktur, er efter min
opfattelse ikke
tilstrækkeligt til at disse
beslutninger herefter må
betragtes som
forvaltningsafgørelser.
Imidlertid er der visse
dispositioner i forhold til
de ansatte som har en så
væsentlig karakter at de
efter fast praksis anses for
afgørelser i
forvaltningslovens forstand,
også i tilfælde hvor der
ikke foreligger en
ansøgning. Det gælder bl.a.
beslutninger om afskedigelse
og – for tjenestemænds
vedkommende – forflyttelse.
Det følger af den
almindelige hovedregel i
dansk ret at en arbejdsgiver
i kraft af ledelsesretten
ensidigt kan foretage
ændringer af
ansættelsesforholdets
vilkår, men hvis der er tale
om væsentlige ændringer af
løn- og arbejdsvilkårene,
betragtes ændringen dog som
en misligholdelse af
ansættelseskontrakten med
den virkning at ændringen
kun kan gennemføres efter
reglerne om opsigelse af
ansættelsesforholdet. Dette
indebærer bl.a. at
arbejdsgiveren skal varsle
ændringen med en frist der
svarer til den ansattes
opsigelsesvarsel, og at
varslingen skal indeholde
oplysninger om at den
ansatte er opsagt fra en
bestemt dato, men at den
ansatte samtidig tilbydes
ansættelse på de ændrede
vilkår. Grænsen mellem
væsentlige og mindre
væsentlige ændringer af løn-
og arbejdsvilkårene er ikke
altid skarp, men lønmæssig
nedgang vil som udgangspunkt
blive betragtet som en
væsentlig ændring. Jeg
henviser til Advokatfirmaet
Norrbom & Vinding,
Personalejuridisk håndbog,
s. 247 ff, Jens Kristiansen,
Arbejdsretlig Lærebog, s.
311 ff, og Ruth Nielsen,
Lærebog i Arbejdsret, 8.
udgave (2001), s. 326 f. En
beslutning om væsentlige
ændringer af løn- og
arbejdsvilkårene for en
ansat, herunder en
beslutning om lønnedgang, må
på denne baggrund anses for
omfattet af reglerne i
forvaltningsloven, jf.
Folketingets Ombudsmands
beretning for 1999, s. 524*.
Det anførte tager
naturligvis især sigte på
ændringer af løn- og
arbejdsvilkårene der anses
for en forringelse for den
ansatte, eksempelvis en
lønnedgang. Det er dog fast
antaget at også en
beslutning om forfremmelse
må anses for en afgørelse i
forvaltningslovens forstand,
jf. Jørgen Mathiassen,
Forvaltningspersonellet, 2.
udgave (2000), s. 73 f.
Baggrunden herfor er
antagelig at en beslutning
om forfremmelse på samme
måde som eksempelvis en
beslutning om lønnedgang må
anses for en væsentlig
ændring af løn- og
arbejdsvilkårene for den
ansatte. Der bliver i den
forbindelse ikke lagt vægt
på om forfremmelsen har
baggrund i en ansøgning fra
medarbejderen, jf.
Folketingets Ombudsmands
beretning for 1997, s. 128*.
Hvis der i forbindelse med
en generel strukturændring
hos en myndighed opstår
spørgsmål om afskedigelse,
forflyttelse af en
tjenestemand eller
væsentlige ændringer af løn-
og arbejdsvilkårene for en
ansat, herunder
forfremmelse, må ledelsens
stillingtagen til disse
spørgsmål derfor anses for
afgørelser som er omfattet
af reglerne i
forvaltningsloven, uanset om
medarbejderne er blevet
opfordret til forinden at
tilkendegive deres ønsker
angående deres placering i
den nye struktur.
(A) beklædte som nævnt en
stilling i lønramme 24, men
havde søgt om ansættelse i
en stilling som var
indplaceret i lønramme 25.
Derimod søgte han ikke en
stilling i samme lønramme
som den han hidtil havde
beklædt, eller en stilling i
en lavere lønramme. (A)’s
ansøgning måtte således
betragtes som en ansøgning
om forfremmelse. Efter min
opfattelse måtte
Statsfængslet i (X)-by’s
stillingtagen hertil anses
for en afgørelse som var
omfattet af reglerne i
forvaltningsloven.
Spørgsmålet kan dog som
nævnt ikke anses for
utvivlsomt, og jeg har
derfor ikke tilstrækkeligt
grundlag for at kritisere
Statsfængslet i (X)-by fordi
afslaget på (A)’s ansøgning
ikke blev ledsaget af en
begrundelse og
klagevejledning i
overensstemmelse med
forvaltningslovens regler.”
NOTER: (*) FOB
1993, s. 348, FOB
1997, s. 128, FOB
1998, s. 423, og FOB
1999, s. 524.