Lovforslagets afsnit I indeholder indledende bestemmelser.

Kapitel 1 (§§ 1-2) indeholder bestemmelser om lovens område og om den myndighed, der varetager den centrale ledelse og administration af fuldbyrdelsen af straf mv.

Kapitel 2 (§§ 3-4) fastsætter bestemmelser om fuldbyrdelse af alle former for straf.

I lovforslagets kapitel 1 (§§ 1-2) afgrænses lovens anvendelsesområde. Endvidere fastsættes det, hvilken myndighed der varetager den centrale ledelse og administration af fuldbyrdelsen af straf mv.

4.1.1.1.1. Afgrænsningen af området for en straffuldbyrdelseslov rejser dels spørgsmålet om lovens afgrænsning over for straffeloven og retsplejeloven, dels spørgsmålet om hvilke straffe loven skal omfatte. Disse spørgsmål er af arbejdsgruppen behandlet i 1989-betænkningen, s. 35-39, 56-57, 68-70, 645, jf. § 1 i arbejdsgruppens lovudkast, og s. 678. Om Straffelovrådets overvejelser henvises til 1998-betænkningen, s. 97, jf. § 1 i rådets lovudkast, og s. 131-146.

4.1.1.1.2. Ved afgrænsningen over for straffeloven og retsplejeloven har Straffelovrådet taget udgangspunkt i, at sigtet med straffuldbyrdelsesloven er at regulere selve straffuldbyrdelsen, herunder de indgreb, der kan gennemføres over for den indsatte som led heri. Om straffen overhovedet kan fuldbyrdes, er et spørgsmål, der naturligt reguleres i straffeloven og retsplejeloven.

Det er rådets konklusion, at bestemmelserne om strafarterne og betingelserne for deres anvendelse, herunder fastsættelse af bødeforvandlingsstraffe, og bestemmelserne om betingelserne for prøveløsladelse og reaktioner ved overtrædelse af vilkår, fastsat i forbindelse med prøveløsladelse og betinget dom, herunder med vilkår om samfundstjeneste, fortsat bør findes i straffeloven. Det samme gælder reglerne om strafafkortning, jf. § 86, forældelse af adgangen til straffuldbyrdelse mv., jf. §§ 97 og 97 a, og bortfald af strafferetlige retsfølger efter den dømtes død, jf. § 97 b.

For så vidt angår retsplejeloven (Syvende afsnit. Fuldbyrdelsen af domme i straffesager, kapitel 90) lægger rådet i lighed med arbejdsgruppen vægt på, at straffuldbyrdelsesloven først bør finde anvendelse fra det tidspunkt, hvor straffuldbyrdelsen iværksættes.

På denne baggrund finder rådet, at § 997, stk. 1, om politimesterens fuldbyrdelsesordre og § 999 om fuldbyrdelsesfrist og udskydelse af fuldbyrdelsen af straffedommen på grund af rettidig anke bør bibeholdes i retsplejeloven. Derimod bør § 997, stk. 4, om straffetidens beregning i tilfælde, hvor den dømte er varetægtsfængslet efter dom, ophæves som led i en samlet regulering af straffetidens beregning i straffuldbyrdelsesloven.

Endvidere bør § 998, stk. 1, ændres med henblik på, at afgørelser om kriminalforsorgens beregning af straffetiden afgøres efter straffuldbyrdelsesloven. Den øvrige del af § 998 bør forblive i retsplejeloven, da denne del af bestemmelsen angår spørgsmål, der naturligt afgøres i tilknytning til straffedommen, f.eks. uenighed om straffedommens fortolkning og tvist om fordelingen af sagsomkostninger samt om, hvorvidt der er indtrådt forældelse af adgangen til straffuldbyrdelse efter straffelovens § 97 eller § 97 a.

Rådet finder i øvrigt i lighed med arbejdsgruppen, at § 999 bør ændres med henblik på at sikre, at dømte, der er varetægtsfængslet efter dom, overgår fra varetægt til fuldbyrdelse, så snart det kan konstateres, at dommen er endelig.

Endvidere kan der være grund til administrativt at skærpe opmærksomheden om og smiddiggøre fremgangsmåden ved anvendelsen af § 777 om adgang til at anbringe varetægtsarrestanter i en fuldbyrdelsesinstitution i de tilfælde, hvor den dømte varetægtsfængsles eller forbliver varetægtsfængslet under behandlingen af en ankesag.

Desuden bør §§ 1000 og 1001 om udsættelse med straffuldbyrdelsen på grund af alvorlig sygdom og ansøgning om benådning mv. ophæves som led i en samlet regulering af disse spørgsmål i straffuldbyrdelsesloven, jf. herved pkt. 5.3. nedenfor.

Endelig bør § 997, stk. 2, om inddrivelse af erstatning og andre ydelser, der ved dommen er pålagt den skyldige, bibeholdes i retsplejeloven, da formålet med straffuldbyrdelsesloven er at regulere fuldbyrdelsen af straf. Det samme gælder bestemmelsen om tvangsbøder, jf. § 997, stk. 3, § 1002 om beslaglæggelse af gods for omkostninger og erstatning efter domsafsigelsen og § 1006 om betingelserne for fuldbyrdelse af kendelser, hvorved retten har pålagt vidner og andre straf. Sidstnævnte bestemmelse sigter til retsplejelovens § 178 om tvangsmidler mod vidner, § 151 om rettergangspoliti samt §§ 324-329 og 1015 om processtraffe. Om § 1003, der bl.a. angår afgørelse om henstand med og afdragsvis betaling af bøder, henvises til pkt. 4.1.1.1.3. nedenfor.

4.1.1.1.3. Ved afgrænsningen af, hvilke straffe der bør omfattes af straffuldbyrdelsesloven, har Straffelovrådet i lighed med arbejdsgruppen sondret mellem »frihedsberøvende retsfølger« og »ikke-frihedsberøvende retsfølger«. Med »frihedsberøvende retsfølger« tænkes på fængsel og hæfte, herunder som forvandlingsstraf for bøde, forvaring, afgørelse om anbringelse i hospital for sindslidende, i institution for personer med vidtgående psykiske handicap eller under tilsyn med mulighed for administrativ anbringelse eller i egnet hjem eller institution til særlig pleje eller forsorg. Med »ikke-frihedsberøvende retsfølger« sigtes til bødestraf, betingede domme, herunder samfundstjeneste, og andre retsfølger af ikke frihedsberøvende karakter, herunder de ikke frihedsberøvende retsfølger efter straffelovens §§ 68 og 69, konfiskation og rettighedstab samt tiltalefrafald i medfør af retsplejelovens §§ 723-723 a.

For så vidt angår de frihedsberøvende retsfølger finder rådet i lighed med arbejdsgruppen, at frihedsberøvelse i form af fængsel og hæfte, herunder frihedsstraf, der som forvandlingsstraf træder i stedet for bøde, bør omfattes af straffuldbyrdelsesloven, idet de hensyn, der taler for at gennemføre en sådan lov, helt overvejende vedrører frihedsberøvelse. At hæfte ikke foreslås omfattet af rådets lovudkast, skyldes, at rådet foreslår denne strafart ophævet, da hæftestraffen har mistet sin praktiske betydning, jf. pkt. 2.2. i de almindelige bemærkninger til forslaget til lov om ændring af forskellige lovbestemmelser i forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv.

Rådet er endvidere enig med arbejdsgruppen i, at straffuldbyrdelsesloven bør omfatte frihedsberøvelse i form af forvaring, idet fuldbyrdelse af forvaring normalt sker i en af kriminalforsorgens institutioner (Anstalten ved Herstedvester) og i væsentlig grad efter samme regler, som gælder for strafafsonere.

Frihedsberøvelse af psykisk afvigende personer bør fortsat ske med udgangspunkt i de regler, der gælder for behandlingen af andre patienter i det almindelige hospitalsvæsen. Straffuldbyrdelsesloven bør derfor ikke indeholde bestemmelser om frihedsberøvelse, der i henhold til straffelovens §§ 68 og 69 skal gennemføres i det almindelige hospitalsvæsen.

Rådet kan på den baggrund tiltræde, at straffuldbyrdelsesloven, for så vidt angår frihedsberøvende retsfølger, bør omfatte fængselsstraf og forvaring.

For så vidt angår de ikke-frihedsberøvende retsfølger finder rådet i lighed med arbejdsgruppen, at straffuldbyrdelsesloven bør indeholde en samlet regulering af fuldbyrdelsen af bødestraffe, herunder både bøder, der idømmes som straf i medfør af straffelovens regler, og bøder, der idømmes som straf i medfør af anden lovgivning, f.eks. retsplejelovens §§ 324-329 om processtraffe. Tvangsbøder, jf. retsplejelovens § 997, stk. 3, bør ikke omfattes, da tvangsbøden ikke er en strafferetlig retsfølge, men et særligt retsmiddel, der har til formål at gennemtvinge en handle- eller undladelsespligt, jf. pkt. 4.1.1.1.2. ovenfor.

Rådet er endvidere enig i, at der er behov for en mere samlet regulering af kriminalforsorgens tilsynsvirksomhed, og at denne regulering naturligt kan ske i straffuldbyrdelsesloven. Herefter, og da betingede domme udgør en væsentlig del af det strafferetlige sanktionssystem, bør betingede domme omfattes af straffuldbyrdelsesloven. Det gælder også den form for betingede domme, der idømmes på vilkår om samfundstjeneste.

Rådet kan også tiltræde, at der ikke bør medtages regler om andre ikke-frihedsberøvende retsfølger, der kan idømmes i medfør af straffelovens kapitel 9, herunder navnlig efter §§ 68 og 69, idet gennemførelsen af en væsentlig del af disse retsfølger forestås af det almindelige hospitalsvæsen og de sociale myndigheder alene eller i samarbejde med kriminalforsorgen. At der ikke i straffuldbyrdelsesloven medtages regler bl.a. om den tilsynsvirksomhed, der udøves af kriminalforsorgen over for sådanne dømte på fri fod, er således alene udtryk for, at denne regulering ikke bør ske i straffuldbyrdelsesloven.

Endelig er rådet enig i, at der ikke i straffuldbyrdelsesloven bør ske en regulering af afgørelser om tiltalefrafald, jf. retsplejelovens §§ 723-723 a. Sådanne afgørelser vil ofte være betinget af tilsyn, der for gruppen af 15-17 årige normalt varetages af de almindelige sociale myndigheder efter reglerne i den sociale lovgivning. Selv om der kan være behov for en nærmere regulering af tilsyn i forbindelse med tiltalefrafald, vil det ikke være naturligt at medtage en sådan regulering i straffuldbyrdelsesloven, da reguleringen må antages i væsentligt omfang at vedrøre de sociale myndigheder.

Sammenfattende foreslår rådet herefter, at straffuldbyrdelsesloven afgrænses til fængselsstraffe, bødestraffe, betingede domme, samfundstjeneste og forvaring, jf. § 1 i rådets lovudkast.

Justitsministeriet kan af de grunde, Straffelovrådet har anført, tiltræde rådets udkast til bestemmelse om afgrænsning af straffuldbyrdelseslovens anvendelsesområde. Lovforslagets § 1 er udformet i overensstemmelse hermed. Om de ændringer i straffeloven og retsplejeloven, der er en følge af den foreslåede afgrænsning af straffuldbyrdelseslovens anvendelsesområde, henvises til § 1, nr. 4, 6-10, 12, 16, 18-19, 21 samt 23-25, og § 2, nr. 13 og 20-25, samt § 3, nr. 3, i forslaget til lov om ændring af forskellige lovbestemmelser i forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv.

Justitsministeriet er endvidere enig i, at der kan være grund til administrativt at skærpe opmærksomheden om og smiddiggøre fremgangsmåden ved anvendelse af retsplejelovens § 777 om adgang til at anbringe varetægtsarrestanter i en fuldbyrdelsesinstitution i de tilfælde, hvor den dømte varetægtsfængsles eller forbliver varetægtsfængslet under behandlingen af en ankesag. Justitsministeriet vil derfor efter en vedtagelse af lovforslaget tage initiativ hertil.