Lovforslagets kapitel 22 (§§ 111-123) indeholder klageregler mv., der bl.a. åbner mulighed for, at den dømte m.fl. kan forlange visse afgørelser indbragt for domstolene. Endvidere fastsættes regler om fremgangsmåden ved behandlingen af sådanne klager.

§ 111 indeholder regler om den administrative klageadgang. Bestemmelsen svarer med enkelte redaktionelle ændringer til § 111 i Straffelovrådets lovudkast, jf. pkt. 9.3.2.2., jf. pkt. 9.3.2.1., i de almindelige bemærkninger til lovforslaget. Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 12 og bemærkningerne til denne bestemmelse vedrørende opsættende virkning af klage over afgørelse om udsættelse med straffuldbyrdelsen eller benådning.

I det følgende redegøres i hovedtræk for gældende ret med hensyn til indsattes adgang til at klage over afgørelser, der træffes som led i straffuldbyrdelsen.

Afgørelser, der træffes af kriminalforsorgen, kan påklages efter de almindelige regler om administrativ rekurs. En afgørelse, der er truffet af en medarbejder i en institution, kan derfor påklages til institutionens leder, og lederens afgørelse kan indbringes for Justitsministeriet (Direktoratet for Kriminalforsorgen), der træffer den endelige administrative afgørelse.

Herefter kan sagen indbringes for Folketingets Ombudsmand. Klagen skal indgives inden et år regnet fra direktoratets afgørelse, jf. § 13, stk. 3, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand (ombudsmandsloven). Ombudsmanden har dog mulighed for at tage en sag op til undersøgelse af egen drift efter udløbet af denne frist, jf. ombudsmandslovens § 17, stk. 1. Ombudsmanden bedømmer, om myndigheder eller personer, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, har handlet i strid med gældende ret eller på anden måde gjort sig skyldige i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver. Ombudsmanden kan på den baggrund fremsætte kritik, afgive henstillinger samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af sagen, jf. ombudsmandslovens §§ 21 og 22. Viser ombudsmandens undersøgelse af en sag, at der må antages at være begået fejl eller forsømmelser af større betydning, skal ombudsmanden give meddelelse om sagen til bl.a. Folketingets Retsudvalg og vedkommende minister, dvs. justitsministeren, jf. ombudsmandslovens § 24.

En endelig administrativ afgørelse kan også indbringes for domstolene efter grundlovens § 63. Efter denne bestemmelse kan domstolene påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Det antages, at domstolene kan tage stilling til ethvert spørgsmål om afgørelsens lovmæssighed, hvorimod domstolene anses for afskåret fra at efterprøve afgørelsens hensigtsmæssighed.

Herudover er der på visse områder fastsat særlige regler om domstolskontrol. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til retsplejelovens § 778 om varetægtsarrestanters adgang til at klage over fængselspersonalets adfærd og reglerne i straffeloven om domstolsprøvelse af visse vilkårsovertrædelser ved prøveløsladelse, jf. § 40, stk. 1, og vilkårsovertrædelser ved betingede domme, jf. §§ 60-61, herunder med vilkår om samfundstjeneste, jf. §§ 66-67, samt forvaring, jf. § 72.

Efter artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har enhver ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om den pågældendes borgerlige rettigheder og forpligtelser (den såkaldt civilretlige del af artikel 6) eller angående en mod den pågældende rettet anklage for en forbrydelse (den såkaldt strafferetlige del af artikel 6).

Ved afgørelsen af, om artikel 6 er anvendelig under den strafferetlige del i forhold til afgørelser, der træffes over for indsatte, herunder afgørelser, der indebærer disciplinære sanktioner, må der i overensstemmelse med Domstolens faste praksis lægges vægt på følgende momenter: (1) overtrædelsens retlige klassificering efter national ret, (2) overtrædelsens karakter og (3) karakteren og intensiteten af sanktionen.

Kommissionen og Domstolen har i nogle sager haft anledning til at tage stilling til, hvorvidt foranstaltninger over for indsatte var straffesager omfattet af artikel 6.

I Menneskerettighedsdomstolens dom af 28. juni 1984 i sagen Campbell og Fell mod UK, EMD 80, var klagerne blevet tiltalt og dømt for disciplinære forseelser ved overtrædelse af fængselsregler, idet de havde deltaget i en opstand og i den forbindelse udøvet vold mod personale. Domstolen lagde til grund, at artikel 6 var anvendelig. Domstolen lagde vægt på overtrædelsens natur, herunder forseelsens alvorlige karakter, og at der var ligheder med overtrædelse af straffeloven. Domstolen lagde endvidere vægt på arten og alvoren af såvel den mulige som den faktiske straf, nemlig fortabelse af muligheden for væsentlig reduktion i straffen.

Der skal imidlertid forholdsvis meget til, før konventionsorganerne fastslår, at disciplinære sanktioner over for indsatte antager karakter af straf, så artikel 6 er anvendelig.

I klagesag 7754/77 X mod Schweiz, DR 11, s. 216, var en person, der afsonede en fængselsstraf, returneret for sent efter udgang fra fængslet. Fængselsdirektøren idømte den pågældende en disciplinær sanktion, der indebar 5 dages isolation og tilbagekaldelse af en meddelt udgangstilladelse. Kommissionen fandt, at der ikke var tale om en straffesag, hvorfor artikel 6 ikke fandt anvendelse.

I klagesag 1169/85 Pelle mod Frankrig, DR 50, s. 263, havde en person, der afsonede en straf på 12 års fængsel, fremsat trusler mod en fængselsfunktionær. Den indsatte blev idømt en disciplinær sanktion af 12 dage i en særlig strafcelle. Den idømte foranstaltning kunne også få betydning, når der senere skulle tages stilling til spørgsmålet om prøveløsladelse, idet den periode, det var muligt at blive prøveløsladt, kunne blive reduceret, så tidspunktet for en prøveløsladelse blev udskudt tilsvarende. Efter praksis kunne den pågældende regne med 18 dages reduktion af prøveløsladelsesperioden. Kommissionen fandt ikke, at de 12 dage i særlig strafcelle gav anledning til problemer i forhold til artikel 6, da der ikke var tale om nogen yderligere frihedsberøvelse, men snarere en skærpelse af afsoningsformen. Artikel 6 var derfor ikke anvendelig. For så vidt angik de 18 dages fortabelse af mulig prøveløsladelse, fandt Kommissionen ikke, at der var tale om en sanktion af en sådan karakter, at forholdet kunne bringes ind under artikel 6. Artikel 6 var således i det hele uanvendelig.

Kommissionen har ligeledes udtalt, at artikel 6 ikke var anvendelig i forhold til forskellige beslutninger vedrørende fuldbyrdelsen af straf. En beslutning om, i hvilken institution en straf skulle afsones, var således ikke omfattet af artikel 6, jf. Application no. 7034/75 X v. Austria, Dec. 12.10.77, DR 10, s. 146.

En klassificering af indsatte i forskellige risikokategorier faldt ligeledes uden for, jf. Application no. 8575/79, X v. United Kingdom, Dec. 14.12.79, DR 20, s. 202. Klageren var idømt fængsel på livstid for mord på flere børn og var i lange perioder anbragt under særlige sikkerhedsforhold (»in conditions of high security«) og i isolation. Da klageren var klassificeret i en særlig kategori af indsatte, havde han kun i meget begrænset omfang tilladelse til at tage del i fængselslivet. Kommissionen fandt, at der var tale om en administrativ klassificering, der faldt uden for anvendelsesområdet for artikel 6.

Indsættelse af en prøveløsladt faldt ligeledes udenfor, jf. Application no. 7648/76, X v. Switzerland, Dec. 6.12.77, DR 11, s. 175.

På baggrund af den ovennævnte konventionspraksis kan det konstateres, at administrative beslutninger, der er rettet mod indsatte og træffes som led i straffuldbyrdelsen, som altovervejende hovedregel ikke er omfattet af den strafferetlige del af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Som anført ovenfor omfatter artikel 6 imidlertid også afgørelser, der træffes i en strid om en persons borgerlige rettigheder og forpligtelser (den civilretlige del af artikel 6). Justitsministeriet er ikke bekendt med afgørelser fra konventionsorganerne, hvor den civilretlige del af artikel 6 har fundet anvendelse i forhold til afgørelser, der træffes som led i straffuldbyrdelsen.

Kommissionen har derimod i en afgørelse udtrykkeligt afvist, at den civilretlige del af artikel 6 skulle finde anvendelse på disciplinære foranstaltninger over for indsatte. I klagesag nr. 8317/78, McFeeley m.fl. mod UK, DR 20, s. 44, havde nogle indsatte nægtet at bære fængselsuniform og udføre arbejde. Det medførte, at de pågældende blev pålagt nogle disciplinære sanktioner (bl.a. fortabelse af 14 dages prøveløsladelse, fortabelse af privilegier i 14 dage, fortabelse af 14 dages løn og anbringelse i særlig celle i 3 dage). Kommissionen afviste, at der var tale om straffesager, ligesom Kommissionen afviste, at sådanne disciplinære sanktioner over for indsatte var omfattet af den civilretlige del af artikel 6.

Kommissionen har i en anden sag udtalt, at en tvist mellem den indsatte og fængselsmyndighederne vedrørende vederlag for det arbejde, der udføres som led i afsoningen, ligeledes falder uden for anvendelsesområdet for artikel 6, jf. klagesag nr. 3195/67, Yearbook 11 (1968), s. 529 (560).

I »Den Europæiske Menneskeretskonvention med kommentarer« af Peer Lorenzen m.fl. (1994) er der rejst spørgsmål om, hvorvidt domstolskontrollen efter grundlovens § 63, således som den efter gældende teori og praksis udøves, på alle retsområder vil blive anset for tilstrækkelig. Det gælder navnlig i forhold til indgreb af nogen intensitet i personlige forhold, jf. kommentaren s. 172.

Som det fremgår af pkt. 9.3.3. nedenfor, finder Justitsministeriet i lighed med Straffelovrådet, at udbygning af den administrative klageadgang bør ske ved at udvide mulighederne for domstolsprøvelse. Justitsministeriet er endvidere enig med Straffelovrådet i, at de forslag om en udvidet adgang til domstolsprøvelse, der peges på i pkt. 9.3.4. nedenfor, opfylder de krav, der efter konventionens artikel 6 gælder om bl.a. ret til en retfærdig rettergang. Justitsministeriet har på den baggrund i lighed med Straffelovrådet ikke fundet anledning til at gå ind i en nærmere behandling af det ovenfor rejste spørgsmål, jf. herved 1998-betænkningen, s. 47.

Om arbejdsgruppens overvejelser henvises til 1989-betænkningen, s. 332-333 (pkt. 45.4.1.), 672, jf. § 106 i arbejdsgruppens lovudkast, og s. 741-742, og om Straffelovrådets overvejelser henvises til 1998-betænkningen, s. 52, 125, jf. § 111 i rådets lovudkast, og s. 292.

Straffelovrådet kan med enkelte ændringer, der i det væsentlige er af redaktionel karakter, tiltræde arbejdsgruppens forslag til bestemmelse om administrativ klageadgang.

Rådet foreslår på den baggrund, at der som § 111, stk. 1, i rådets lovudkast indsættes en bestemmelse, hvorefter afgørelser, der i henhold til straffuldbyrdelsesloven er truffet af de lokale kriminalforsorgsmyndigheder - dvs. afdelinger, pensioner, arresthuse og fængsler - eller af politiet, kan påklages til justitsministeren.

Bestemmelsen medfører en lovfæstelse af den almindelige ulovbestemte adgang til administrativ rekurs. Bestemmelsen skal sammenholdes med § 90, stk. 4, i rådets lovudkast, der viderefører den nuværende bemyndigelse i retsplejelovens § 1003 til at fastsætte bestemmelser om, at politiets afgørelse om henstand med eller afdragsvis betaling af bøder ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed, jf. pkt. 6.2. ovenfor.

I § 111, stk. 2, i rådets lovudkast foreslås det fastsat, at klage til justitsministeren skal iværksættes inden to måneder efter, at afgørelsen er meddelt den dømte, og at justitsministeren i særlige tilfælde kan bortse fra overskridelse af denne frist.

Bestemmelsen medfører i forhold til gældende ret, at der indføres en særlig klagefrist. Formålet med forslaget er bl.a. at medvirke til en samlet hurtig gennemførelse af klagesagen.

Herudover foreslås det i § 111, stk. 3, i rådets lovudkast fastsat, at klage til justitsministeren ikke har opsættende virkning, medmindre den, der har truffet afgørelsen, eller justitsministeren træffer bestemmelse herom. Bestemmelsen medfører ikke ændringer i forhold til den nuværende retstilstand.

Endelig foreslås de ovennævnte bestemmelser i § 111, stk. 4, suppleret af en bemyndigelse for justitsministeren til at fastsætte regler om klagevejledning og om behandlingen af klagesager. Rådet finder i den forbindelse i modsætning til arbejdsgruppen ikke, at der er behov for at indføre hjemmel til at fravige forvaltningslovens regler om klagevejledning.

Justitsministeriet kan tiltræde Straffelovrådets udkast til bestemmelse om den administrative klageadgang. Lovforslaget er udformet i overensstemmelse hermed, jf. § 111.

Om arbejdsgruppens overvejelser henvises til 1989-betænkningen, s. 333-334 (pkt. 45.4.2.), 336-338 (pkt. 45.4.3.2.) og 610-611, og om Straffelovrådets overvejelser henvises til 1998-betænkningen, s. 54-55 og 58-60.

9.3.3.1.1. Til fordel for at opretholde den nuværende klageordning er det i Straffelovrådet anført, at der ikke er behov for at udvide klageordningen, bl.a. fordi der allerede er mulighed for at klage til Folketingets Ombudsmand. Endvidere er der som led i gennemførelsen af den nye ombudsmandslov sket en intensivering af ombudsmandens inspektionsvirksomhed for så vidt angår fængsler og arresthuse. Desuden er det også efter den gældende klageordning muligt at få prøvet kriminalforsorgens afgørelser ved domstolene, jf. grundlovens § 63.

Som begrundelse for at udvide klageordningen er det nævnt, at det kan være vanskeligt at udnytte klageadgangen efter grundlovens § 63, idet denne klageadgang forudsætter, at den indsatte udtager stævning mod Justitsministeriet efter retsplejeloven. Endvidere antages domstolene alene at kunne efterprøve afgørelsens lovmæssighed, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt afgørelsen har hjemmel i loven og er truffet ud fra saglige hensyn. Der foretages således ikke en efterprøvelse af hensigtsmæssigheden af det skøn, afgørelsen bygger på. Endelig kan en udvidelse af klageordningen - for nogle af sagernes vedkommende - anføres at falde i tråd med nyere tendenser i lovgivningen i retning af at udvide mulighederne for at få efterprøvet visse særligt indgribende afgørelser af myndigheder, der er uafhængige af det almindelige forvaltningsapparat.

Straffelovrådet har efter en samlet vurdering fundet, at retssikkerhedsmæssige grunde taler for, at den administrative klageordning udbygges, så der gives indsatte udvidet mulighed for at påklage visse særligt indgribende afgørelser vedrørende straffuldbyrdelsen til en myndighed uden for kriminalforsorgen. Rådet er endvidere enig med arbejdsgruppen i, at indførelse af en yderligere klagemulighed inden for Justitsministeriets område næppe fuldt ud vil tilgodese de hensyn, der danner grundlag for at udvide klageadgangen. Rådet har på den baggrund også samlet sine overvejelser om fordele og ulemper ved henholdsvis en nævn- og en domstolsordning.

9.3.3.1.2. Til støtte for indførelse af et klagenævn har arbejdsgruppen fremhævet, at det er ønskeligt, at afgørelser vedrørende fuldbyrdelse af straf efterprøves af personer med særlig kriminalforsorgsmæssig indsigt, og at en sådan indsigt kan sikres i et nævn gennem dets særlige sammensætning. Endvidere må man gennem et landsdækkende nævn antages at have bedre mulighed for at sikre en ensartet behandling af sager fra sammenlignelige afsoningsinstitutioner end gennem domstolskontrol, der udøves af forskellige byretter. Desuden kan den hurtige sagsbehandling, som arbejdsgruppen finder ønskelig og nødvendig ved afgørelser inden for straffuldbyrdelsens område, gennemføres ved et nævn.

Formanden for nævnet bør efter arbejdsgruppens opfattelse være dommer. I øvrigt bør nævnet sammensættes af repræsentanter for kriminalforsorgen og af advokater med stor erfaring som forsvarere i straffesager eller andre repræsentanter for de indsatte.

Til støtte for at udvide domstolskontrollen anfører arbejdsgruppen bl.a., at domstolene er vant til at træffe eller efterprøve afgørelser af særligt indgribende karakter over for enkeltpersoner, og at de fleste afgørelser, der kan blive tale om at efterprøve, jf. pkt. 9.3.4. nedenfor, vedrører varigheden eller intensiteten af frihedsberøvelsen, hvilket er et centralt domstolsanliggende. Endvidere vil mange af de omhandlede afgørelser skulle træffes på grundlag af en vurdering af risiko for ny kriminalitet eller andet misbrug af en lempelig afsoningsform, dvs. vurderinger, der er velkendt område for domstolene.

Arbejdsgruppen antager, at en domstolsordning vil være billigere end en nævnsordning, idet afhøringer vil kunne ske lokalt i byretterne. Endvidere kan den nødvendige kriminalforsorgsmæssige indsigt sikres ved, at sagerne indbringes for domstolene af Direktoratet for Kriminalforsorgen, og ved, at afgørelserne træffes på grundlag en partsprocedure i retten mellem medarbejdere fra direktoratet og den dømte og vedkommendes forsvarer. Den fornødne ensartethed kan opnås gennem adgangen til at indbringe byrettens afgørelser for landsretterne og eventuelt Højesteret.

Arbejdsgruppen finder også, at domstolene kan sikre den fornødne hurtige sagsbehandling. I særlig hastende tilfælde må domstolene endog antages at have bedre mulighed for hurtig berammelse end et landsdækkende nævn.

Et flertal i arbejdsgruppen (10 medlemmer) foreslår bl.a. på den anførte baggrund, at klageadgangen udvides i form af en domstolsordning. Enkelte medlemmer forudsætter herved, at sagerne sikres en hurtig berammelse, behandling og afgørelse. Et mindretal (1 medlem) foreslår, at der oprettes et landsdækkende klagenævn bestående af tre medlemmer og med en dommer som formand samt yderligere to medlemmer, der repræsenterer henholdsvis kriminalforsorgen og erfarne forsvarsadvokater eller andre repræsentanter for de indsatte.

Ud over de hensyn, der er nævnt af arbejdsgruppen til støtte for at udvide domstolskontrollen, peger Straffelovrådet på, at der hos befolkningen må antages at være større tillid knyttet til afgørelser truffet af domstolene end til afgørelser truffet af en administrativ instans som et nævn. Efter rådets opfattelse består der også en risiko for, at bl.a. de indsatte vil afvise nævnsmodellen med henvisning til, at et nævn ikke har den ønskede uafhængighed i forhold til kriminalforsorgen. Disse principielle synspunkter taler efter rådets opfattelse med vægt for at vælge en domstolsordning.

Straffelovrådet finder det endvidere tvivlsomt, om et landsdækkende nævn har praktisk mulighed for med den fornødne hurtighed at behandle det relativt store antal sager, der, afhængig af valget af klagemodel, jf. pkt. 9.3.4. nedenfor, kan blive tale om. Det gælder navnlig, hvis udgangspunktet skal være mundtlig sagsbehandling, jf. pkt. 9.3.5. nedenfor. En udvidet nævnsordning med flere og eventuelt decentrale afdelinger vil også gøre det vanskeligt at sikre en ensartet behandling og afgørelse af sagerne.

Ved valget af klageordning må der også tages hensyn til de internationale forpligtelser, der påhviler Danmark, først og fremmest artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Som nævnt i pkt. 9.3.1. ovenfor, kan der forekomme tilfælde, hvor en administrativ beslutning, der er rettet mod en indsat og truffet som led i straffuldbyrdelsen, er omfattet af artikel 6. Dette forhold taler for ved valget af klageordning som udgangspunkt at foretrække domstolene frem for en nævnsordning.

Selv om det kan være vanskeligt at skønne over de administrative og økonomiske konsekvenser, som et forslag om udvidet domstolskontrol vil medføre, jf. pkt. 9.3.4. nedenfor, kan Straffelovrådet på den anførte baggrund tiltræde, at en eventuel udbygning af den administrative klageadgang sker ved at udvide mulighederne for domstolsprøvelse.

9.3.3.1.3. Straffelovrådet er i lighed med arbejdsgruppen opmærksom på følgerne af en udvidet domstolsprøvelse for ombudsmandens praksis vedrørende behandling af sager inden for straffuldbyrdelsesområdet, jf. herved 1998-betænkningen, s. 59, jf. 56-58. Indføres en særlig adgang til domstolsprøvelse, må det således forventes, at ombudsmanden i almindelighed vil undlade at foretage en materiel prøvelse i de pågældende sager.

Indførelse af en udvidet adgang til domstolsprøvelse for visse sager behøver dog ikke og bør ikke medføre, at ombudsmanden undlader at se på sagsbehandlingen i de omhandlede sager. Uanset en særlig adgang til domstolsprøvelse er det efter rådets opfattelse fortsat begrundet og ønskeligt, at ombudsmanden behandler forvaltningsprocessuelle spørgsmål (sagsbehandlingsrutiner og lign.) i disse sager, i den udstrækning de pågældende spørgsmål ikke kan forventes at blive inddraget under en eventuel domstolsprøvelse.

En gennemgang af praksis vedrørende ombudsmandens inspektionsvirksomhed viser endvidere, at inspektionsvirksomheden ikke alene omfatter en generel inspektion af bygningsforhold og lign. Under inspektionsbesøgene fremdrages således jævnligt tillige forhold vedrørende den almindelige klagesagsbehandling, herunder generelle hjemmelsspørgsmål, ligesom de drøftelser, ombudsmanden fører på stedet, undertiden påvirker de administrative procedurer.

Gennemføres en særlig adgang til domstolsprøvelse for så vidt angår en række særligt indgribende afgørelser vedrørende de indsatte, jf. pkt. 9.3.4. nedenfor, må ombudsmanden forventes at afvise at foretage en materiel prøvelse af sådanne afgørelser. Imidlertid er der efter rådets opfattelse ingen grund til, at gennemførelsen skulle medføre, at ombudsmanden ikke kan fortsætte sin generelle inspektionsvirksomhed på kriminalforsorgens område. Rådet finder det ønskeligt, at denne inspektionsvirksomhed fortsættes.

I det omfang, ombudsmanden under sine inspektioner bliver mødt med klager over konkrete afgørelser, som er omfattet af domstolskontrollen, vil ombudsmanden kunne vejlede klageren om adgangen til domstolsprøvelse. Sådanne konkrete klager vil endvidere kunne henlede ombudsmandens opmærksomhed på kritisable sagsbehandlingsrutiner mv., som ombudsmanden vil kunne tage stilling til uden at komme i konflikt med domstolsprøvelsen.