Beslutningsforslag nr. 46 fremsat den 13. november 2003 af Anne Baastrup (SF), Elisabeth Arnold (RV) og Line Barfod (EL)

Forslag til folketingsbeslutning

om ophævelse af justitsministerens beføjelser i konkrete
straffesager

 

 

Folketinget pålægger justitsministeren at fremsætte lovforslag

–   om ophævelse af justitsministerens beføjelser efter retsplejeloven til at give de offentlige anklagere pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager, herunder om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning, og

–   om ophævelse af justitsministerens særlige enekompentence som anklager i sager om forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed og mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder m.v., jf. straffelovens kapitel 12 og 13.

Bemærkninger til forslaget

1. Baggrund for forslaget

Der er en stor offentlig og politisk interesse for behandlingen af straffesager.

Det er et grundlæggende princip, at politikerne i lovgivningen fastsætter de overordnede, generelle regler for straffesagers behandling, mens domstolene, hvis uafhængighed er sikret i grundloven, afgør spørgsmålet om skyld og straf i de konkrete sager.

Anklagerens tiltalerejsning er imidlertid i sig selv – uanset hvordan sagen til sin tid ender ved domstolene – indgribende over for den person, der tiltales. Omverdenens bedømmelse af den tiltalte person påvirkes drastisk, den tiltalte skal bruge tid og kræfter på sagen, og den tiltalte befinder sig ofte – nogle gange endda i meget lang tid – i en belastende uvished om, hvad sagens udfald bliver. Det er derfor overordentlig væsentligt at sikre, at personer kun tiltales, hvis der er et sagligt grundlag herfor. Historisk har tiltalerejsning og den eventuelt dermed forbundne frihedsberøvelse været udnyttet og misbrugt af politiske systemer til at forfølge og chikanere politiske modstandere.

En stigende politisering af strafferetsplejen kan fra et grundlæggende retssikkerhedssynspunkt være problematisk, hvis der skabes en risiko for, at politiske strømninger kan få indflydelse på udfaldet i spørgsmål om tiltalerejsning eller -bortfald i konkrete straffesager. Det kan ske i den situation, hvor en siddende justitsminister måtte vælge at udnytte sine nuværende beføjelser i lovgivningen som øverste anklagemyndighed, eller hvor en justitsminister i en mindretalsregering tvinges til at udnytte beføjelserne af et flertal i Folketinget. Alene risikoen for, at ministeren og/eller Folketinget af pressen eller befolkningen kan mistænkes for at blande sig i spørgsmål om tiltalerejsning m.v., kan imidlertid i sig selv udgøre et alvorligt problem, hvis det skaber mistillid til retssystemet.

Forslagsstillerne foreslår på den baggrund, at justitsministerens beføjelser som øverste anklagemyndighed afskaffes, for så vidt angår konkrete straffesager. Det forhindrer ikke politikerne i at interessere sig for konkrete straffesager. Hvis den endelige dom i en straffesag resulterer i et udfald, som findes utilfredsstillende, har ministeren og/eller Folketinget ret til at forsøge at få ændret lovgivningen således, at senere, tilsvarende sager får et andet udfald.

Folketingets Retsudvalg afholdt den 23. september 2003 en offentlig høring om en eventuel udskillelse af anklagemyndigheden fra Justitsministeriet, hvor bl.a. rigsadvokat Henning Fode og en række juridiske eksperter deltog. Høringen bidrog til, at problemstillinger på området blev nærmere afgrænset og konkretiseret. Forslagsstillerne vil foranledige, at referatet fra høringen (Retsudvalget, alm. del – bilag 8) bliver omdelt som udvalgsbilag på dette beslutningsforslag.

2. Den gældende ordning

Det fremgår af retsplejelovens kapitel 10 om anklagemyndigheden, at de offentlige anklagere er rigsadvokaten, statsadvokaterne og politimestrene (i København politidirektøren). De offentlige anklageres opgave er i forbindelse med politiet at forfølge forbrydelser efter reglerne i retsplejeloven. Justitsministeren er overordnet de offentlige anklagere og fører tilsyn med disse. Justitsministeren kan fastsætte bestemmelser om de offentlige anklageres udførelse af deres opgaver. Justitsministeren kan give de offentlige anklagere pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager, herunder om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning. Justitsministeren behandler klager over afgørelser truffet af rigsadvokaten som 1. instans. Rigsadvokaten varetager udførelsen af straffesager ved Højesteret og virker ved Den Særlige Klageret. Rigsadvokaten er overordnet de øvrige offentlige anklagere og fører tilsyn med disse. Rigsadvokaten kan fastsætte bestemmelser og meddele pålæg. Rigsadvokaten behandler klager over afgørelser truffet af statsadvokaterne som 1. instans. Rigsadvokatens afgørelse i en klagesag kan ikke påklages til justitsministeren.

Lovgivningen indebærer således i princippet, at justitsministeren kan beslutte,

–   om der skal rejses tiltale eller ej,

–   om en beslutning om tiltalerejsning eller undladelse heraf skal omgøres, og

–   om en afsagt dom skal ankes eller ej.

Endvidere har justitsministeren påtalepåbud for forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 om forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed og kapitel 13 om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder m.v.

3. Diskussionen i hovedtræk

Som argument for den nuværende ordning, hvor justitsministeren er øverste anklagemyndighed, er bl.a. fremført, at anklagemyndighedens virksomhed på samme måde som andre dele af den offentlige forvaltning må undergives en politisk ledelse, som så på dette område som på andre områder kan kontrolleres af Folketinget.

Hertil bemærkes, at de alvorlige konsekvenser for den enkelte borger af en tiltalerejsning set fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt nødvendiggør, at der ikke i sager på dette område indgår politiske præmisser, men at afgørelserne træffes på grundlag af en rent faglig juridisk vurdering af bevismaterialet i forhold til straffegrundlaget. En sådan afgørelse træffes bedst af en erfaren og kompetent anklager.

Endvidere er det anført, at som minimum må spørgsmålet om tiltale i sager om rigets sikkerhed afgøres under direkte politisk ansvar.

Hertil bemærkes, at selv om man fjerner justitsministerens kompetence, vil en inddragelse af de særlige hensyn på dette område kunne sikres gennem etablering af en obligatorisk høring af det relevante ministerium, før anklagemyndigheden træffer afgørelse i sagen. Endvidere er det netop på dette væsentlige område, der er størst risiko for politisk indblanding og så meget desto mere grund til ikke at undtage området fra en revision, som afskærer justitsministerens kompetence til at afgøre tiltalespørgsmål m.v. i konkrete sager.

Endelig er det fremført, at praksis i virkelighedens verden viser, at justitsministeren er tilbageholdende med hensyn til indgreb i konkrete sager, og at der i de sidste årtier kun har været enkelte sager, hvor justitsministeren har været involveret.

Hertil bemærkes for det første, at selv om der kun har været få sager, så viser den betydelige offentlige omtale af disse sager og kritikken af forløbet i sagerne netop det problematiske ved den nuværende ordning. For det andet er det uhensigtsmæssigt, at der er uoverensstemmelse mellem de i princippet vidtgående beføjelser i lovgivningen for justitsministeren og brugen af beføjelserne i praksis. Det er ikke nødvendigvis troværdigt for offentligheden, at man siger, at man ikke har tænkt sig at udnytte en kompetence, som man i øvrigt har. Dette taler i sig selv for en revision af lovgivningen.

4. Afgrænsning

Det foreslås, at justitsministerens beføjelser kun ophæves, for så vidt angår ministerens nuværende ret til at gribe ind i konkrete enkeltsager. Anklagemyndigheden beskæftiger sig imidlertid med en række andre forhold end behandling af konkrete straffesager. Det kan f.eks. være opgaver af administrativ karakter, informationsformidling, ressourceudnyttelse, udarbejdelse af redegørelser vedrørende gældende lovgivning m.v. På disse områder skal anklagemyndigheden som andre offentlige myndigheder være underlagt ministeren. Anklagemyndighedens opgaver på disse felter skal bl.a. bidrage til, at ministeren og det politiske system i øvrigt kan debattere og tage stilling til generelle retspolitiske spørgsmål. Justitsministeren skal endvidere fortsat kunne udstede generelle regler for f.eks. tiltalefrafald.

5. Modeller for en revision

a)   Formalisering og afgrænsning af justitsministerens beføjelser

En model for en revision på området kan være at fastholde, men begrænse ministerens kompetence til at gribe ind i konkrete straffesager ved at formalisere og afgrænse beføjelserne nærmere, f.eks. ved

–   udtrykkeligt at præcisere, at der er tale om en beføjelse, som kun kan anvendes særdeles undtagelsesvis, samt eventuelt at angive, under hvilke nærmere omstændigheder beføjelsen kan anvendes,

–   at sikre, at beslutninger først træffes efter en nærmere fastlagt høringsprocedure, hvorunder bl.a. anklagemyndigheden inddrages,

–   formkrav, f.eks. i form af skriftlighed, således at bl.a. forsvareren i sagen blive bekendt med sagens dokumenter,

–   gennemsigtighed i beslutningsprocessen, herunder for offentligheden,

–   informering af Folketinget om beslutningers indhold og grundlaget herfor.

Et sådant forslag vil harmonere med en rekommandation vedtaget af Europarådets Ministerkomité i oktober 2000. Af denne fremgår bl.a., at hvor en regering har ret til at give instruktioner om at rejse anklage i enkelte sager, har regeringen en forpligtelse til, at en sådan instruktion er behæftet med tilstrækkelige garantier for, at transparens og ret og rimelighed respekteres i overensstemmelse med national ret, f.eks. ved, at

–   at regeringen forud søger skriftligt råd enten fra den kompetente offentlige anklager eller fra den myndighed, der rejser den offentlige anklage,

–   at regeringen behørigt forklarer sine skriftlige instruktioner, især når de afviger fra den offentlige anklagers råd, og sender disse gennem de formelle instanser, eller

–   at regeringen sørger for, at regeringens råd og instruktioner bliver en del af sagen forud for en domsforhandling, sådan at modparten kan gøre sig bekendt hermed og kommentere dette.

 

b)   Ophævelse af justitsministeren beføjelser

Forslagsstillerne finder imidlertid fra et principielt synspunkt, at justitsministerens kompetence efter retsplejeloven til at give de offentlige anklagere pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager ophæves. Ministerens påtalepåbud efter straffeloven foreslås ligeledes ophævet, således at afgørelserne på dette område træffes af anklagemyndigheden.

For det første vil en model som skitseret ovenfor under punkt a ikke fuldt ud imødegå de principielle indvendinger mod justitsministerens nuværende beføjelser, jf. afsnit 3 ovenfor. Det er en væsentlig indvending, at ministeren fortsat vil have en – om end mere afgrænset – kompetence, som vil kunne udsættes for pres fra politikere og andre for at blive udnyttet i kontroversielle straffesager med stor offentlig omtale.

For det andet bliver en model som skitseret ovenfor under punkt a forholdsvis bureaukratisk. En fuldstændig afskæring af justitsministerens beføjelser vil derimod kunne gennemføres ved en forholdsvis enkelt lovgivning, hvor der ændres i retsplejelovens § 98, stk. 3, og i straffelovens §§ 110 f og 118 a. En enkelt og letforståelig ordning vil også i sig selv kunne opnå en ikke ubetydelig bred forståelse i offentligheden.

En lovændring vil forudsætte en øget opmærksomhed på anklagemyndighedens, dvs. primært rigsadvokatens, rolle. Rigsadvokaten må derfor informere om sin virksomhed. Afgørelser i kontroversielle sager må undergives en kritisk omtale i medierne og offentlighed. Hvis der opstår tvivl om sagligheden af afgørelser i konkrete sager, må sagerne eksempelvis kunne behandles af Ombudsmanden efter gældende regler herom.

Skriftlig fremsættelse

Anne Baastrup (SF):

Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte:

Forslag til folketingsbeslutning om ophævelse af justitsministerens beføjelser i konkrete straffesager.

(Beslutningsforslag nr. B 46).

Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.