"..

2. Berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler

2.1. Gældende ret

Som omtalt under lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 1.1. indeholder lovgivningen ikke i dag en samlet straffebestemmelse, der omfatter alle former for berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler. Denne form for kriminalitet er derfor i dag undergivet en meget uensartet strafferetlig beskyttelse.

Hvis særlovgivningen indeholder en straffehjemmel, vil det i nogle tilfælde betyde, at der kun kan straffes efter straffebestemmelser i den pågældende særlov, idet særlovgivningen antages at gøre udtømmende op med mulighederne for straf. Særlovgivningen indeholder typisk et strafmaksimum på fængsel i 2 år, uanset forholdets grovhed.

For andre overtrædelsers vedkommende antages særlovgivningen ikke udtømmende at gøre op med strafansvaret, hvorfor forholdet efter omstændighederne kan henføres til straffelovens bestemmelser om berigelsesforbrydelser - typisk § 279 om bedrageri, der har en strafferamme på fængsel indtil 8 år.

Visse særlove indeholder ikke en straffebestemmelse, hvorfor overtrædelser altid uanset grovhed vil blive henført under straffeloven - typisk § 279 om bedrageri.

Endvidere er der for visse overtrædelser af skatte-, moms- og toldlovgivningen en såkaldt overbygningsbestemmelse i straffelovens § 289, der omfatter grove overtrædelser af de særlovsbestemmelser, der nærmere er opregnet i bestemmelsen, jf. herom nedenfor under pkt. 2.1.1. Strafmaksimum efter denne bestemmelser er fængsel indtil 4 år.

Endelig indeholder straffeloven i § 289 a en særlig bestemmelse, der vedrører svindel med midler, der stammer fra Den Europæiske Union. Overtrædelse heraf straffes med bøde eller fængsel indtil 4 år, jf. herom nedenfor under pkt. 2.1.2.

2.1.1. Nærmere om skatte- og momssvig samt indsmugling

Straffelovens § 289 indeholder en særlig strafudmålingsregel, der forhøjer de strafferammer, der efter særlovgivningen gælder i relation til skatte- og momssvig samt indsmugling. § 289 finder anvendelse, hvis der er tale om overtrædelser af særlig grov karakter. Bestemmelsen finder alene anvendelse på de særligt opregnede typer af skattesvig, momssvig og indsmugling, mens andre former for skatte- og afgiftsbesvigelser ikke er omfattet.

Bestemmelsen blev i sin oprindelige affattelse indsat ved lov nr. 550 af 22. december 1971 om ændring af borgerlig straffelov (Skattesvig og indsmugling) som led i en tilsigtet skærpelse af sanktionerne for skattesvig og indsmugling, og omfattede derfor kun disse typer overtrædelser.

Ved lov nr. 228 af 4. april 2000 om ændring af straffeloven (Grov momssvig, EU-svig og bestikkelse af udenlandske tjenestemænd mv.) blev anvendelsesområdet for § 289 udvidet til også at omfatte grov momssvig. Baggrunden herfor var et ønske om at skabe parallelitet mellem strafferammerne for særlig grov skattesvig og særlig grov momssvig.

Efter bestemmelsens nuværende affattelse straffes således med fængsel indtil 4 år den, der gør sig skyldig i skattesvig af særlig grov karakter, jf. skattekontrollovens § 13, stk. 1, eller i momssvig af særlig grov karakter, jf. momslovens § 81, stk. 3. På samme måde straffes den, der gør sig skyldig i indsmugling af særlig grov karakter, jf. toldlovens § 73, stk. 2, smh. med stk. 1, eller den, der gør sig skyldig i en tilsvarende overtrædelse af toldlovens § 73, stk. 3.

Straffelovens § 289 omfatter ikke kun forhold, der medfører straf, som går ud over strafmaksimum i særlovgivningen. Også tilfælde, der sanktioneres inden for strafferammen i særlovgivningen, kan henføres under § 289, hvis forholdet i det enkelte tilfælde skønnes at være så groft, at det bør henføres under straffeloven.

Hvorvidt en overtrædelse af skattekontrollovens § 13, stk. 1, er af en sådan karakter, at forholdet bør henføres under straffelovens § 289, beror på en konkret vurdering. I pkt. J i Told- og Skattestyrelsens cirkulære nr. 164 af 29. oktober 1999 om administrative bødefastsættelser ved overtrædelse af skattekontrollovens §§ 13, 13 B, 13 C, 15, 16 og 18 er anført, at overtrædelser, der vedrører 500.000 kr. eller derover, som udgangspunkt bør henføres til § 289. Konkrete forhold, herunder de nærmere forhold omkring udførelsen af svigen, kan imidlertid føre til, at overtrædelser, der vedrører lavere beløb, bør sanktioneres efter straffelovens bestemmelse, mens særlig formildende omstændigheder omvendt kan begrunde, at forholdet henføres under skattekontrollovens bestemmelser, selv om svigen vedrører et beløb, der overstiger 500.000 kr.

Skattekontrollovens § 13 og dermed overbygningsbestemmelsen i straffelovens § 289 omfatter kun tilfælde, hvor gerningsmanden afgiver urigtige eller vildledende oplysninger til brug for skatteansættelsen. Undladelse af at underrette skattemyndighederne om for lav skatteansættelse, når der ikke er indgivet selvangivelse, jf. skattekontrollovens § 16, kan derimod ikke straffes efter straffelovens § 289.

Lignende retningslinjer vedrørende afgrænsningen til § 289 gælder i relation til momssvig, jf. pkt. 1 i Told- og Skattestyrelsens cirkulære nr. 138 af 27. juli 2000 om ændring af straffeloven – momssvig af særlig grov karakter, hvorefter overtrædelser af momslovens § 81, stk. 3, for så vidt angår beløb, der overstiger 500.000 kr., som udgangspunkt bør henføres under straffelovens § 289. Af cirkulæret fremgår, at beløbsgrænsen på samme måde som ved skattesvig er et udgangspunkt, der kan fraviges i opad- eller nedadgående retning, hvis sagens konkrete omstændigheder giver grundlag for det. I denne vurdering skal bl.a. indgå, om momssvigen er gennemført systematisk eller på en måde, der gør opdagelse særlig vanskelig.

Skatte- og momssvig samt indsmugling kan kun henføres til overbygningsbestemmelsen i straffelovens § 289, hvis der er tale om forsætlige overtrædelser af de omhandlede bestemmelser i særlovgivningen. Hvis en af de nævnte overtrædelser alene kan tilregnes gerningsmanden som uagtsom, må sagen henføres til straffebestemmelserne i særlovgivningen uanset den beløbsmæssige størrelse.

2.1.2. Nærmere om EU-svig

Straffelovens § 289 a indeholder en særlig regel om svindel med EU-midler. Bestemmelsen, der blev indsat ved lov nr. 228 af 4. april 2000 om ændring af straffeloven (Grov momssvig, EU-svig og bestikkelse af udenlandske tjenestemænd mv.), havde til formål at gennemføre de ændringer, der var nødvendige for at opfylde Danmarks forpligtelser efter Konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EU-svigskonventionen).

Efter bestemmelsen straffes med bøde eller fængsel indtil 4 år den, der til brug for afgørelser om betaling eller udbetaling af midler fra De Europæiske Fællesskabers budget eller budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber, giver urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier oplysninger af betydning for sagens afgørelse med forsæt til at unddrage sig eller andre betaling eller med forsæt til at opnå uberettiget udbetaling til sig selv eller andre. Udbetaling fra De Europæiske Fællesskabers budget mv. omfatter også ordninger, der kun delvis er finansieret af EU-midler. På samme måde straffes efter bestemmelsens stk. 2 den, der uretmæssigt udnytter en lovlig opnået fordel med hensyn til ovennævnte betalinger, og den, der uretmæssigt anvender udbetalinger som ovenfor nævnt i stk. 1 til andre formål end dem, de oprindeligt var bevilget til.

Bestemmelsen skal sikre, at svindel med EU-midler er undergivet samme strafferetlige beskyttelse som svindel med nationale midler, jf. § 289. Bestemmelsen i § 289 a rækker imidlertid videre end dette, idet den omfatter alle tilfælde af svindel med de anførte midler, mens § 289 alene finder anvendelse, hvis der er tale om svindel af særlig grov karakter.

Bestemmelsen er kun anvendelig, hvis gerningsmanden for det første har forsæt til at opnå en uberettiget vinding, og for det andet har forsæt til, at denne vinding vedrører EU-midler eller blandede midler.

2.2. Brydensholt-udvalgets overvejelser og forslag

2.2.1. Straffelovens § 289

Udvalget har i betænkning nr. 1396/2001 vurderet, om der er grundlag for at foreslå ændringer af bl.a. straffelovens § 289.

Udvalget har i sine overvejelser taget udgangspunkt i, at den økonomiske struktur i det moderne samfund er så tæt forbundet med anvendelsen af offentlige midler, at det er vigtigt med en strafferetlig beskyttelse af det offentlige opkrævnings- og betalingssystem.

Udvalget bemærker, at der gennem de senere år er forekommet et hidtil uset antal sager vedrørende berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler, og at mange sager har en organiseringsgrad, der ikke tidligere er set. Der er tale om et område, der rummer et stort potentielt udbytte, og som tiltrækker organiserede kriminelle, hvilket efter udvalgets opfattelse også taler for en kvalificeret strafferetlig beskyttelse på dette område.

Udvalget anfører endvidere, at ensartede forhold ud fra principielle betragtninger bør behandles ens i strafferetlig henseende, og at der efter udvalgets opfattelse mangler harmoni i den nuværende strafferetlige regulering på området. Udvalget finder det således uheldigt, at berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler i dag for så vidt angår grove overtrædelser i visse tilfælde straffes efter straffelovens § 289, i andre tilfælde efter (typisk) straffelovens § 279 om bedrageri og i helt tredje tilfælde alene behandles efter en særlov, fordi denne lov betragtes som udtømmende. Dette betyder, at de strafferammer, der er gældende for overtrædelserne, varierer betydeligt, hvilket ikke synes at kunne begrundes i indholdet af de regulerede områder.

Udvalget finder, at beskyttelsen af offentlige midler bør gøres mere ensartet, hvilket kan ske ved, at grove overtrædelser på skatte-, told-, afgifts- og tilskudsområdet reguleres i en fælles bestemmelse i straffeloven. En sådan ændring vil samtidig gøre det muligt at forenkle behandlingen af de særlovssager, der i dag behandles efter straffelovens § 279, da det således ikke længere vil være nødvendigt at føre bevis for, at betingelserne for at statuere bedrageri er opfyldt, herunder navnlig forudsætningen om, at der har foreligget en bestemmende vildfarelse, der har påført nogen et tab.

Udvalget bemærker, at en sådan regulering vil have den konsekvens, at de øvrige bestemmelser i straffelovens kapitel 28 om berigelsesforbrydelser ikke længere vil være anvendelige på de særlovsovertrædelser, der i grove tilfælde vil være omfattet af en sådan ny overbygningsbestemmelse. Anvendelsesområdet for de øvrige bestemmelser i kapitel 28 vil således være kriminalitet, der ikke er dækket af særlovgivningens regulering, hvilket eksempelvis kan være skyldnersvig, visse former for kreditbesvigelser samt selskabstømning.

En overbygningsbestemmelse i straffeloven, der skal omfatte grove overtrædelser på skatte-, told-, afgifts- og tilskudsområdet, kan tænkes udformet efter to forskellige modeller.

For det første kan straffelovens § 289 – i lighed med den nuværende bestemmelse - formuleres således, at der henvises til samtlige de særlove, der skal have en overbygning i straffeloven. Udvalget finder imidlertid en sådan ordning mindre velegnet, når der er tale om mange love. Bestemmelsen ville i så fald skulle henvise til en lang række særlove, og straffeloven ville skulle ændres, hver gang særlovene blev ændret.

En anden model kunne være at affatte § 289 således, at den omfatter grove overtrædelser på skatte-, told-, afgifts- og tilskudsområdet. En sådan bestemmelse kan eventuelt kombineres med et krav om, at de respektive særlove skal indeholde en henvisning til straffelovens § 289.

Udvalget finder, at en sådan generel formulering af § 289 er den mest hensigtsmæssige. Efter en samlet vurdering af fordele og ulemper ved at kombinere en sådan formulering med et krav om en henvisningsbestemmelse i særlovgivningen, anbefaler udvalget en løsning, hvorefter anvendelse af den foreslåede § 289 forudsætter, at der i den enkelte særlovsbestemmelse er en henvisning til straffelovens § 289. Dette er bl.a. begrundet i, at der herved udtrykkelig skal tages stilling til, om der er behov for at kunne anvende straffelovens overbygningsbestemmelser i forhold til den pågældende særlovsovertrædelse, samt at man herved undgår tvivl om, hvilke særlovsovertrædelser der kan henføres til den foreslåede § 289.

Der har ikke i udvalget været enighed om, hvilken strafferamme en ny § 289 bør have. 7 af udvalgets medlemmer finder det naturligt at bevare fængsel indtil 4 år som maksimalstraffen på området. En strafferamme på fængsel indtil 4 år i den foreslåede § 289 vil indebære, at der for et stort antal særlovsovertrædelser sker en fordobling af strafmaksimum, idet der i dag for disse overtrædelsers vedkommende typisk er et strafmaksimum på fængsel indtil 2 år. En strafferamme på fængsel indtil 4 år vil omvendt også betyde en halvering af strafmaksimum for et mindre antal overtrædelser, der i dag henføres under straffelovens § 279 om bedrageri, hvor strafferammen kan gå op til fængsel indtil 8 år. Efter disse udvalgsmedlemmers opfattelse er der imidlertid intet grundlag for at antage, at denne sidstnævnte konsekvens vil ændre straffebestemmelsernes præventive virkning.

6 af udvalgets medlemmer foreslår et strafmaksimum, der svarer til straffelovens bedrageribestemmelse. Herved opnås, at groft bedrageri med hensyn til private og offentlige midler sidestilles med en strafferamme på fængsel indtil 8 år. Mindretallet henviser bl.a. til, at der i sager vedrørende selskabstømning, hvor der er sket domfældelse for skyldnersvig, jf. straffelovens § 283, er idømt straffe på fængsel i 6 år. Der bør efter mindretallets opfattelse ikke være forskel på strafansvaret i en situation, hvor man – som i selskabstømningssagerne - tilegner sig penge, der er til stede i et selskab til brug for betaling af skat, og en situation, hvor man på grund af urigtige oplysninger i selvangivelsen ikke afkræves betaling af skat. Mindretallet anser det endvidere for et uheldigt signal at fastsætte en lavere strafferamme end 8 år, da dette vil betyde en nedkriminalisering i forhold til de overtrædelser, der i dag henføres under § 279 om bedrageri.

6 andre udvalgsmedlemmer anbefaler et strafmaksimum på fængsel indtil 6 år. Det anføres, at dette vil være udtryk for en passende harmonisering med strafferammer for kriminalitet rettet mod private midler.

For så vidt angår de særlove, der fremover vil kunne indeholde henvisninger til straffelovens § 289, foreslår udvalget, at strafferammerne fastsættes til bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder. Udvalget har i den forbindelse peget på, at en naturlig konsekvens af at sidestille afgiftsovertrædelser med de traditionelle berigelsesforbrydelser er, at strafferammerne harmoniseres, jf. straffelovens § 285, der fastsætter normalstrafferammen for tyveri, underslæb, bedrageri mv. til bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder.

Der henvises til betænkningens side 31-40, 45-49, 60-66 og 91-95.

2.2.2. Straffelovens § 289 a

Udvalget bemærker indledningsvis, at den strafferetlige regulering af svig rettet mod EU-midler, der er gennemført i straffelovens § 289 a med henblik på at ratificere EU-svigskonventionen, nødvendiggør en stillingtagen til, hvordan svig rettet mod nationale midler bør behandles i strafferetlig henseende. Det er udvalgets opfattelse, at offentlige midler – hvad enten der er tale om nationale midler, EU-midler eller en blanding heraf - bør have den samme strafferetlige beskyttelse.

Udvalget finder, at det vil være hensigtsmæssigt med en fælles bestemmelse, der regulerer både svig med nationale midler og EU-svig. Herved sikres, at alle offentlige midler får samme strafferetlige beskyttelse, og samtidig undgås problemer med at føre bevis for, at gerningsmanden havde kendskab til de pågældende midlers oprindelse.

Udvalget har nærmere overvejet, hvordan de nationale midler, der skal være beskyttet af den foreslåede bestemmelse, bør afgrænses.

Efter den nuværende formulering af § 289 a omfatter bestemmelsen »betalinger til eller udbetaling fra De Europæiske Fællesskabers budget eller budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber«. Det fremgår af den forklarende rapport, der er knyttet til konventionen, og af lovforarbejderne, at der hermed tænkes på told, afgifter, tilskud og støtte.

Udvalget finder, at bestemmelsen bør ændres, således at begreberne »told, afgifter, tilskud og støtte« anvendes i lovteksten. Herved tydeliggøres, at ydelser i form af løn eller betalinger, der ydes som vederlag for tjenesteydelser, ikke er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde. Udvalget bemærker, at sådanne ydelser bør behandles på samme måde som tilsvarende ydelser, der betales på privatretligt grundlag.

Udvalget anfører, at der i relation til begrebet »afgift« bør foretages en afgrænsning, således at den foreslåede § 289 a alene omfatter generelle nationale afgifter, der pålægges alle eller visse grupper ud fra en fiskal begrundelse efter faste kriterier, og hvor afgiftssatsen er den samme for alle regulerede. Bestemmelsen skal således ikke omfatte afgifter, der er af mere pønal karakter (eksempelvis parkeringsafgifter eller afgifter, der i medfør af årsregnskabsloven pålægges af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for manglende indsendelse af regnskaber), eller afgifter der har karakter af at være vederlag for en ydelse (eksempelvis kloakafgifter).

Udvalget har endvidere overvejet, hvilke former for nationale tilskuds- og støtteordninger der bør være omfattet af bestemmelsen. Udvalget finder, at det afgørende bør være, om der er tale om tilskud fra nationale offentlige midler til personer eller til virksomheder, der udøves på privatretligt grundlag, mens det ikke kan tillægges betydning, om ydelsen formidles direkte fra en offentlig myndighed eller via et mellemled, der varetager det offentliges interesser. I sidstnævnte tilfælde må det imidlertid forudsættes, at de overordnede tilskudskriterier er bestemt af en offentlig myndighed. Udvalget nævner som eksempel, at tildeling af ikke øremærkede tilskud til en forening, der videregiver beløbet eller dele heraf som øremærkede tilskud til medlemmer, ikke vil være omfattet af den foreslåede bestemmelse. Et medlem, der giver urigtige eller vildledende oplysninger til foreningen for at opnå tilskud, vil fortsat kunne straffes efter de øvrige bestemmelser i straffeloven, herunder efter omstændighederne for bedrageri efter straffelovens § 279 over for foreningen.

Udvalget finder endvidere, at der skal være tale om midler, der indgår i statslige, amtskommunale eller kommunale budgetter. Således vil der ikke være tale om midler omfattet af den foreslåede regulering, hvis en offentlig myndighed alene yder bistand til eksempelvis fordeling af en privat gave.

Udvalget bemærker, at en ensartet regulering som den foreslåede på to områder vil indebære ændringer af retstilstanden i relation til nationale midler.

For det første indeholder den nuværende § 289 a i overensstemmelse med kravene i EU-svigskonventionen ikke en forudsætning om, at der skal foreligge en bestemmende vildfarelse. Bestemmelsen kan således anvendes uafhængigt af, om der med svigen er fremkaldt, bestyrket eller udnyttet en vildfarelse, der har bestemt en anden til at handle på en måde, der forvolder denne person eller andre, som handlingen bliver afgørende for, et tab. En fælles regulering vil således indebære, at et sådant krav om bestemmende vildfarelse ikke længere vil gælde i relation til svig med nationale midler.

For det andet finder den nugældende § 289 a, stk. 2, i overensstemmelse med EU-svigskonventionen anvendelse i tilfælde, hvor EU-midler er udbetalt med rette, men hvor midlerne efterfølgende anvendes i strid med det formål, de var bevilget til. For så vidt angår nationale midler vil sådan efterfølgende uberettiget anvendelse i dag ikke være strafbar, og der vil således med en fælles regulering være tale om en udvidelse af det strafbare område i relation til nationale midler.

Udvalget finder, at det må give anledning til overvejelse, om en sådan nykriminalisering i relation til efterfølgende anvendelse af nationale midler i visse tilfælde vil være for vidtgående.

Der ydes en række tilskud inden for det sociale område. Visse af disse adskiller sig ikke markant fra visse typer tilskud, der ydes af EU-midler, mens der i andre tilfælde er tale om ydelser, der ydes til privatforbrug i bredere forstand, og som i dag formentlig kun forekommer som rent nationale ydelser, eksempelvis kontanthjælp. Udvalget finder ikke, at sådanne ydelser til privat brug bør være omfattet af den foreslåede bestemmelse for så vidt angår efterfølgende brug i strid med det formål, midlerne var bevilget til. Udvalget foreslår på den baggrund, at denne del af den foreslåede § 289 a ikke skal være anvendelig på ydelser til privat brug.

Udvalget har endvidere overvejet, hvorledes det indbyrdes forhold bør være mellem den foreslåede § 289 a og særlovgivningen på de omhandlede områder.

Udvalget har i den forbindelse peget på, at de områder, der foreslås reguleret af bestemmelsen, ofte er dækket af straffebestemmelser i særloven. Udvalget foreslår, at § 289 a skal være subsidiær i forhold til sådanne straffebestemmelser, således at bestemmelsen især regulerer det område, der i dag behandles efter bedrageribestemmelsen i straffelovens § 279.

Det foreslås på den baggrund, at det i bestemmelsen angives, at § 289 a kun finder anvendelse, hvis anden lovgivning ikke indeholder en tilsvarende regulering. Udvalget fremhæver, at dette kun skal anses for tilfældet, hvis særlovsbestemmelsen indeholder en fuldstændig, selvstændig straffehjemmel og ikke (udtrykkelig eller forudsat) kun har straffebestemmelser vedrørende mindre overtrædelser, mens grovere tilfælde er overladt til straffelovens bestemmelser.

En sådan opbygning, hvor den foreslåede § 289 a gøres subsidiær, vil indebære, at bestemmelsen skal finde anvendelse i følgende situationer:

For det første er den foreslåede bestemmelse anvendelig, hvis der er tale om en overtrædelse på et område, der ikke er reguleret af en særlov, eller hvor særloven ikke regulerer et tilsvarende gerningsindhold. Dernæst vil bestemmelsen være anvendelig i tilfælde, hvor overtrædelsen vedrører et område, der er reguleret ved en særlov, der dog ikke indeholder straffebestemmelser. Endelig vil bestemmelsen komme i anvendelse, hvis det pågældende gerningsindhold er reguleret i særlovgivningen, men særlovgivningens straffebestemmelse henviser til straffeloven, og særlovens strafferamme konkret anses for utilstrækkelig.

Udvalget har overvejet, hvilken strafferamme den foreslåede § 289 a bør indeholde. Udvalget finder, bl.a. under hensyn til at sociale ydelser som udgangspunkt foreslås omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, at strafmaksimum bør følge straffelovens § 285, der angiver normalstrafferammen for berigelsesforbrydelser. Udvalget foreslår derfor, at overtrædelser af den foreslåede § 289 a straffes med bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder.

Udvalget foreslår samtidig, at grove overtrædelser af § 289 a skal kunne straffes efter den foreslåede § 289. § 289 a bør derfor – i overensstemmelse med den lovtekniske løsning, der er foreslået af udvalget – indeholde en henvisning til § 289.

Udvalget har endelig overvejet, om der i den foreslåede bestemmelse bør være en udtrykkelig angivelse af, at bestemmelsen har et udvidet gyldighedsområde.

Udvalget finder, at visse forhold kunne tale imod en sådan angivelse. For det første nævnes, at de omhandlede forhold kan ligne bedrageri efter straffelovens § 279. Denne bestemmelse har universel gyldighed, uden at dette fremgår udtrykkeligt af bestemmelsen. For det andet anfører udvalget, at de respektive særlove ikke indeholder en sådan angivelse, og endelig at en angivelse af universel gyldighed i bestemmelsen måske vil kunne give anledning til utilsigtede modsætningsslutninger på andre områder.

På den anden side finder udvalget, at det kunne tale for en særlig angivelse af gyldighedsområdet, at bestemmelsen regulerer et område, hvor de gældende regler i vid udstrækning fortolkes som begrænsede til alene at værne danske interesser, og at det derfor kan være hensigtsmæssigt, at det i en ny bestemmelse udtrykkes klart, at der herved er foretaget en ændring af retstilstanden.

På den baggrund foreslår udvalget, at det udtrykkelig fremgår af bestemmelsen, at den finder anvendelse på alle overtrædelser, der opfylder gerningsbeskrivelsen.

Der henvises til betænkningens side 40-45, 50-59, 65-66, 84-89 og 96-102.

2.3. Justitsministeriets overvejelser

2.3.1. Straffelovens § 289

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at beskyttelsen af offentlige midler bør gøres mere ensartet, og at særligt grove sager vedrørende berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler bør reguleres i en fælles overbygningsbestemmelse i straffeloven.

Justitsministeriet er endvidere enig med udvalget i, at en sådan fælles overbygningsbestemmelse bør udformes således, at den omfatter grove overtrædelser af skatte-, told-, afgifts- og tilskudslovgivningen, og at en model, der forudsætter, at der i den enkelte særlovsbestemmelse er en henvisning til straffelovens § 289, er mest hensigtsmæssig.

På den baggrund foreslås det, at straffelovens § 289 ændres til at være en fælles overbygningsbestemmelser for alle grove overtrædelser af skatte-, told-, afgifts- og tilskudslovgivningen.

Bestemmelsen vil omfatte overtrædelser af de bestemmelser i skattekontrolloven, momsloven og toldloven, som bestemmelsen i dag indeholder henvisninger til. Bestemmelsen vil imidlertid i kraft af den generelle henvisning til grove overtrædelser af skatte-, told-, afgifts- og tilskudslovgivningen have et bredere anvendelsesområde. Bestemmelsen vil således ikke som i dag være begrænset til tilfælde, hvor en person eksempelvis afgiver urigtige eller vildledende oplysninger til brug sin skatteansættelse, men vil også omfatte eksempelvis tilfælde, hvor en person mod bedre vidende undlader at korrigere skattemyndighedernes oplysninger til brug ved skatteansættelsen, jf. skattekontrollovens § 16. Bestemmelsen vil endvidere eksempelvis kunne finde anvendelse på grove overtrædelser af kildeskattelovens § 74 om manglende indeholdelse af A-skat, hvilket i dag ikke er dækket af ordlyden af § 289.

Justitsministeriet finder ligesom udvalget, at grove overtrædelser af tilskudslovgivningen bør være omfattet af § 289. Herved sikres, at svindel med offentlige midler – uanset midlernes karakter – er undergivet den samme strafferetlige beskyttelse. Ved begrebet »tilskudslovgivning« forstås enhver national lovgivning, hvor der ydes tilskud eller støtte til borgere eller virksomheder. Bestemmelsen vil således omfatte eksempelvis ydelser inden for den sociale lovgivning og udbetalinger i medfør af lovgivningen om arbejdsløshedsforsikring.

For så vidt angår spørgsmålet om strafferammen i den foreslåede § 289 a bemærkes, at strafferammer mv. for nylig har været genstand for generelle og principielle overvejelser i Straffelovrådet. Rådets overvejelser og anbefalinger herom fremgår af betænkning nr. 1424/2002 om strafferammer og straffastsættelse.

I betænkningen har Straffelovrådet om strafferammen i § 289 og § 289 a anført, at der i rådet har været tvivl om, hvorvidt disse bestemmelser, der retter sig mod offentlige midler, bør sidestilles med bedrageri. Et flertal i Straffelovrådet (6 medlemmer) finder ligesom 6 af medlemmerne i Brydensholt-udvalget, at der bør være overensstemmelse mellem straffelovens § 289 og § 286, jf. § 279, således at beskyttelsen af private og offentlige midler sidestilles. Flertallet bemærker, at der ikke findes holdepunkter for, at en straffebestemmelse, der beskytter offentlige midler, bør være mildere end den, der værner både private og i et vist omfang offentlige midler. Flertallet finder under hensyn til rådets samtidige forslag om et fælles strafmaksimum i § 286 på fængsel i 6 år, at strafferammen i § 289 bør være fængsel indtil 6 år.

Et mindretal i Straffelovrådet (2 medlemmer) finder, at strafferammen i § 289 fortsat bør være fængsel indtil 4 år.

Efter Justitsministeriets opfattelse kan der ikke peges på hensyn, der begrunder en mildere strafferetlig bedømmelse af svig over for det offentlige. Justitsministeriet finder således ligesom dele af Brydensholt-udvalget og Straffelovrådets flertal, at svig rettet mod offentlige midler bør have en strafferetlig beskyttelse svarende til den, der gælder i relation til svig rettet mod private midler.

I forbindelse med gennemførelsen af Straffelovrådets betænkning nr. 1424/2002 ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse) fandt Justitsministeriet efter en samlet vurdering, at straffelovens § 286 bør være opdelt på den måde, at stk. 1 omfatter grove tilfælde af tyveri mv. med en strafferamme på fængsel indtil 6 år, mens stk. 2 omfatter grove tilfælde af underslæb, bedrageri, databedrageri, mandatsvig og skyldnersvig med en strafferamme på fængsel indtil 8 år.

Justitsministeriet finder på den baggrund, at strafferammen i den foreslåede § 289 bør fastsættes til fængsel i 8 år i overensstemmelse med strafferammen i straffelovens § 286, stk. 2, jf. § 279.

2.3.2. Straffelovens § 289 a

I bemærkningerne til det lovforslag, der dannede grundlag for vedtagelsen af § 289 a (lovforslag nr. L 15, fremsat den 6. oktober 1999) bemærkede Justitsministeriet, at § 289 a, stk. 2, indebærer, at EU-støtte undergives en strafferetlig beskyttelse, der på nogle punkter går videre end det, der gælder for nationale støtteordninger. Justitsministeriet bemærkede endvidere, at ministeriet er opmærksom på, at indførelse af en sådan bestemmelse bl.a. rejser spørgsmålet om, hvorvidt nationale støtteordninger mv. bør undergives en strafferetlig beskyttelse, der svarer til den, som blev foreslået med hensyn til EU-støtteordninger mv. Ministeriet anførte, at en sådan udvidelse vil rejse en række spørgsmål af principiel og praktisk karakter, ikke mindst i lyset af, at der kan være tale om så forskelligartede ordninger, at der ikke uden videre bør gælde det samme inden for eksempelvis det erhvervsmæssige og det sociale område. Justitsministeriet afstod derfor fra i forbindelse med gennemførelsen af § 289 a at stille forslag vedrørende nationale støtteordninger.

Justitsministeriet tilkendegav samtidig i forbindelse med lovforslagets behandling i Folketinget, at det generelle spørgsmål om den strafferetlige regulering af svig med hensyn til offentlige midler – hvad enten der er tale om nationale midler, EU-midler eller eventuelt begge dele – indgår i arbejdet i Brydensholt-udvalget.

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at midler, der stammer fra nationale støtte- eller tilskudsordninger, som udgangspunkt bør have en strafferetlig beskyttelse, der svarer til den beskyttelse, som gælder med hensyn til EU-midler. Justitsministeriet er også opmærksom på, at en sådan ligestilling i et vist omfang vil indebære en nykriminalisering.

Bestemmelsen vil ligesom den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 289 omfatte alle former for tilskuds- og støtteordninger, herunder ydelser inden for den sociale lovgivning og udbetalinger i medfør af lovgivningen om arbejdsløshedsforsikring.

Justitsministeriet er samtidig enig med udvalget i, at der er behov for at sondre mellem ydelser ydet til privat brug, og ydelser der er ydet med henblik på andre formål. Justitsministeriet kan derfor tilslutte sig udvalgets forslag, hvorefter efterfølgende anvendelse af (også nationale) støtte- eller tilskudsmidler i strid med det formål, midlerne er bevilget til, som udgangspunkt skal være omfattet af den foreslåede § 289 a, og at dette udgangspunkt bør fraviges, hvis der er tale om ydelser, som er bevilget til privat brug.

Justitsministeriet kan endvidere tilslutte sig udvalgets forslag, hvorefter den foreslåede § 289 a skal være subsidiær og dermed kun finde anvendelse, hvis der ikke er en tilsvarende regulering i anden lovgivning.

Lovforslaget vil således indebære en regulering, hvorefter den foreslåede § 289 a finder anvendelse, (1) hvis der ikke er en særlovgivning på området, (2) hvis der ikke i særlovgivningen er straffebestemmelser, (3) hvis der ikke i særlovgivningen er en gerningsbeskrivelse, der svarer til § 289 a, og (4) hvis særlovgivningen indeholder en henvisning til straffelovens bestemmelser. Foreligger der omstændigheder, der kendetegner forholdet som særlig groft, vil den foreslåede overbygningsbestemmelse i straffelovens § 289 finde anvendelse i kraft af § 289 a´s henvisning til § 289.

Hvis der derimod i særlovgivningen er en regulering, der svarer til den foreslåede § 289 a, skal forholdet ikke henføres under § 289 a. Hvorvidt særlig grove overtrædelser i disse tilfælde kan henføres under den foreslåede § 289, vil afhænge af, om der i den pågældende særlovsbestemmelse er en henvisning til straffelovens § 289.

Som nævnt har udvalget foreslået, at der i § 289 a indsættes en bestemmelse, hvor det anføres, at § 289 a finder anvendelse på alle overtrædelser af den omhandlede lovgivning. Herved tydeliggøres det i selve lovteksten, at bestemmelsen har universel gyldighed.

Den foreslåede § 289 a skal på samme måde som den nugældende § 289 a omfatte svig med EU-midler. I lighed med den nugældende regulering skal bestemmelsen omfatte svig rettet mod midler, der udbetales fra De Europæiske Fællesskabers institutioner eller andre fællesskabsorganer.

Som der nærmere er redegjort for ovenfor, gennemfører den nugældende § 289 a EU-svigskonventionen. Det følger af EU-svigskonventionen, at medlemsstaterne er forpligtede til at betragte svig med fællesskabsmidler som en strafbar handling og til at fastsætte strafferetlige sanktioner, herunder frihedsstraf, der kan medføre udlevering.

Uanset at det ikke er udtrykkelig angivet i den nugældende § 289 a, har bestemmelsen i overensstemmelse med EU-svigskonventionen efter sit indhold universel gyldighed, idet bestemmelsens beskyttelsesinteresse er EU-midler.

Med den foreslåede § 289 a bliver svig med nationale midler omfattet af bestemmelsen. Efter den foreslåede formulering skal bestemmelsen omhandle midler, der stammer fra danske myndigheder. Det følger således af bestemmelsens ordlyd, at denne del af bestemmelsen kun skal beskytte danske interesser. Bestemmelsen vil eksempelvis omfatte en situation, hvor en person, der befinder sig i udlandet, afgiver vildledende oplysninger over for danske myndigheder, idet handlingen er rettet mod danske interesser. Bestemmelsen kan derimod ikke finde anvendelse, hvis der eksempelvis udøves svig med midler, der stammer fra eksempelvis tyske myndigheder.

Da det således følger af bestemmelsens ordlyd, at beskyttelsesinteresserne er EU-midler samt midler, der stammer fra danske myndigheder, er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke behov for i lovteksten at angive bestemmelsens gyldighedsområde nærmere. På den baggrund er denne del af udvalgets forslag til § 289 a ikke medtaget i lovforslaget.

Justitsministeriet kan tilslutte sig udvalgets forslag til strafferamme i § 289 a. ..."