".. 5.1.2.3. Politiets opgave med at beskytte den offentlige orden og enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed indebærer bl.a., at politiet må søge at afværge fare for den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed, når en sådan fare foreligger.

Politiets fareafværgende opgaver i relation til orden og sikkerhed kan indebære, at politiet foretager forskellige indgreb over for borgerne. Politiets valg af indgrebsmiddel afhænger af en konkret vurdering af den enkelte situation. I praksis anvendes oftest udstedelse af påbud, legemsundersøgelse, fratagelse af genstande samt frihedsberøvelse.

Efter Politikommissionens opfattelse bør der i en lov om politiets virksomhed tilvejebringes en udtrykkelig hjemmel til, at politiet uden for strafferetsplejen kan foretage indgreb med henblik på at afværge en konkret og nærliggende fare for den offentlige orden eller enkeltpersoners eller den offentlige sikkerhed.

Kommission finder i den forbindelse, at der er behov for en mere generelt affattet hjemmel for politiets indgreb, idet fare for sikkerheden, freden og ordenen kan opstå i et utal af – mere eller mindre forudsigelige – situationer. Efter kommissionens opfattelse er det således næppe muligt i en lovbestemmelse at foretage en udtømmende og præcis opregning af de situationer, hvor det vil kunne være aktuelt at iværksætte sådanne indgreb.

Politikommissionens forslag til en bestemmelse om politiets fareafværgende opgaver findes som § 5 i Politikommissionens lovudkast og tilsigter alene at præcisere gældende ret i de tilfælde, hvor retsplejelovens § 108 i dag danner grundlag for indgreb over for borgerne.

Politikommission har overvejet, i hvilket omfang den foreslåede bestemmelse bør regulere, hvilke indgreb politiet kan benytte sig af.

Som anført ovenfor, anvender politiet i praksis oftest udstedelse af påbud, legemsbesigtigelse, undersøgelse af tøj og genstande i en persons besiddelse, fratagelse af genstande og frihedsberøvelse i forbindelse med afværgelse af fare for orden og sikkerhed. Kommissionen finder det naturligt, at der i bestemmelsen medtages en udtrykkelig hjemmel til disse indgreb, idet det efter kommissionens opfattelse ikke alene vil stemme bedst overens med legalitetsprincippet, men samtidig også vil give mulighed for at beskrive udtrykkelige og mere præcise retningslinier for politiets anvendelse af disse indgreb.

Politikommissionen har særligt overvejet spørgsmålet om frihedsberøvelse i forbindelse med afværgelse af fare for orden og sikkerhed, herunder særligt forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I det omfang der er tale om frihedsberøvelser i konventionens forstand, skal disse være forenelige med konventionens artikel 5, stk. 1.

Det følger bl.a. af artikel 5, stk. 1, at en frihedsberøvelse skal have hjemmel i national lovgivning, jf. formuleringen ”den ved lov foreskrevne fremgangsmåde” og ”lovlig”, og at national lovgivning skal være overholdt i den konkrete sag. Det er endvidere et krav, at den nationale lovgivning opfylder de kvalitative krav, der følger af konventionen, herunder kravet om, at retsreglerne skal være tilgængelige, at de skal være tilstrækkeligt klare og præcise, og at retstilstanden skal være forudsigelig. De nationale regler skal beskytte mod vilkårlige frihedsberøvelser.

Efter kommissionens opfattelse opfylder frihedsberøvelser, som foretages i overensstemmelse med retsplejelovens § 108 – henset til den måde, hvorpå bestemmelsen fortolkes og anvendes i teori og praksis – hjemmelskravet i konventionens artikel 5, stk. 1.

Konventionen stiller endvidere krav til formålet med frihedsberøvelsen. For at være forenelig med konventionen, skal en frihedsberøvelse varetage mindst ét af de formål, der er opregnet i artikel 5, stk. 1, litra a til f. Opregningen er udtømmende og skal efter Menneskerettighedsdomstolens praksis fortolkes indskrænkende.

De frihedsberøvelser, som politiet foretager i medfør af retsplejelovens § 108, vil efter kommissionens opfattelse kunne henføres til mindst én af de grunde, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, litra a til f.

Kommissionen henviser i den forbindelse til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har antaget, at en person, der er påvirket af alkohol, og som på grund af sin adfærd og handlemåde udgør en trussel mod den offentlige orden eller den pågældende selv, kan frihedsberøves for at beskytte offentlighedens eller den pågældendes egne interesser, herunder personens helbred eller personlige sikkerhed. En sådan frihedsberøvelse er omfattet af artikel 5, stk. 1, litra e (se Litwa mod Polen, dom af 4. april 2000).

Kommissionen har overvejet, om man i lovteksten burde begrænse adgangen til frihedsberøvelse , således at frihedsberøvelse alene undtagelsesvis vil kunne finde sted. Baggrunden herfor er, at frihedsberøvelse må anses for det mest indgribende middel, og at dette kan tale for at understrege, at frihedsberøvelse kun bør ske i særlige situationer.

Frihedsberøvelse kan imidlertid dække over en lang række af indgreb lige fra meget kortvarige frihedsberøvelser på stedet til indbringelse på en politistation og anbringelse i venterum. Frihedsberøvelse kan således dække over situationer, som den frihedsberøvede vel knap nok selv vil opfatte som en frihedsberøvelse, f.eks. hvis politiet af hensyn til en persons sikkerhed kortvarigt tilbageholder denne for at holde ham væk fra et farligt sted, f.eks. i forbindelse med tumulter under afholdelse af sportsarrangementer.

Politikommissionen har endvidere henvist til, at det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at muligheden for at frihedsberøve personer under alle omstændigheder er begrænset til situationer, hvor et sådant indgreb står i et rimeligt forhold til den fare, der søges afværget ved indgrebet. Hertil kommer, at politiet normalt kun må frihedsberøve personer, hvis andre og mindre indgribende midler er virkningsløse.

Politikommissionen har således på denne baggrund ikke fundet behov for at fastsætte yderligere begrænsninger i muligheden for at foretage frihedsberøvelse af personer.

Dog bør der efter kommissionens opfattelse fastsættes udtrykkelige begrænsninger i varigheden af en frihedsberøvelse. Således foreslås en udtrykkelig regel om, at en frihedsberøvelse skal være så kortvarig som mulig og så vidt muligt ikke må udstrækkes ud over 6 timer.

Baggrunden herfor er, at frihedsberøvelse efter den foreslåede bestemmelse alene kan ske med henblik på at afværge fare for de i bestemmelsen nævnte politiretlige beskyttelsesinteresser (orden og sikkerhed). Frihedsberøvelse efter bestemmelsen kan således ikke ske med henblik på efterforskning eller iværksættelse af strafferetlige foranstaltninger, og behovet for en (fortsat) frihedsberøvelse vil dermed som udgangspunkt ophøre samtidig med, at den konkrete fare er afværget. Kommissionen forudsætter i den forbindelse, at der som udgangspunkt kun kan blive tale om at overskride fristen på 6 timer i forbindelse med aktioner med frihedsberøvelse af et større antal personer, hvor den tid, der vil medgå med transport til politistationen, registrering og identifikation af de frihedsberøvede, i praksis ikke vil gøre det muligt at overholde fristen.

Kommissionen har i den forbindelse anført, at det kunne overvejes at etablere en indberetningsordning for alle frihedsberøvelser, som udstrækkes over 6 timer.  .."